行政管理改革问题研究与目标方式范文

一、行政管理体制的基本含义及其属性与地位

(一)行政管理体制结构简析———四要素说

研究行政管理体制改革问题,首先需要回答究竟什么是行政管理体制。研究清楚这个问题的意义在于进一步明确我们改革的对象是什么和需要改些什么,有利于促进改革的深化。

简单地说,行政管理就是行政机关根据法律的规定,运用行政权力控制社会成员,规范、约束、强制其行为的活动。由此可见,行政管理的内涵中,涉及谁管理、管什么、怎么管等问题。谁管理是关于行政管

理的主体问题。行政主体,一般来说应当是指政府,但是,由于多年来形成的惯例,部门往往替代了政府而成为实际的管理者,因而讲行政主体就常常就成了政府和政府部门。在法律上也把政府和政府部门统

称为行政机关。管什么,指的是行政管理的客体,包含行政管理相对人及其行为。从管理的角度看,在法律的表现形式上除了行为规范外往往转化为行政主体的职责权限规定。怎么管,主要是行政管理适用

什么依据、运用什么程序、使用什么方法和手段、依靠什么机制的问题。谁管理、管什么、怎么管等问题,在法治社会中都是应当由法律加以明确规定的,无法律即无管理就是这个意思。

关于什么是体制,《辞海》表述为:“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。”诸多词典的定义基本也是这样的表述。也有人认

为体制即是以一定的具有公信力和权威性的制度所规定的组织形态及其关系模式。[1]5这些表述显然是认识角度不同的结果,没有原则的分歧,尽管有具体描述与概括的不同,但是都包含了主体结构、权力

、制度以及相互关系等要素。

研究行政管理体制的任务之一,就是对行政管理的结构从宏观上进行解构和描述。对各种具体的行政管理活动进行体制上的抽象,我们可以看到,把谁管理、管什么、怎么管等问题放到体制的语境中考察,

所谓行政管理体制,其实就是指由行政主体结构、法定职权、法定管理程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。

从结构这个角度来明确行政管理体制内涵的意义,在于有利于分析行政管理体制不同部位和相互关系中的问题,有利于加强改革的针对性和有效性,有利于把握改革的着力点、深化度。据此,有如下几点需

要进一步阐析。

第一,行政管理体制由四个基本要素构成。行政管理体制,简单地说,也就是行政管理的体系和制度。体系包括主体体系(机构设置、领导隶属关系、组织形态等主体结构)、权力体系(权力配置、义务设定

、管理程序和运行机制、保障机制、监督机制等),制度就是规定主体和权力及其相关的法律规范、以及作为管理依据的法律规范。行政主体、管理权力、相关机制、法律制度构成行政管理体制的四个基

本要素,缺一不可。由此,可以有四点认识:

一是,行政管理体制是由多个要素构成的复合体,不能将其简单地归结为某一点。比如,不能将权力的不同配置等于行政管理体制的全部。改革权力的配置并不等于行政管理体制改革的全部。

二是,行政管理体制的要素是对动态过程分析的静态描述,体制是各要素的总和,但是,它不是各个要素的简单堆积或直接相加的代数和,而是有机的整体。这个“机”体现在哪里?就在于各要素的不可分割

的联系和协调运作。如像汽车的各部件是构成汽车的元素,但是仅有这一堆部件很难说它们就是汽车了,还要把各部件按照各自的功能和作用组合起来并且能运行,才是真正意义上的汽车。

三是,行政管理体制四要素说的提出,主要是出于论述的方便和对实践中的问题更加有针对性,仅仅是笔者从静态进行的不太成熟的理论概括。比较理想的是既从静态的要素又从动态的运作对行政管理体制

加以概括。

四是,改革行政管理体制,就是改变行政管理体制四要素的构成,调整四要素之间的关系,以革除其弊端。由于行政管理体制各要素存在的问题以及问题的严重程度在不同的历史阶段和不同条件下是不一样

的,因此,改革的任务在不同的时期就有所不同。深化行政管理体制改革,就是要解决当前行政管理体制存在的总问题和各构成要素及其相互间的关系上存在的问题。

第二,行政管理体制按不同构成要素分为不同的具体管理体制。按照其主体构成要素,可以依管理部门的不同而分为具体的管理体制,如公安行政管理体制、工商行政管理体制、环境行政管理体制等等。按

照法律制度规定的不同行政管理行为可以细分为行政许可体制、行政处罚体制、行政征收体制、行政强制体制等等。按照管理的职能不同,还可以分为外部行政管理体制和内部行政管理体制。不同的分类

,有利于从不同的角度深入研究行政管理体制改革问题。

第三,行政管理体制决定行政管理行为,行政管理行为体现着体制的状态,解决行政管理中存在的问题重在改革行政管理体制。行政管理,从字面上看,是指行政机关依照法定的权限和程序管理行政相对人的

活动。由于行政机关的根本性职责是依法管理社会,处理行政管理相对人的种种事项,因此,行政管理实际上就是行政机关依法对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为,包括行政许可

、行政征收、行政强制、行政处罚等等行政行为。行政管理体制则是组织行政管理活动的诸种体系和法律制度。行政管理行为是微观的活动,是具体行政行为,是对行政管理相对人的权利义务所进行的直

接处理或影响。行政管理体制是宏观的存在状态,是体系和制度构成的社会管理结构,它不直接针对行政管理相对人,没有行政管理的具体性、针对性。但是,它规定着行政管理的权力关系、方式方法、运

行机制、发展方向,是行政管理符合法治原则的制度性和机制性保障,因此,行政管理体制决定着行政管理活动的方向和方式,行政管理行为反映着体制的优劣状态,要提高行政管理的整体质量和水平,关键

