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行政诉讼中的信访困境与对策

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摘要:信访这一具有中国特色的制度,与行政诉讼共同包含有权利救济的功能。但行政诉讼中存在的“过度上访”和“恶意上访”等现象,给法院审判工作造成严重干扰。行政诉讼中当事人更愿意选择上访,主要有基于实用主义的考量、司法公信力不足和基于对行政诉讼对抗性的反感等原因。法院应对信访困境,应当采取提高司法公信力、改进现有审判方式、建立信访终极机制等措施。

关键词:司法公正;行政诉讼;信访;法院对策

广义的信访,是指人民群众向各级党委、人大、政府、公检法机关、人民政协、社会团体等机构,以来信来访的形式提出意见、建议、控告、申诉、检举等活动。而行政诉讼中的信访指的是,因行政诉讼判决或在行政诉讼过程中(包括执行过程),案件当事人为维护自身的利益继而向法院进行的上访活动。信访工作制度产生于特殊的历史背景之下,作为具有中国特色的一项制度,在60多年历程中对社会稳定起到了一定的积极作用。但近年来也出现了信访人重复上访的“过度上访”和采用违规手段的“恶意上访”等现象,这已经成为困扰法官审判的一大难题。因此,本文通过分析信访给行政诉讼带来的问题,探讨行政诉讼中当事人选择信访的原因,为法院处理行政诉讼中的信访提出相应的建议。

一、信访给行政诉讼带来的干扰

(一)行政诉讼中信访存在的问题

当前信访在行政诉讼中存在的问题,大致可以分为两类:其一,在审判过程中的信访。上访人员主要是担心法官对自己的审判不利,继而向主审的法官或者院长反映相关的情况。应对这种信访不仅占用了主审法官的时间,而且不正当的信访方式会对法院的公正审判造成影响,甚至有时当事人会采取极端的方式来妨碍司法的正常运行。法官只有在不受干扰的情况下才会公正审判,但就目前我国行政审判体制来看法官或多或少都会受到干扰。审判过程中的信访往往会得到上级机关的批示,而这会使法官倍感压力。其二,判决之后的上访。当事人对审判的结果不服(也可能审判结果有纰漏),或者认为法官的审判不公正侵犯了其合法权益,所以又向法院进行上访。针对此种类的信访,各地的普遍做法是要求主审法官亲自接待,并且耐心解释和安抚,甚至在极端的情况下采取经济上的安抚等方式。这种情形之下,只要法院的处理稍有不慎,或者处理结果不当,就容易造成出现“信访不信法”“无理访”等现象。这些现象的出现更加加重了法官审理案件的难度,使法官在做出判决时总被不相关的考量所干扰。

(二)法官应对信访的困境

上述现象都耗费了法官大量的精力,而且影响了公众对于法院司法权威的信任。此困境产生的原因是多方面的。一是“人治”思想的困扰。法官受传统“父母官”情怀的影响,造成了信访处理的“人治化”。目前我国行政纠纷解决机制,并不是偏向于程序化的模式,更多的是植根于传统的民本主义,使法官在处理信访时,为了得到百姓的所谓“赞誉”,突破法律的限制选择“人治”的处理方式。这种方式导致法官在处理信访事件时更多地倾向信访人,信访人在这种情形的引导下更加愿意采取信访,这也导致了法官更加受困于信访的制约。二是绩效考核的不合理。目前法官考核中规定的信访投诉率、重复信访率等不合理的考核指标,也助长了“恶意信访”和“过度信访”的发生。司法权不是管理权而是判断权,因此法院追求的应是公正的审判,而不是贪图效率[1]。但是,面对这些条条框框的考核标准,法官若不完成相应的考核指标,就会承担相应的不利后果,所以法官对于信访的处理只能是尽一切可能平息信访,甚至采取经济补偿的方式安抚信访群众,以避免信访矛盾的激化。这又容易给人造成“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的印象。三是公众媒体传导的不利影响。本来法官处理案件所追求的便是公平与正义,但是上访的案件经媒体传导后受到各方的关注。无形之中法官会成为这个纠纷中最受关注的“点”,法官对于当事人的问题就会十分谨慎地处理,当事人在觉察到这一情况后,更愿意在诉讼之余采取信访的手段,这也成为羁绊法官公正审判的因素之一。

二、行政诉讼中选择信访的缘由分析

(一)基于实用主义的考量

实用主义是指公众根据日常生活的经验,采取对自身利益最有效果方式的一种价值取向。相对于行政诉讼,信访的成本更为低廉。诉讼的程序化,导致当事人很难将自己所有的情由完全表达,或因为自身素质的原因,很难在法庭上将所需要的证据向法官一一展示。相对于行政诉讼,信访则不需要这些“繁文缛节”。就算当事人选择了行政诉讼,其一般也会选择信访来交叉使用。这种在启动行政诉讼的同时又选择信访的策略,表明了人们采取“信访”这一渠道主要是基于实用主义态度。行政诉讼案件的数量虽然在逐年上升,但相对于民事诉讼案件的数量仍然有很大差距,行政诉讼的案件也远远少于行政信访的数量。这些事实表明公众并不是厌恶诉讼,而是厌恶与行政机关打一场“民告官”的诉讼。行政诉讼立案难,立案之后胜诉难,以及胜诉之后执行难,都成为困扰公民的问题[2]。相对于行政诉讼,信访的启动程序相对简单,而且易于突破“关系网”的束缚,实用性远非行政诉讼可比。

