美章网 资料文库 谈地政工作在行政管理的问题范文

谈地政工作在行政管理的问题范文

时间:2022-07-22 05:22:42

谈地政工作在行政管理的问题

一、地政机关组织的缺陷导致地政工作效率低下

(一)地政机关组织设置存在问题

不论什么组织,贵在内部健全,与组织的系统化。河南省地政机关,不但内部组织不健全,并且组织系统极其紊乱。

1.系统不明显。

前清丈办事处组织简单。简章规定,该处为民政厅附设机关,不具有独立的性质。但是从公文形式上来看,则一方面办事处与民政厅之公文往来都是用公函,另一方面,省政府命令办事处却让民政厅咨转,同时办事处呈送省政府也是由民政厅转呈。这样,组织系统特别含糊。例如,既然隶属于民政厅,则公文来往就不应该用公函而自乱系统。河南省地政筹备处正式改组为河南省地政局,其组织系统随趋于明朗化,而且直属于省政府。可是内部组织仍然为人事所牵制,还不能说健全。“深觉河南省地政机关,上自省局,下至所属各处所,对于组织太欠严密,对于系统并觉疏松,致各科执掌含混不清,遇有公事,每不知应归何科办理,互相签送,拖延时日,行政效率大受影响。即如郑州市现在地政机关为例。”“关于地政事项系由第二科第一股所执掌。观上组织系统即可知其在民厅所居之地位矣。查该股办事人员课负三,办事员二,以此寥寥数人,办理地政,当然不免困难。其职务却规定所管事项很多,而实际做到者却少。现土地清丈登记等工作,已有专设机关办理。该股所进行之工作,仅整理县行政区域一事。”

2.税契机关跋扈。

河南省地政推行的绝大障碍,除土地陈报的推行外,还有税契机关的跋扈。“今河南省税契机关坚持己税之契,于声请登记时亦不愿注销作废。遂屡与地政机关进行交涉,故意纠缠,强词夺理,自圆其说,不顾国家土地立法之精神。要求对于己税之契,不但不准注销,仍须发还所有人收执,以提高人民对于税契之信仰。”“税契机关犹觉未足,仍多方与地政机关故意非法为难。一方固希图将此戳记根本取消,他方复纵恿业户不赴地政机关声请登记。河南民智比较浅陋,故易为其愚弄。因之,土地登记之进行,大受影响。”

(二)地政工作流于形式,效率低

近代河南地方行政“努力硬干者半,敷衍塞责者半”。河南的行政机关“上下每不能一致,上级机关可尽量说官话,不顾下级机关之如何行不通。下级机关固已知其行不通,但每月又敷衍向上级报告其成绩”。

1.工作效率低。

20世纪30年代,河南各县政府接到财厅训令,除呈覆外,并且急忙印刷布告,四处张贴,每县以五十份计,河南有一百一十二个县,即须有布告五千六百份。合计公文二百四十六次,布告五千六百张。但是实际效果很差。帖毓歧、赵晋三在河南调查时,“曾以私人名义至开封及郑县征收所探问,据云:‘文只言供参考,并未正式改变法令或章则,故非征收所敢依之而变更成规也。’政府所费如彼,实际效果如此,效率若何,不言可喻矣。”马秉详在郑州调查时,“与陈处长谈及今后能否遵照指令办理,遵照办理实际上有无困难。陈处长大发牢骚,谓省局只知命令,不顾该命令之能否实现。加之,省局对于各种重要业务,很少能定计划与办事细则,遇事即以一命令行之。即算完事。致令所属机关负责人进退两难。”职责不清,办事效率低。“调查业务在清丈处《办事细则》中,为丈务课职掌之一,且已规定与清丈工作同时进行,但该处丈务课长声言,应由登记课另派人员担任。此项职务完由何人执行,现尚不明。”