在于建立符合《全面推进依法行政实施纲要》(下称《纲要》)要求的行政管理体制。

关于行政管理体制是什么,有同志认为,是指一个国家或地区的行政机关实施行政管理的过程中,通过具体执行法律规范来行使行政权力、调整权利义务、处理社会关系、达到行政目标的基本摸式,例如权

力集中型、权力分散型,单一主体型、多元主体型,等等。[2]有同志认为,行政体制相对立法体制、司法体制而言,指管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称;是有关行

政的“体”(行政主体、行政客体和有关政治主体及其基本关系)和“制”(相关基本制度)的总和。[1]5-10还有的同志认为,行政体制从狭义上讲,就是为了确保目的的实现而确立的,关于政府的职能定位

、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总和。广义上的行政体制还包括为顺利实现这些制度所确立的目标的配套制度———公务员制度、社会自治组织制度、公共财政制度等总和。[3]6对行

政体制是什么的这些论述,见仁见智,各有千秋,都从不同的视角揭示了行政管理体制的内涵,对深入研究很有参考意义。但是,从行政管理体制的结构式上看,即对行政主体结构、法定职权、法定管理程序

和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度的解析上看,体制的构成要素还不够清晰和全面。

(二)行政管理体制改革的属性

行政管理体制改革的属性与地位,是研究行政管理体制改革中一个相当重要的理论问题。研究这个问题,对推进行政管理体制改革具有重要的实践意义。这个问题的要害是行政管理体制改革与经济体制改

革和政治体制改革的关系。目前,在这个问题上主要有几种不同的观点。

第一,“政治体制改革组成部分”说。即行政管理体制改革是政治体制改革的组成部分。“行政体制改革是经济体制改革的保障,是政治体制改革的基础”。①

第二,“两个改革的组成部分”说。即“行政体制改革既是经济体制改革的组成部分,也是政治体制改革的组成部分”。①

第三,“接合部”说。即“行政体制改革既是经济体制改革的组成部分,又是经济体制与政治体制改革的接合部”。[1]14

第四,独立说。行政体制改革具有很强的技术性,可以相对独立于经济体制改革,尤其是可以相对独立于政治体制改革。以往把行政体制改革视为政治体制改革的组成部分的观点并不正确,尤其以为行政体

制改革就一定会引起政治体制改革、从而过于谨慎的做法更不可取。[3]1,22

我们赞同第一种观点。我们认为,行政管理体制改革属于政治体制改革的范畴,是政治体制改革的组成部分。为什么这样说呢?

第一,我国宪法规定的政治制度中包括了行政制度,也就要说,根据宪法的规定,我国的政治体制包含了行政管理体制,行政管理体制是政治体制的组成部分。宪法规定:以法律的形式确认了中国各族人民斗

的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并

且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。在第一章总纲中明确规定,中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制

度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,

管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行

政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。

第二,政治体制改革的核心内容是国家的政权问题。而行政体制作为国家结构形式中重要的管理形式,直接构成国家政权的重要部分,因此,行政管理体制无疑是国家政治体制的重要组成部分,行政管理体制

改革属于政治体制的范畴,它无法离开政治体制而孤立存在。

第三,党的多次代表大会的报告,都是把行政管理体制改革作为政治体制改革的重要内容和组成部分来加以阐释的。比如,党的十五大报告在第六部分政治体制改革和民主法制建设的标题下,提出要按照社

会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开,把企业生产经营管理的权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为

人民服务水平;党的十六大报告在第五部分政治建设和政治体制改革的题目下,强调深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范

、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

第四,国务院在专门研究深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,加强政府自身建设的会议上曾明确指出,行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分。[4]

在这个问题上尽管过去有一些议论,但是还是不够重视。明确这个问题的意义,主要在于有利于在改革的攻坚阶段澄清一些认识上的误区,进一步推动改革的深化和发展。比如,明确这个问题,我们就会更好

地理解,经济体制改革要求政治体制改革的主要内容其实是行政管理体制改革,行政管理体制改革既要协调政治体制内部的关系,更要符合政治体制适应经济体制改革的总体要求。又如,有的同志把目前经

济发展中存在的一些问题,往往说成是由于政治体制改革滞后不前。明确这个问题,可以知道行政管理体制改革其实就是政治体制改革的重要内容,我们可以更好地化解一些诘难,有利于统一思想,减少阻力

。再如,明确这个问题,我们可以纠正那种把政治体制改革仅仅理解成是关于执政党的问题的狭隘认识,等等。

此外,还需正确认识行政管理体制改革与经济体制改革的关系。从改革发展的历史来看,我国行政管理体制改革是以经济建设为中心来推动行政改革,有它的特殊性,也有它的复杂性。特殊性是主要围绕经

济建设推动行政改革,是从国家经济建设的层面上来考虑。我们一切围绕着怎么样把经济建设搞上去改造政府。围绕经济建设改造政府,与围绕政府自身的经济包袱改造政府,是两个不同的价值取向。

另一方面,我国的行政管理体制改革的特征是适应性改革,也就是说,随着计划经济体制向市场经济体制的转变,传统的行政管理体制已经不适应经济发展的要求,必须改革。改革的动力来自经济体制改革,

改革的目的和任务是适应经济发展的需要和要求。因此,这种特征说明行政管理体制虽然与经济体制有着十分密切的关系,甚至可以说是相互相存,但是,这两者并不是一回事,行政管理体制改革并不是经济

体制改革的组成部分,否则就不存在行政管理体制改革与经济体制改革两种不同主体性之间的适应性问题。

(三)行政管理体制改革的地位

行政管理体制改革的地位,探讨的是行政管理体制改革在政治体制改革中的位置和重要程度问题。研究这个问题,对正确认识行政管理体制改革的方向,推动行政管理体制改革的深化,有着积极的意义,也有

利于进一步深化对政治体制改革与经济社会发展的重大意义。那么,行政管理体制改革在政治体制改革中究竟处于一个什么样的地位?一般认为,行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分或重要内