(二)司法公信力不足

法院在行政诉讼工作中,碍于种种原因难以全部排除行政对审判的干扰。有学者指出我国司法独立中最大的问题是人事与财政受制于行政机关,这就使法院难以有独立的意识[3]。此种情形之下很难让当事人信服法院可以做到公正的审判。在一项就法院是否可以公正审理行政诉讼的调查问卷中,50%以上的人不认为法院有能力解决好行政诉讼案件,甚至认为有特权的行政机关根本不会把法院放在眼里。当事人为了避免审判结果对自己产生不利的影响,继而将信访作为与诉讼并用的救济途径。有学者甚至认为,信访的权利救济功能已经成为信访制度的主要功能和头号任务。当事人在审判中渴求法官可以公平对待自己,于是通过成本不高的信访来向法院施加压力以期获得公平的对待。当事人在诉讼中并不十分渴望看到的是中立的法官,更愿意审判的法官是一个体察民情的“父母官”。因此,法院应当建立和完善司法权威,进一步提高司法公信力。

(三)基于对行政诉讼对抗性的反感

行政诉讼的审、辩对抗性作为一项制度特色,主要是依靠权力来对抗权力。这也就导致了行政诉讼在调解适用上有诸多的限制而忽视了当事人的调解需求。当事人往往还是秉承“民不与官斗”的淳朴思想,面对行政权的强势,更多的是想依靠一个“长者”(这里是指一个权威机构)居中调停。采取这一方式,当事人认为这可以缓解与行政机关所产生的矛盾,并且可以促使行政机关尽快执行所达成的方案,继而更快地维护自己的利益。当事人提起一场行政诉讼,往往要冒着与行政机关“撕破脸”的风险。个体户与税务机关打一场行政官司,这几乎意味着当事人愿意放弃自己所经营的一切。这种对抗式的风险,让当事人一般不愿意轻易发起一场诉讼,而更愿意将纠纷的解决诉诸党政渠道[4]。这说明了当事人在面对行政纠纷之时不愿意与行政机关发生行政诉讼,即使行政诉讼相对于信访而言受到的行政机关的干扰更少,且解决效率更高。当事人更倾向于以柔性化的方式解决行政争议,避免与行政机关产生更深的矛盾。当事人选择诉讼又选择信访,更多的是考虑可以与行政机关用柔性的方式解决问题,在解决纠纷之后大多数当事人也会选择撤诉。

三、法院应对信访困境的策略选择

(一)提高司法公信力

司法的公正和公信力,集中反映了人民群众对司法的期望,集中反映了司法建设的目的和规律,也是衡量一个国家或地区法治建设水平的基本标志。司法公信力的不足,造成了当事人不愿意选择更加透明高效的诉讼。当下我国司法公信力正面临着不小的挑战,有学者认为司法公信力建设主要面临以下几个方面的问题:第一,少数案件存在办案不公的情况;第二,个别案件出现程序上的问题,有碍司法程序的公正实施;第三,错案纠错机制不完善;第四,有些法官不能遵循职业道德,且司法技能有所欠缺;第五,司法腐败对司法公信力的影响;第六,民意对司法信服之间存在差距[5]。行政诉讼司法不公的问题,可以从行政诉讼被告平均败诉率一直在10%左右这一点上反映出来。司法的地方化、行政化,是产生这一现象的深层原因。现阶段我国司法公信力的建设,应当从民意的角度去健全。司法公信力的建设,首先应当考量的是民意与司法之间的关系。民意在司法上可以表现为司法民意,或者叫司法公意,即社会的多数成员对司法机关及其工作人员所作出的行为和现象所表达的大多数接近的意见、情感和行为倾向的总称[6]。当下,影响公众对司法公信力看法的因素,最主要的是公众对个案的个人的看法与法院的实际判决之间的差距关系。这个差距越大,则公众对司法公信力愈加不能信服,对法院的判决愈加不能认可。深化司法改革,应当建立在法治理念与司法规律的基础之上,并且要致力于社会现实问题的解决。在这种前提下,只有正确地掌握和对待民意的追求,才能更好地建设符合现阶段实际的司法公信力,也只有这样才能让公众“信仰法律”。因此,必须不断提高法官的职业素养,提高司法审判能力,加强错案纠错的建设,防止和惩治司法腐败,把维护和建设司法公信力落到实处。