2.工作松懈。

机关办公时间规定,上午八时起至十二时止,下午自一时半起至五时止。而各课队长则常常午后两时后到处。长官尚且如此,难以以身作则。登记课形同虚设,课长由民政一厅科员兼任,实际上不负任何责任。“该机关除测丈人员每日工作较为紧迫,余则工作均欠紧张。土地事业十分繁重,而豫省又属初创,以充分之精神,努力工作,犹恐未逮,况松懈乎?”“实在因所中职员多暮气沉沉,毫无进取之念,问其公众生活,据多人云:‘间作麻雀戏外,均在家中休息而己。’是则毫无活动精神之举也。由此可知低级职员已成特别精巧之处理公文机器而己。”“调用测量局作业员,以权授人,指挥不灵,无力促测量员履行诺言,派遣足数之作业人员来清丈。大家执行业务,以致延误时日。”“汜水县政腐败,为余此次外出实习调查,印象于脑海中最深者。比如以细分而论,亦分民政财政建筑教育各科,而细察之,全是敷衍局面。不办其事,真是一塌糊涂,毫无半点建树可言。”

3.工作流于形式。

豫财政厅旧称东司,即清代的豫省理财机关。“民国改元后迄今,其名称、组织、以及主管人员,虽屡次变换调更,而其实际办理事务之科员,及科员以下之办事员、雇员等,则更动甚少。……虽然,其办理公文之熟练、技巧,诚有独到处,未可或非。惟其所办理者,仅为公文而非公事,仅为官样文章,而非众人之事。看似公文来往,颇为匆忙,实际事件进行若何,则不问,只求‘公式上过得去’而己。”“觉其所办理者,仅为奉应故事,即所为“应付”者是。至所办事之效果如何,影响如何,不问计也。”对于划定地价区和调查地价是否具有此项学识与经验。“另派专员负责,亦未见明示。他如划定地价区,究应如何划定,以何者为标准,采用何种方法,皆为先决问题。此项问题未决,徒以一纸命令而望见诸实行,实等于梦想也。河南地政行政之最大缺点,也就在此。”“地政机关对于纠纷案件,何以如此草率将事,并非审查员未能尽职,乃源于省局考绩只重量而不重质,所铸之大错也。”“因汜水自由省款举办土地清丈后,即着始开办土地登记,在省中颇得美誉,实则一塌糊涂,毫无可观之处,尽是纸上空谈,欺人耳目。”

二、地政工作实施过程中存在的问题

(一)计划不周

1.土地整理的方案存在不足。

豫省土地整理,始于1932年。李培基负责民政时,开始筹划,制定土地整理方案。1932年实施试办,大多照抄以前的方案。同以前的方案不同,只是测丈方法稍微修改一下。测丈是整理土地中的重要部分,涉及到的方面很多。一旦测丈方法变更,那么整个方案必然发生变化。原方案既不适用,新方案又付阙如,那么将来实施的时候必然产生矛盾。考察原方案对土地整理,划分为两期,以开封县为试办区,试办完竣后,如果有成效,则接着同时在其他一百零九个县内推行。为了节省经费与人才,达到速效,特采用简易清丈法,后来变更原方法而采用三角测量法,“所费经费与人才,当数倍于前。而第二期同时举办其他一百零九县,事实上实不可能也。况今日所举办区域,系由开封县而改为县之一部分,今县尚未能测丈完毕耶?就目前情形而论,经费与人才均感不足。”原方案分呈鄂豫皖剿匪总司令部与内政部,送后不久,而总司令部又令斥其办法过于机械;至内政部指令应遵照内政会议土地测量原则,从小三角测量入手。以前所采取的经纬线测量法,今则遵照部令改为三角测量法。可发现实施计划对原方案所修改的重要部分为测丈方法。“惟测丈方法为整理工作中之重要原则,原则既经变更,则原方案势必全部动摇。而计划所修正者,仅限于试办区域之业务。其他部分,未有修订,似欠完备。”总之,“原方案仅为计划土地整理之肇始,而现在清丈的遵照之部分甚少。然原方案既多未遵行实施,现在之新计划又如何耶?原方案是河南整个的?抑系局部的?”