容。(比如,2006年11月15日,国务院总理主持召开国务院常务会议,研究深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,加强政府自身建设。会议指出,行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容。

[4])

我们说行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分,那么,它在政治体制改革中究竟有多重要,重要到什么程度?有的同志作了这样的论述:行政体制改革已经成为全面深化改革、全面提高开放水平的

关键,已经成为全面落实科学发展观重要的体制保障。在贯彻落实科学发展观中,政府管理和行政体制改革应该成为重要突破口。实现科学发展要靠高效管理,管理要以科学发展为方向。现代公共管理必须

坚持以人为本,注意全面发展,强调协调发展,保证可持续发展。应当强调,在以人为本、全面协调可持续发展的总体要求下,必须高度重视行政体制改革的重要性。行政体制改革能推进其他方面的改革,而

其滞后则会对各方面改革造成体制性障碍。[4]

在这个问题上,华建敏同志指出:“要坚持科学发展观,不断通过制度创新,积极稳妥地解决改革发展中的矛盾和问题,革除体制性、机制性障碍,为改革发展创造良好的法制环境,提供有力的法制保障。要继

续抓住转变政府职能,深化行政管理体制改革这个关键环节,进一步理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系”。“党的十六大把发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明确定为全面建设小

康社会的重要目标。发展社会主义民主政治,最根本的是要真正实现人民当家作主。行政权力是运用极为广泛的一种国家权力,直接关系到人民群众合法权利和利益的实现。能否始终坚持依法行政,直接关

系社会主义民主政治的发展。”[5]

党的十六届五中全会指出:“加快行政管理体制改革,是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”(见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》)应当说,这些论述比较充分地

阐述了行政管理体制改革在政治体制改革中的重要性。此外,我们还可以从以下几点来讨论行政管理体制改革的地位。

第一,政治体制的根本问题是国家的政权问题,而国家政权结构中,政府的地位是十分重要的。可以说政府体制是构成政治体制核心的重要因素之一。这一点,从政府在整个社会中的职能和作用可以得到证

明。因此,政府体制改革亦即行政管理体制改革,在政治体制改革中的地位也就不言而喻了。有的同志将其称之为“关键环节”,原因也就在于此。

第二,政治体制改革要适应经济体制改革的要求,主要在于要改革行政管理体制。因为在法律上,是政府代表国家对经济社会的各方面进行管理,经济发展所要求改革的体制主要是直接管理经济并对其发展

有根本性制约作用的行政管理体制。这一点,是行政权直接干预经济、控制经济主体和经济行为的特性所决定的。同时,社会管理体制的种种改革,其实质仍然是政府管理社会的改革。据此,我们也可以将

行政管理体制直接对经济社会的作用称之为行政管理体制改革的外部性。这个外部性,用另外一种说法,就是改革的突破口。

第三,党的领导是我们根本的政治原则,党政关系是最重要的关系之一。党的执政理念、执政能力、执政的路线、方针、政策等,很多都是通过政府来贯彻落实的。党政关系是内部关系,政府则与市场主体

和公民构成外部关系。在坚持我们的基本政治制度不变的前提下,政府的外部性改革,其重要性也就不言而喻了。

总之,行政管理体制改革属于政治体制改革,是政治体制改革的重要组成部分,这是我们对行政管理体制改革的属性和地位的判断和评述。这种判断,给我们提供了一种探讨和解决问题的思路:在坚持四项基

本原则和党的领导、人民当家作主、依法治国三者统一的前提下,在现阶段,可以考虑在基本政治体制不变的原则下集中精力改革行政管理体制,把政治体制改革的着力点放在行政管理体制改革上,在政治

体制改革中凸现行政管理体制改革的作用,通过行政管理体制改革,来达到政治体制改革的促进经济社会发展进步的目的,来消除妨碍经济发展的体制性障碍,解决社会中存在的矛盾和问题,进一步适应经济

体制改革的要求,促进社会的科学发展与和谐、进步,促进民主政治的发展和进步。

二、当前我国行政管理体制的主要问题

我国的行政管理体制改革是随经济体制改革的进程而逐步展开的,并且经历了一个适应经济体制改革的要求不断发展完善的过程。改革开放30年来,我国的行政管理体制经过不断地改革,取得了重要进展和

明显的成效,特别是从计划经济条件下的行政管理体制到适应市场经济的行政管理体制改革方面已经有了很大的转变。从总体上判断,我国目前的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求。但是,现的

行政管理体制还存在着不少问题,面对经济社会不断发展的新形势和新要求,仍然有相当一些不适应的地方。对此,总书记指出,推进行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经

济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。我国目前的行政管理体制同经济社会发展不断推进的新形势还存在着不适应的方面,需要进一步加以解决。要通过推进行政管理体制改革,加快转变政府职能,

改进行政管理方式,加强行政法制建设,形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制,推动经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。[6]总书记的这段话深刻揭

示了行政管理体制改革的许多重要内容,对我们研究行政管理体制改革问题具有重要的指导意义。

第一,贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家就必然要求改革现行的行政管理体制,这既是经济社会发展的客观需要,也是经济基础和上层建筑相互关系的规律所决定的

。

第二,我国目前的行政管理体制存在的主要问题,或者说行政管理体制改革需要进一步加以解决的问题,就是行政管理体制同经济社会发展不断推进的新形势还存在着不适应的方面,亦即行政管理体制的不

适应性。

第三,加快转变政府职能、改进行政管理方式、加强行政法制建设等任务,需要通过推进行政管理体制改革来完成。改革是解决行政管理体制适应经济社会发展要求问题的根本道路。

第四,改革行政管理体制是为了形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制,推动经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。如果现行行政管理体制不改革,不解决其适

应性问题,就实现不了这些目的。

可见,我国的行政管理体制之所以要进行改革,这是因为它存在问题。从大的方面看,主要问题就是我国目前的行政管理体制同经济社会发展不断推进的新形势还存在着不适应的方面。也就是说,行政管理