(二)综合性考量的审判方式

行政诉讼的判决不仅仅是法律意义上的宣判,更多的是政治意义上的表态。一个行政判决的结果不仅仅影响着诉讼双方,更多是国家态度的宣示。行政诉讼是由中央直接提议法律的制定,并且直接确立了立法的主旨,三大诉讼中也只有行政诉讼有此殊荣。学界将行政诉讼定位为依法控权,努力扩大行政诉讼的受案范围。实务界始终在探寻如何更好地解决行政争议,真正做到案结事了。当事人也为了自身的利益,不断借助各种救济方式来实现自己的诉求。行政判决不能仅依靠纸面上“法律”而忽略了纸面法律之外的“法律”,必须做到综合性考量。首先,要考量当事人的因素。当事人向上级部门信访的主要目的,是希望可以重视自己的情况,能够得到公正的审判。并非每一个当事人都是违法上访,他们主要是在主张自己的诉求。其次,要加强与行政机关的沟通。法院在审判过程中也会更多地与行政机关就个案进行沟通,以期望判决可以尽快执行。法院与行政机关的正常互动,可以促进法院判决的执行,也可以提高行政机关的规范执法,增强法律意识。再次,要考量社会舆论的反响。法院在审判过程中,不仅要坚持实体上公正,而且应当坚持公开透明的审判程序,能够让当事人可以切实感受到司法的力量。要高度重视社会舆论的作用,对于重大的疑难案件要积极做出回应,对社会舆论加以正确引导。最后,要做好案件宣判的善后工作。案件终结之后,信访人仍旧上访的,经查确有困难的,应当将信访人的材料转交至社会保障部门或民政部门。法官在做出相关审判之后,应当完善之后的执行,避免造成“案结事不了”的情况发生。

(三)信访终结机制的建立与完善

为了有效避免信访所带来的不利之处,应当建立完善的信访终结机制,从而减少信访对行政诉讼的影响。2014年,中央政法委制定《关于健全涉法涉诉信访终结制度的意见》,对信访终结的类型做出相关规定,强调法院要依法处理违法闹访行为。但值得注意的是,文件中提出了“慎用终结手段”这一符合我国国情的指向,对于社会稳定有积极的意义。因此,解决信访问题的关键,是要通过法治的处理方式,逐步建立相应的信访终结机制。第一,信访处理要采取法治化的标准。对于信访处理,应当坚持在法律与政策之中找寻合适的依据,遵循法律的规则和原则解决问题,并且在信访处理的评价上采取以依法处理为评价标准。第二,加强部门之间的协调配合。职能部门在处理信访事项时,不能仅怀有为信访部门“打工”或者“帮忙”的想法,避免出现互相推诿的情形,防止产生效率低下问题。要转变信访处理的观念,按照各职能部门的职责进行信访处理,加强部门之间的合作,提升信访处理的效率。第三,处理程序和结果要做到透明、公开。阳光是最好的防腐剂,将信访的处理程序与结果公开化,可以有效避免腐败现象的发生。程序的公开化可以采取公开听证等方式,保证双方可以参与其中。处理结果应当接受社会公众的监督,仅仅是内部处理信访问题已经不能完全符合信访工作的需求。信访结果的公开不仅是对当事人知情权的一种回应,更重要的是建立起信访工作处理的公信力,在处理结果公开之后可以获得更多的社会上的理解,避免公众对信访工作产生误解。第四,工作方式的信息化。目前,许多上访人采用“多头上访”的方式,造成信访处理工作的困难。采用信息化的工作方式,可以使信访机构更快捷、更全面地了解上访人的需求,从而能够更妥善地处理信访问题。第五,引导社会组织进入到信访处理工作中。通过社会形成的合力来妥善处理信访事件,其优势是能够发挥社会组织的独有作用,缓解法院处理信访问题的压力,有利于法院更加高效地处理司法事务。第六,采取上述程序与措施之后,法院审判的案件并经上级法院复查或再审的,应当采取信访终结机制。当事人确有困难的,法院可以转交至社会保障部门或者民政部门对其困难予以解决,从而避免社会不稳定因素的产生。

参考文献:

[1]陈瑞华.司法权的性质———以刑事司法为范例的分析[J].法学研究,2000(5):30-58.

[2]应星.草根动员与农民群体利益的表达机制———四个个案的比较研究[J].社会学研究,2007(2):1-23.

[3]贺卫方.中国的法院改革与司法独立———一个参与者的观察与反思[J].浙江社会科学,2003(2):81-85.

[4]程金华.中国行政纠纷解决的制度选择———以公民需求为视角[J].中国社会科学,2009(6):144-160.

[5]龙宗智.影响司法公正及司法公信力的现实因素及其对策[J].当代法学,2015(3):3-15.

[6]胡铭.司法公信力的理性解释与建构[J].中国社会科学,2015(4):85-106.

作者:张弘;吉朝然 单位:辽宁大学法学院

行政诉讼中的信访困境与对策责任编辑:张雨    阅读:人次