2.办理土地清丈工作计划存在的缺点。

首先,调用河南测量局的作业员,原额为二十人,等到后来用图根测量时,忽然增加到三十人,这另加的十个人,不熟悉原计划如何调用,且为期仅三十四日,是原计划没有规划到的。“测量局自有其工作,其人员仍不能调之即来,不用即去。后实际测量时,测量局原允于1932年11月1日调来之二十人,尚缺半数,此更增加之十人。自亦无着,此似为业务进行延期之因。”其次,原计划征用作业员仅为十六人。在1933年11月19日,同时开始《二千分一城关测图》、《调查城关草图》及《清丈城关户地图》三种业务,并且都是由征用的十六人担任。因此必须有四十八人才能同时进行,但是这三项业务实际上应该一个接一个办理,绝对不能同时进行。“据此似又为日期计划之错误。果系错误,则三项业务次第举行时(实际必如此),则延期必矣。此又为计划之不周,因而延期之三因。”“业务进行延迟,不遵原定计划,作业员不足定数,因循时日,不谋补救。”一切事业,鲜有缺少计划而能发展,以致成功的。要想事业成功,须制定完善计划,然后根据人力和财力,逐步推行。就会容易实施,收获也大。因此计划有无,对于事业成功与否,关系甚大。“于今之世,一切事业皆趋向于计划之一途。于此更足见计划之重要,且合世界潮流矣。上述事业如此,地政又怎能例外,况地政工作,经纬万端,繁重异常,尤须先立计划,然后推行,方易收效。”

(二)经费不足

经费是一切事业之母,地政推行,何能例外,尤以测量登记的经费较多。经费支配得当与否,与事业成果的好坏,更有着莫大的关系。考查开封、郑州两市的测丈登记经费,都是属于临时挪拨,并不是事先指定的拨款。事先筹集地政经费,是整理土地的先决条件。经费若事先无相当筹集,那么地政很难进行。“今河南地政尚在试办期中,但并非普遍推行。一方面因部令甚严,不得不办。他方面因人力财力两感缺之短期间,只能择重要区域先试举办,故对全省地政经费尚无整个之妥善筹划。今所办汴郑两市和汜水一县测量登记之经费,亦无的款,尚未编入省府常年预算,纯属临时挪用性质,前途殊属危险。”经费开支没有保证。“省局最近关于经费支配,亦漫无计划,领六七两月份经费,只发放六月份,而扣发七月份,其原因乃在汜水开办登记时,其经费概算将估计应收登记费之成数列入预算之内。不想自开办登记以来,登记费收入之成数大减。”“办理人员之十分努力,每以有限之经费,能办业务增加之事业。其他地方办理地政情形,业务增加,经费自然增加,可是河南情形殊为异样。河南地政经费向无的款,概仰财政机关临时拨支。在财政机关极不愿多有支出,每每原定之数,亦不如期拨支,致增加地政推行之困难。如因业务增加,而欲增加经费,乌有可能。”“至经费来源亦无整个计划。本多想出一笔经费办一处清丈登记。经费用完,工作亦即停顿。待经费有办法,再行接办。仿佛如赤贫者度日一般,今天不知明天饱饥。如此欲地政得推行顺利,乌有可能。”经费开支大,政府筹资困难。河南土地整理,“此项浩大之经费,地方政府如何筹措,实为绝大问题。查江浙之测丈费多半取之于田赋附加。豫省灾荒跌至,农村破产之时,如亦效法江浙,则人民将何以堪!如不直接间接取诸民,则经费恐终无他项之来源!”“值此豫省灾荒跌至,财政枯竭之时,而欲整理全省土地经费一项,至难想出妥善解决办法。则因民穷财竭,无力负担,一旦试行,或因此激起民变,亦未可知。如想出一笔经费办一个地方,亦非长久之计。但即此少数经费,省府亦无法筹拨。”“而全省整个计算,至少亦需二千余万元也。以豫省之贫瘠,加以连年灾荒跌至,财政常常困难之时,筹措此项巨款,岂非难事哉?”“恐所谓办法,亦只能增加人民负担而己。当豫省灾荒跌至,财政枯竭之时,而欲整理全省土地,经费上殊难想出妥善办法。”