体制在一些方面存在的不适应经济体制改革和社会发展要求的这种不适应性,是我国行政管理体制存在的主要问题。

(一)政府自身的视角:我国行政管理体制不适应性问题的具体表现

如果说不适应性是我国行政管理体制的主要问题的话,那么,这种不适应性究竟体现在哪些具体问题上?许多行政管理部门的同志认为,现在行政管理中的主要问题是人员编制不够、经费保障不足、权威性

不高、监管手段不强。

然而,总理却作了这样的概括:转变政府职能是深化行政管理体制改革、加强政府自身建设的重点。多年来,我们在转变政府职能方面做了大量工作,取得了明显成效。但是,目前的问题还很多:政府

及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事,行政许可和审批事项仍然过多,政企不分的问题比较突出,一些地方政府和部门还在直接干预企业的微观经济活动,甚至包办代替企业的招商引资和投

资决策,经济管理方式方法亟待改变;一些政府部门权责脱节、有权无责,出了问题无人负责,有的部门之间职责不清、推诿扯皮,办事效率不高;一些该由政府管的事没有管或者没有管好,市场监管和社会管

理体系不健全,公共服务比较薄弱。这些问题影响了市场配置资源基础性作用的充分发挥,也影响了政府职能的正常发挥。为此,必须按照发展社会主义市场经济的要求,进一步推进政府职能转变,使政府正

确履行职责。[7]

华建敏同志也指出:看到成绩的同时也要看到,与全面贯彻落实科学发展观和加强和谐社会建设相比,现行行政管理体制仍有许多不相适应乃至很不适应的地方。目前,我国经济发展中的许多深层次问题,大

都与政府职能转变不到位有直接关系,社会发展中的突出矛盾和潜在风险,都要求政府强化社会管理和公共服务职能,推进行政管理体制改革的任务依然十分艰巨。行政管理体制中存在的问题,突出表现在:

政府职能转变还没有完全到位,社会管理和公共服务职能相对薄弱;机构设置不尽合理,部门之间职责不清、效率低下、权责脱节、行政成本过高等问题还没有得到根本解决;中央和地方的关系有待进一步

理顺,政出多门、政令不通的现象依然存在;各级政府及其部门开了很多不必要开的会,办了很多不必要办的文,协调了许多不需要协调的事,批了很多不需要批的事项,一句话,管了很多本来不要管、也管不

好的事情。②由上可见,目前大家认为我国行政管理体制存在的不适应问题,主要体现在以下几个具体问题上:

第一,政府职能转变还不到位,政府直接干预微观经济活动的现象依然存在,国有资产监管有待进一步加强,市场监管体制还不够完善,社会管理体系不健全,公共服务职能仍然比较薄弱;第二,政府机构设置

不尽合理,部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题还比较突出;第三,中央和地方的关系有待进一步理顺,有令不行、有禁不止和执行不力的问题没有得到很好解决;第四,依法行政观念不强,

有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍。

同时,从理论的视角看,我国行政管理体制不适应性在其四个构成要素上的具体表现:一是从行政管理体制的主体结构来看,主体结构上的问题主要是“政府机构设置不尽合理”。二是从行政管理体制的职

能要素上看,政府职能转变不到位是目前整个体制的根本性问题。三是从体制的运行上看,相关机制不健全是行政管理体制比较突出的问题。四是从体制的制度要素看,法律制度不够健全和完善是主要的问

题。

(二)市场主体和社会和谐的视角:我国行政管理体制不适应性问题的具体表现

分析行政管理体制存在的问题,以什么视角切入是很重要的。目前我们对这个问题的分析,大多是行政机关的看法,主要是从管理者的角度来看待管理体制中的问题。从这个角度看到的问题或者说行政机关

感受到的真实而迫切希望解决的问题,恐怕主要是权力不够大,力量不够强,经费不够多,手段不够硬,处罚不够重等等。这些当然都是问题,谁作为行政管理者谁都希望不存在这些问题。然而,为什么在计划

经济条件下行政管理体制不存在这些问题而在市场经济条件下成为问题?我们认为,主要原因是计划经济体制下的行政管理理念、职能、方式方法、手段等都不适应市场经济的需要,老惦记着用原来的那一

套来管,所以始终感到管不过来,不好管,因而需要更多的权力、人员和保障条件。可见,根本问题还是在职能转变上。当然,也有换位思考来考察行政管理体制问题的情况。但是,换位思考与在本位上思考,

还是有所不同的。因此,有必要从市场主体和社会和谐的视角来考察行政管理体制存在的问题。这里有几点需要说明。一是,市场主体和社会和谐的视角,实际就是从企业和行政管理相对人的角度来看行政

管理的问题。从这个角度看,主要是对行政审批、行政处罚、行政收费等最为关注。二是,从市场主体和社会和谐的视角来考察行政管理体制存在的问题,可以被管理者的角度来印证管理者提出的问题,使

我们对问题的认识和分析更加客观和全面。三是,被管理者对问题的感受往往是直接的、真切的,也正因如此,感性认识的成分较大,需要适当上升为理性认识。此外,有些制度写在纸面上很好看也没有什么

问题,但是,实际运作的情况与其完全是两个概念,这种情况也要注意。

1.关于行政许可问题。行政许可(即通常所说的“行政审批”)作为一项重要的行政权力,是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段,在我国行政管理中被广泛运用,对于保障、促

进经济和社会发展发挥了重要作用。但是,由于缺少法律约束,实践中存在不少问题,有些已经成为生产力发展的体制性障碍。这也是人们感受到的政府管理的突出问题,其主要表现在六个方面:

一是,行政许可范围不清,行政许可事项过多,设定行政许可的事项不规范,一讲行政管理,就要审批。

二是,行政许可的设定权不明确。设定行政许可的随意性很大,甚至县、市政府也用文件形式设定行政许可。一些地方和部门还利用行政许可搞地区封锁、行业垄断,妨碍统一市场的形成和公平竞争。行政

许可设定权不明确,有些乡政府、县政府在设定,有些行政机关内设机构也在设定。

三是,行政许可环节多、周期长、手续繁琐,缺少必要的程序规范,“暗箱操作”,老百姓办事很难。

四是,重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍,市场进入很难,一旦进入后却又缺乏监管。其结果是,实施行政许可后该管的事仍然没有管住、管好。

五是,利用行政许可乱收费,将行政许可作为权力“寻租”的手段。不少企业、个人为了取得行政许可,还要给好处、托关系,助长了腐败现象的蔓延。从一定意义上说,不规范的行政许可已经成为一个腐败

源。

六是,行政机关实施行政许可,往往只有权力,没有责任,缺乏公开、有效的监督制约机制。行政许可在一定程度上已经成为转变政府职能的一个障碍。为了解决这些问题,打破生产力发展和转变政府职能的

体制性障碍,必须进行行政审批制度改革。国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室成立后,第一件事就是清理行政审批项目。清理结果是:国务院65个有行政审批项目的部门和单位审批项目多达4000

多项,各省市的审批项目也在2000项以上。从食糖的定价到各种企业资质的认证,从广交会摊位到39度以上白酒广告,审批内容五花八门、无所不包。为从根源上解决这一问题,全国人大常委会法工委从

1996年起着手行政许可法的调研、起草工作,并形成了行政许可法征求意见稿。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划。在2002年全国“两会”上,加大行政审批制度改革力度,成为全国人大代表

、政协委员们关注的热点话题之一。同年秋,国务院一举砍掉789个行政审批项目,全国各地也纷纷取消了一批地方行政审批项目,这被评价为中国政府的“自我革命”。2003年2月,国务院决定再取消406项

行政审批项目,另将82项行政审批项目作改变管理方式处理,移交行业组织或社会中介机构管理。这使得国务院取消和移交的行政审批项目总量达到1195项。[8]

2003年8月27日十届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律,对于保护公民、法人和

其他组织的合法权益,进一步推进行政管理体制改革,从源头上预防和治理腐败,保障和监督行政机关有效实施行政管理,都有重要意义。行政许可法实施后,全国开展了大规模的清理工作,对行政许可依据

、行政许可项目和行政许可主体进行了全面清理。在国务院先后分三批取消、调整行政许可和非许可审批项目1795项的基础上,各地区、各部门对本地区、本部门的行政许可项目、依据、实施主体进行了

全面清理。据统计,31个省(区、市)和58个国务院部门共清理行政许可项目25797项,取消8666项,调整1841项;清理行政许可依据25554件,废止3981件,修改2493件;清理行政许可实施主体2389个,保留1932

个,取消302个,调整71个。中央和地方总共取消、调整行政许可和非许可审批项目12302项,中央保留了500项,地方和部门的25797项中还剩有15292项,中央地方共有15792项。目前,据国务院行政审批制度

改革工作领导小组办公室负责人宣布,国务院各部门共取消和调整行政审批项目1806项,占总数的50.1%,各省、自治区、直辖市也陆续取消和调整了半数以上行政审批项目。[9]

从2001年开始改革行政审批制度至今已有6年了,从2004年7月1日行政许可法正式实施到今天已经整整3年了。尽管行政许可在数量上取消和调整了12302项,但是,行政审批制度中存在的问题解决得怎么样

了?我们认为可以讲四句话:一是,成绩很大,问题不少;二是,旧的问题解决了,新的问题又产生;三是,被管理者的感觉是形式的意义比较大;四是,政府职能转变的艰巨性和长期性,反映了行政审批制度改革

的程度和成效还需要进一步扩大。目前,行政审批制度至少还存在以下一些情况:

第一,行政许可法关于不设许可的规定与真正贯彻执行还有相当的差距。按照行政许可法的规定,一是,只要是作为社会成员的公民、法人或者其他组织能够自主决定的事情,都应该留给他们自己去做主,不

仅政府不要去干预,自律组织也不要去干预。这应当成为现代政治文明的一个标准。诸如家庭雇请保姆、企业负责人聘用秘书之类的事项,都是完全能够自主处理好的事情,就没有必要由政府去管理。二是

,在社会主义市场经济体制下,应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,凡是市场竞争机制能够解决的问题,政府就不要用行政许可的方式去管理。三是,自律管理一般成本比较低、效率比较高。随着

社会主义市场经济体制的完善,现行的许多资质资格的许可、产品质量的许可等,将退出行政许可的范围,由行业组织或者中介机构的自律管理来替代。四是,行政管理的方式多种多样。行政许可作为一种

事前监督管理的方式,其主观性强,运作的成本高、风险也大。因此,即使需要政府管理的事项,也应当优先考虑采取事后监督管理的方式。用这四条来衡量现在的行政许可的状况,离法律的要求还有不小的

距离。第二,在行政许可问题上具体还有以下一些情况。对行政许可法还存在一些模糊认识。一些领导干部思想观念仍然没有完全转变,工作上还习惯于传统的行政管理方式,对已经取消的行政许可和审批

,或疏于管理,或采取形式上备案、实质上审批的方式搞变相许可。

有关配套制度建设任务还很繁重。一些已经出台的配套制度仍然过于原则,针对性不强、缺乏可操作性。一些行政许可项目的实施条件、实施程序方面的配套规定还没有及时出台。行政许可的公示制度、

集中办理、行政许可听证制度、责任追究制度在一些地方还没有全面建立起来。

清理工作上下衔接不到位,执行不力。一些地方清理行政许可事项、依据和实施主体的工作还不够彻底。不报、漏报以及地方与中央清理标准不统一的情况还不同程度存在。国务院已经明令取消和调整的