(三)土地陈报存在的问题

1.土地陈报办法不经济。

所谓不经济者,就是花费大而效益差。浙江办理陈报,用洋数百万,除造具若干之图册与田额清出万余外,其他收益很少。江宁继办结果,也只能剔除田赋上得积弊,使田赋有所增加。河南也存在类似的情况,土地陈报的效果在财政上有若干补助,而人民不能直接享有若干利益。“谓陈报之利益,保障人民产权,明悉土地之位置状况,减轻及平均地赋,金融流通与易于企业等,其所册籍既未能尽确而作行政之依据,以上之利益而较未陈报前所获者亦愈有限也。如仅为清理田赋积弊,耗费若许之人力财力,乃小题大做,得不偿失!”

2.陈报数字水分很大,值得怀疑。

“陕县原来粮册亩分只二千余顷,合计二十万亩。今陈报结果为九千余顷,合计九十万余亩,较前溢增亩分,几近四倍有奇。但此结果是否可靠殊成问题。复据河南省陆地测量局测得陕县面积为七千方里,合计2625000亩,此数与陈报结果相较差数殊属惊人。今试除去山川道路三千方里,其余之四千方里仍合计一百五十万亩,亦较陈报结果,几相差一倍。于此可证陈报结果仍不可靠也。尤为奇者,其所陈报之亩分,皆为有整无零一律整亩而无分厘毫之小数,不近事实可想而知。至于其所编之坵号图幅亩分共面积比例之非理,更不值一述。”

(四)土地登记中存在问题

1.审查工作流于形式,导致土地产权纠纷。

开封郑州两市土地登记,几乎为形式审查,根本谈不上实质审查。虽然要因地制宜,从实际出发,不必追求精密,增加业务经费,当然坚持一定的适度原则。万不可过分草率,导致登记毫无效果,又增加人民产权的纠纷。“过去率多不缴验原契,另具保证书或抄白文契。于是审查工作几变为对保工作,而全失审查之意义矣。”

2.土地登记手续繁琐。

“查开封、郑州两市办理土地登记所用之簿册,计主要簿册十六种外,还有辅助书表十二种。于此亦可见登记手续之繁重矣。因此手续较繁,所费亦多。”

3.考绩标准不科学。

郑汴两市对登记人员考绩办法,不但不能达到预期的目的,即使事业能够迅速成功,实际效果大打折扣。“即如审查一项,在开封城关区规定,每员每日审查二十二件为及格,超过此规定者有奖金,不足此规定者处罚金。于是使审查人员不得不草率将事。只求审查件数之加多,不计内容实质之如何。此种重量不重质之考绩办法,实不啻奖励工作人员趋于虚伪之一途。”

三、行政边界划分不合理

民国时期,行政边界划分不合理主要表现在村界的划分不明确,县区紊乱,这也给河南的地政工作带来了很大的困扰。村庄边界具有两重意义,一为地理方位,一为产权观念。乡间所存在的“村界”意识,则兼有这两种意义,即村民基于土地占有权归属而对本村落四至地理空间界限的认同,和村落成员对上述地理空间内耕地、山林、水域的监护权。村界的确定对于村落社区结构和国家征税体制均有着重要的意义。在近代河南乃至整个华北农村,因一定程度上的土地自由买卖,地权变动较为频繁,一村之人可能在数村有地,而一村周围之地其主人可能散居数村,故村庄的地理边界(如以某河、某路为界)相对固定,而其产权边界则变化无定。豫省土地因自然变化很大。如果沿用各县原有田亩,有的被水冲去,面积日减小;有的田地靠近涨滩,面积日大。也有的田亩过去因水冲沙压而豁免粮赋,现在已经恢复旧观成为膏腴之地。地籍散失,田赋不能因其面积的变迁而加以增减。“又如置买地亩,每有粮不过割,或过割而不实者,结果有地无粮,有粮无地,转移数次,粮亦无着。官厅所有粮册、户名类多失实,或为祖上旧名,或为化名,故欲稽考而不可得。因册籍不实无法稽考,以致吏役为奸,或隐匿短报,或篡改科则,或移易户名,或移荒易熟,种种流弊,不可枚举。”“其纠纷原因,多为界址不明与契据遗失。此项积存纠纷案件,暂无妥善之解决办法,致各业户无法声请登记,实有影响于登记行政效率极大。”地界不明,致使清丈工作存在困难。“清丈时欲使业户一一到场指界,殊不知事实情形极为复杂。届时业户有因事外出者,或在家之妇孺而不能负者,或仅有管理人,或佃户因之交契不能即时呈验地界又不明者,亦有业户事忙无暇顾及者,困难多端,不克枚举。事实如此,纵利用行政力量令保甲长严催业户一一到场指界,恐难办到。”县区的紊乱,是各省的一般现象。