一些审批项目,个别地方特别是基层仍在实施。非许可类行政审批项目的实施缺乏统一规范,审批过程中的随意、拖延、不正之风问题还不同程度存在。

这些情况说明行政审批中妨碍生产力发展和转变政府职能的体制性障碍问题,还尚未从根本上解决,所以,行政管理相对人还难以真正感受到改革前和改革后有什么实质性的变化。

2.关于行政处罚问题。行政处罚,是指国家行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织依法给予的一种行政制裁。在行政执法活动中,行政处罚是其主要的执法活动。据统计,行政处罚在政府

及其部门的所有行政行为中,要占很大的比例,约在70%左右,因此,人民群众对行政处罚的意见最大,反映最强烈。

实施行政处罚,不仅应当根据实体方面的规定,而且也应当有严格的程序规定。然而,在行政处罚法颁布之前,由于对行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定,实践中存在一些问题,主要表现在处罚的

随意性,特别是有些地方和部门随意罚款,或一事几次罚、几个部门罚等,人民群众很有意见。造成乱处罚、乱罚款的主要原因是:一是行政处罚的设定权不明确,有些行政机关随意设定行政处罚;二是执罚

主体混乱,不少没有行政处罚权的组织和人员实施行政处罚;三是行政处罚程序缺乏统一明确的规定,缺少必要的监督、制约机制,随意性较大,致使一些行政处罚不当。为了从法律制度上规范政府的行政处

罚行为,制止乱处罚、乱罚款现象,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,全国人大颁行了行政处罚法。行政处罚法的实施,在一定程度上消除了这些问题。但是,从目前的情况看,行政处罚还存在不少

问题。

一是有些处罚的设置不够科学,有些领域的处罚过多过滥。在郴州境内一段不到25公里的高等级公路上,交通执法部门设立的限速标志牌和雷达测速牌达40块之多,有的地段甚至限速20公里。由于限速过低

,有成千上万的司机在这条路段上吃过罚单。甚至发生过同一辆车在1个小时内受到3个交警大队超速罚款的情况。湖南省郴州市市民李国宾因不满市交通队的“超速罚款”行政处罚决定,将之告上法庭。5

月15日,这起因罚款500元引起的“小官司”告一段落。经过审理,郴州市北湖区人民法院当庭判决李国宾胜诉,撤销郴州市交通队对李国宾的处罚决定。

二是有的行政处罚与行政机关的利益挂钩,收支两条线制度流于形式。据媒体报道,2005年,北京市交通罚款超过10亿元。北京市常务副市长翟鸿祥称,交通罚款确实增量比较大,去年已经超过10亿元。不过

这钱不归交警。也就是说交警开了罚单,车主应该交款到银行,然后银行交给财政部。“我想大家对这个问题比较关注,就是财政收入能不能进个人腰包。”翟鸿祥说,现在罚交是分离的,不管是税收和预算

外收入,还是罚没收入都是统一管理,统一预算后拨给单位。[10]

三是行政处罚的自由裁量权的行使不够规范。行政自由裁量权是指行政主体在法律、法规所规定的范围和幅度内,对具体行政行为的自行决定权,也就是对行为范围、方式、种类、幅度、时限等的选择权

。行政自由裁量权是伴随现代社会飞速发展,行政范围不断扩大,为发挥行政机关能动作用,应对新的社会问题对行政管理活动提出的挑战,似更好的满足社会需要而产生的。行政自由裁量权执行的是国家

的意志,因此行政权力作用的方式是单方行政行为,具有强制性。在我国,由于法律“工具论”的思想长期占据统治地位,行政法体系本身极不健全,加上重实体、轻程序的法制传统,滥用自由裁量权的问题

尤为突出,如:“行政自由裁量行为在行政处罚中显失公平,具体表现为畸轻畸重”、“自由裁量权在具体行政行为中前后不一”、“推诿拖延履行法定职责,消极不作为”等。

四是行政处罚偏离了教育与惩罚相结合的原则,情况比较突出。为处罚而处罚的情况经常发生,常常激化社会矛盾,影响社会和谐。据报载,一辆私家车被查出欠缴养路费,仅滞纳金就高达40多万元;而一名

安徽来京务工人员因在京城同一地点违反禁行规定105次,均被隐蔽的摄像头拍摄下来,被告知须交纳罚款上万元。一些行政执法部门“以罚代管”、“野蛮执法”,在处罚前并没有对行政相对人进行提示,

管制意识强,服务意识差,往往导致矛盾激化。“我国的现行行政处罚法明确规定,违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。但现实情况是,许多行政执法机关往往以处罚代替教育,且

在多数情况下,罚款之后的违法状态并未中止。有些执法机关、执法人员不问青红皂白动辄就使出罚款的‘杀手锏’,稍不如意,还会加重‘罚码’,弄得管理相对人到处走门子、托关系,这恰恰是传统行政

执法理念上的偏差所致。行政执法长期偏重于处罚,习惯使用刚性手段进行罚款处理,缺乏柔性的事先防范、教育和事后回访,往往导致管理相对人对行政执法的抵触心理。同时,由于行政处罚伸缩性和随

意性很大,无形中也给执法人员权力寻租牟取私利提供了机会。”[11]

此外,行政处罚中的多头处罚、重复处罚、执法不公、执法扰民、效率低下、作风粗暴、以权谋私等现象还不同程度的存在,人民群众非常不满意。2006年月,吉林省公主岭市公安局施行绩效考评制。该局

规定:把罚款的10%作为奖金返还给个人,20%返还给执行罚款的基层单位;将罚款数额与绩效考评挂钩,实行末位淘汰。执法权一旦与执法者自身的经济利益挂钩,法律的天平就必然发生严重的失衡,由此造

成的社会危害也极其严重。所谓的执法产业无情践踏公权的社会公信度,阻碍市场经济的发展。来自各方面的信息表明,一些执法部门滥用执法权为部门和个人谋取利益,严重干扰市场经济秩序,危及市场

肌体的健康发展。相关专家分析,这其中的道理其实非常简单:“执法产业”对当地政府来讲,仅仅是一种直接和短期的收益,本质上是在干一种饮鸩止渴式的蠢事。

3.关于行政收费问题。行政收费和行政处罚一样,也是企业和群众认为问题较多的政府行为。其实,问题的要害都在于不合法或者不合理的乱收费直接损害了公民、法人和其他组织的合法利益,阻碍了经济

的发展,不利于社会的和谐。目前,行政收费存在的问题不少,人民群众反映比较大的主要有以下几个问题:

一是收费项目繁多,收费的范围广。据统计,现在的收费种类很多,行政主体依据行政权力在行政管理过程中对相对人收取的费用主要有七大类若干种。

(1)许可收费。如:排污许可费、土地使用许可费、烟草专卖许可费等。

(2)管理性收费。如:个体工商户管理费、出租汽车管理费、计划外演出管理费、民办医疗机构管理费、无线电管理费、公路(水路)运输管理费等。

(3)证照收费。如:居民身份证工本费、专业技术资格证书工本费、婚姻证书费等。

(4)手续费、登记费。如:中国国籍申请手续费、社团登记费、收养登记费、企业注册登记费、船舶登记费、土地登记费等。

(5)审查检验费。如:进出境动植物检疫费、新药审批费、进口音像制品审批费、中药品种保护审批费等。

(6)资源使用费。如:城市排水设施有偿使用费、水资源费、矿产资源补偿费等。

(7)集资性收费。如:港口建设费、车辆购置附加费、教育费附加、电力建设基金等。(戴少一、简龙湘:我国行政收费的种类《中国法制信息网》—法制天地—法制新闻2007-06-07)此外,还有一些强制性

的收费,如交通强制保险费等。

二是收费不合理、不公平、不规范。2007年6月15日,中国保险监督管理委员会网站公布了《机动车交通事故责任强制保险费率浮动暂行办法(草案)》(以下简称《草案》),并向社会各界征求意见。根据《

草案》规定,从2008年7月1日开始,交强险费率与每位车主的交通事故和交通违章记录挂钩,上下最高浮动比例达30%。有业内人士指出,交强险费率浮动机制是否真能起到“奖优罚劣”的作用,“仍有待商

榷”。而车主们则普遍认为,所谓的费率浮动已经成为变相的涨价。社会上也是一片反对声。交强险费率的厘定与交通事故发生概率、交通事故赔偿金额有关,但与交通违法行为无关。保监会将交通违法

行为与交强险浮动费率挂钩显然是不合理的。交通违章不属于保险范畴,保监会通过保险实现行政管理的做法是不合适的。现在的交通法规规定的各类交通违章多达几百项,据媒体报道,在北京99.6%的车

辆都有违章。比如,现在北京有300多万辆车,但是只有109万个合法车位,而按照北京市的规定,只要没有停在合法车位里就是交通违法了。看来这200多万辆车必须顶在头上才合法。可见,这种收费显然是

在行政权力的强制下与民争利了。

三是收费量大,许多企业不堪重负。收费规模到底多大?今年5月,国家发改委价格司司长曹长庆披露,我国各种收费规模依然偏大、行为不规范,2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元。他指出,在一

些地方,越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象普遍存在。教育乱收费问题,一直为人民群众所深恶痛绝。据新华社记者

从中央纪委获取最新数据,2002年以来,全国共查处教育违规收费16.95亿元,清退资金16亿元。仅2003年,全国各地就取消了教育违规收费项目2824项,降低收费标准1316项,涉及金额18.87亿元。[12]2007

年2月16日,《北京商报》报道,行政机关乱收费被列入了全国查处价格违法案件的黑名单,并在教育、医药乱收费后位居第三。[13]

收费过多、过乱,加重了群众和企业的经济负担,抑制了社会创业,可谓“收费猛于虎也”。尽管从20世纪末起中国政府三令五申要清理、整顿各种乱收费和不规范收费,但是情况总是此消彼长,老项目消失

了,新的项目又出现了,群众总是感觉自己到处在交费。目前,我国由财政供养的公务员和准公务员性质的人员实际上超过7000万人,其中党政机关的公务员人数是600多万,但除公务员外,党政机关和社会团

体中尚有400万事业编制或者准工人编制的公务员,他们的工资也是由国家财政发放,因此中国党政社团机关工作人员的总数应为1000多万。还有3000万事业单位人员,没有进入社会保障的公务员退休人员

1000万左右,另外,县乡还有1200多万非编制干部。相当多的人,其经费来源是行政和行政事业性的收费和罚款。养人需要收费和罚款,收费罚款导致养更多的人,于是收费和罚款也成为导致中国机构和人员

快速膨胀的最重要和最基础的根源。[14]

4.关于行政强制问题。在行政强制权的行使上也还存在问题。一是哪些机关可以设定行政强制措施,不明确;二是行政强制措施的具体形式繁多,同一行政强制措施有多种表述,缺乏规范;三是有些没有强制

权的行政机关自行实施强制措施,甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施;四是缺乏程序性规定,有些行政机关在采取强制措施时随意性较大,对公民、法人或者其他组织的合法权益造成直接经济损失

侵害。[15]目前,人们主要是对强制拆迁中不合法、不规范、不合理的做法意见最大。

此外,人们对行政管理中的为政不廉,吃、拿、卡、要、报,不给好处不办事,给了好处乱办事、该作为时不作为,不该管时乱作为等等现象也都很有意见。以上的情况表明,从市场主体和社会和谐的角度考