因此民国时期国民党政府内政部曾通令各省厉行整理,其大意谓:“我国自满清以降,递及民国,所有府厅州县均改为县治,而原有之界域,一仍旧惯。究其缺点,厥有数端。或者犬牙交错界限不清,对于抽收捐税,每当发生争执;一遇命盗案件,又以管辖难明,互相推诿,以致人民不免纷扰,土匪难以肃清。或者甲县境内距乙县数里,甚至数十里,忽有乙县辖地一段,如所谓插花地。”豫省县区紊乱情形,较各省为尤甚,据20世纪30年代,郑世璿在河南汜水县调查时发现,“插花地发生之县份,有数十县之多。而未调查出者,当不知有多少。民政厅在省府传部令后,即积极进行整理。经界不清。以全县划为十八清查区。每清查区以旧有乡镇为准,对于县区乡镇界未有切实勘定,并无标志,以资识别,以致人民指东为西,弊病滋生。”“甲县对于此地不能行使管辖权,而此地居民赶赴乙县,赋役亦感重大不便。或者地方异动而辖境转小,或者号称难治而辖境转大。面积或畸或狭。穷乡僻壤,则数县不管;繁市巨镇,则数县共管。人民之保护不同,负担各异。县政府发号施令,亦难免有不实之感。现在全国推行自治,县为自治单位。如疆不齐,于划分自治区时,尤易发生窒碍。”河南各地居民之土地犬牙交错,而且有“飞地”或称“插花地”,各村所争者是对某块土地的征收摊款权,而不是以此河还是彼路作为两村的分界线。摊款不仅使村界得以划定,而且促成了村民资格的认定。据旗田巍研究,取得一村村民的资格,除举家迁居该村之外,另一重要条件便是向该村缴纳“村费”。这里的“村费”与“摊款”几乎同义。在靠近城市的村庄或大的集镇,一些村民并无土地或土地甚少,他们经营小作坊或店铺,因为他们仍然缴纳摊款(即“白地摊款”),仍被承认为本村村民。民国时期,行政边界划分不合理,给河南省政府办理的土地陈报、土地整理、土地登记、土地清丈等地政工作带来了麻烦,说明地政工作在行政管理方面不合理,也不科学。

四、结语

孙中山提出了“民族、民权、民生”的三民主义,主张平均地权,解决好农村的土地问题。民国时期,国民党为了维护在河南的统治,在河南推行的地政工作最终失败,根本原因在于社会制度的腐败,此外,还有行政管理不善的原因。民国时期河南省政府对行政边界划分不合理,县区紊乱;地政机关组织系统紊乱,计划不周,经费不足,在土地陈报与登记方面存在诸多问题,导致地政工作实施困难,逐渐流于形式,效率低下,地政工作在行政管理方面不合理,也不科学。从行政管理的角度探究近代河南地政工作行政管理方面存在的问题,总结历史经验。社会主义新农村建设,在农村土地管理体制方面进行改革,让土地产权的流转科学化,政府要注意行政管理的科学化,创造良好的市场环境,以便让市场在资源配置中起决定性作用。

作者:王伟叶媛秀单位:井冈山大学马克思主义学院

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