察到的我国行政管理体制存在的问题,有如下几个特点。

第一,行政管理与相对人的矛盾关系,比较集中于经济利益。从公民、法人和其他组织的角度反映出的行政管理问题,主要集中在直接涉及其财产权和经济利益的问题上,无论是审批还是罚款、收费或者行

政强制,无一不关乎相对人的钱袋子。在这些环节中,处罚因其量最大并且是以强制力剥夺相对人的财产,因而位居其首,问题也相应多。当然,许可、处罚、收费等又有一定的联系,如有的审批就要收费,批

后,就有可能处罚。经济利益关系是社会中最根本的关系。它在行政机关和相对人之间就体现为权与钱的关系,出问题就出在公权力在经济领域不合法或者不合理地行使,侵害、损害了相对人合法的经济利

益。与民争利、部门利益、乱罚款、乱收费等等都是这个矛盾的表现。因此,行政管理中的问题的经济性,是主要的特征。

第二,行政管理体制的问题,集中在行政权力配置和行使的几个关键性环节即许可、处罚、收费、强制等。这些权力既有法律规定,也需依法行使,与法律紧密相连,形成行政法律关系。因此,行政管理体制

的问题具有很强的法律性。

第三,许可、处罚、收费、强制等几个关键性环节中存在的问题,直接关系到经济的发展和社会的和谐。由于这些行政权力是具体的外部权力,直接作用于经济和社会生活,并且有立竿见影的效果,因此,这

些问题很容易就转化为妨碍经济发展和社会和谐的因素。

第四,从被管理者的角度切身感觉和观察到的问题,既实在又具体,即能反映人民群众的诉求,也对探索行政管理体制改革的路径提供了重点和方向上的参考。

(三)问题的归纳与原因简析

在前面的论述中,我们从内部(政府自身)和外部(管理相对人)以及理论抽象三个维度对行政管理体制的问题进行了具体分析。就内部而言主要问题是管了许多不该管、管不了也管不好的事,政府职能转变

还没有完全到位,社会管理和公共服务职能相对薄弱;就外部而言主要问题是行政权力侵犯管理相对人合法经济利益和其他权利;从理论上看主要问题是政府机构设置不尽合理、权力配置不尽科学合理、相

关机制和法律制度不够健全和完善。这些问题最终都集中于一点,就是行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求还有许多不相适应的方面。这种不适应,对经济发展而言就形成体制性的障碍,对社会发

展而言就形成了不利和谐稳定的在公权力与私权利关系上的对立矛盾。

不适应的问题及其表现出的具体问题,其本质是什么?也就是说,贯穿行政管理体制种种问题始终和各方面、各环节的核心和质的规定性是什么?我们认为,核心是行政权力,本质是行政权力与相对人权利的

对立矛盾。

第一,在经济社会中,管理与被管理的关系始终是一对基本或者永恒的矛盾。而管理与被管理的关系就是以行政管理权为核心构成的命令服从关系。当这对矛盾处于不平衡的状态时,管理与被管理的关系就

会出现种种不相适应的情况,表现出种种问题。

第二,行政管理体制是以行政权为核心来构建和展开的。我们知道,行政权在体制上的表现是职能或者职责,行政主体是行使行政职能的主体,离开职能的行使,主体就无意义。而机制则是行政权力的构造、功能、内部关系、发挥作用的过程和方式等机理。离开权力无所谓机制。行政法律的核心还是权力,它既规定权力,也规定权力的分配(主体),还规定权力运行的程序和原则等。可见,行政管理体制的

四要素都集中在权力问题上。同时,权力必须有作有的对象才有价值和意义,因此,权力与公民权利的关系就成了决定体制性质的关键因素。

第三,行政管理中的所有问题,最后都要归到权力与权利的关系上并且由它来予以说明和解释。总之,人是社会的主体,人的权利是社会存在的根本,保障好实现好公民的宪法权利,是行政管理的根本目的和

任务。行政管理应当以人为本,以绝大多数人的权利和利益为本。

那么,为什么行政管理体制会存在与经济社会的发展不相适应的方面呢?

一是,现行的行政管理体制还没有完全摆脱原来在计划经济条件下形成的东西。现行的行政管理体制是在计划经济的基础建立起来的,它与计划经济是相适应的。但是,计划经济转变为社会主义市场经济后

,在计划经济基础上建立的行政管理体制对市场经济的要求必然是不适应的。尽管经过不断的改革,但是由于上层建筑变化的滞后性,行政管理体制与社会主义市场经济体制形成了既基本适应但是又相矛盾

的情况,使行政管理体制仍然存在与经济发展要求不相适应的方面。

二是,行政管理体制在什么方面不适应经济社会发展的要求?政府管事揽事太多。在计划经济条件下,行政管理既管宏观经济也管微观经济,对经济社会的方方面面无所不管。然而,市场经济发展的动力是竞

争,要求充分发挥市场主体的积极性,要求发挥市场配置资源的基础性作用,因此,就要求根本改变行政管理无所不管的体制,市场能够自己调节的就应当交由市场,社会组织能够自律管理的应当交由社会组

织,公民个人的事务就应当由公民个人决定,一句话,政府不应当管的事就不能再去管,从根本上转变这种管理职能。但是,由于政府仍然管得很多,行政权力仍然控制着社会经济的许多方面,政府的职能转变

不到位,因此,行政管理体制不适应经济社会发展要求的情况就继续存在。

三是,政府为什么要揽事、管太多的事,难以转变其职能、放松其权力?我们认为,既有官本位的原因,也有行政权力自我膨胀和扩张的规律性问题;既有大众事事找政府的原因,也有原来体制的惯性;既有集

权下上级对下级形成的压力,也有法律规定形成的阻力;既有传统文化的因素,也有利益上的原因,如此等等。这些原因的背后是放弃还是保持对资源的控制、利益的分配和权利的限定,贯穿的是权力与公民权利的分配、调整问题,权力与利益的格局问题。