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行政问责制度

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摘要:行政问责制是现代政府强化和明确责任、改善政府管理的一种有效制度,是构建和谐社会、建设责任政府的必然要求。行政问责制的推行和完善,对于提高政府管理水平,建设责任政府,建立一套有效的权力运行和制约机制等具有重要的意义。目前,我国行政问责制建设已取得了一些明显成效,但是从我国目前行政问责制的制度建设和实施的情况看,还存在较多的问题。分析我国行政问责制存在的问题,思考和寻求完善对策,对责任政府的构建具有十分重大的现实意义。

关键词:行政问责制度;行政责任;责任政府;政府责任

近年来,我国政府秉承“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”的执政理念,积极推行行政问责制,这已成为我国社会及境外媒体高度关注并令人鼓舞的焦点话题。行政问责制最初是作为应对公共危机的应急措施而步入我国政治生活的,2003年“非典”期间的高官撤职,引发了一股“问责风暴”,之后,全国许多城市先后出台并全面实施行政问责制。随着我国政治文明的不断向前发展,行政问责制正逐步从政府管理中的一种应急措施变成现代政府管理手段。

一、行政问责制度的基本内涵及价值理念

(一)行政问责制度的基本内涵

行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。[王莉花,张善喜:《浅析行政问责制的内涵及其价值理念》,载《宜宾学院学报》2006年第4期,第39页。]行政问责意味着问责主体对政府机关及其公务人员的不当行政行为进行质疑并追究责任,对不当履行职责和义务的政府首长、行政领导,乃至普通公务员实施质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等惩戒措施,作出党纪政纪处分,直至移送司法机关依法处理。它不仅要求犯错违法要追究,而且公务员能力不足、推诿扯皮等官僚主义作风,甚至公众对政府及其行为的合理怀疑等方面都要追究责任。行政问责制的内涵主要包含以下几个方面:

1.行政问责的主体,是指“由谁问”

行政问责的主体,既有同体问责,即行政系统自身层级的问责,也有异体问责,即行政系统以外的主体包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。异体问责较之于同体问责,更具有约束力和公信力。

2.行政问责的客体,也称问责的对象,是指“向谁问”

行政问责的客体是各级政府及其公务员,但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导,以及不当履行职责和义务的公务人员。

3.行政问责的范围,是指“问什么”

不仅要对发生的重大事故问责,而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责,不仅要对滥用职权的行政作为问责,而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责,问责不能仅局限于经济领域的安全事故,对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围,不仅对犯错违法要追究,甚至连能力不足、有损政府形象的小节等方面也要问责。总之,从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入问责的范围之内。

4.行政问责的程序,是指“如何问”

行政问责必须依照法定程序进行,涉及质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方面面的程序要求,如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。

5.行政问责的责任体系

政府机关及其公务员承担责任有四个层面:一是政治责任,即向执政党和权力机关负责;二是行政责任,即向上级行政机关和行政相对人负责;三是道德责任,即向受害者和公众负责;四是法律责任,即向相关法律规范负责,承担法律制裁后果。

6.行政问责的后果

行政问责的后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。总之,行政问责制作为系统化的政府治理规范,明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。需要强调的是,行政问责制是有效实现政府责任,建立和完善责任政府,实现依法治理,进而构建和谐社会的必由之路、理性选择。

(二)行政问责制度的价值理念

行政问责制度是在政治学、公共行政学以及法学等诸学科的理论基础上产生的一种新的责任追究制度,它有其内在的价值理念。

首先,行政问责制的基本价值理念是政府及其公务员对人民负责,构建服务政府,即实现“对上负责”到“对下负责”的转变。行政问责制的全部正当性在于“权为民所授”。根据人民主权原则,国家权力的本源在于人民。政府及其公务员必须处于人民的监督之下,一切政策和行为也必须以人民的意志为归属,即以民为本,对人民负责。行政问责制作为一种控制行政权力滥用和扩张的民主诉求和政治制度,其产生便是这种理念的逻辑结果。

其次,行政问责制的核心价值理念是政府及其公务员承担责任,构建责任政府。从实质意义上讲,一个政府只有在其能够保障社会利益,促进社会意志所提出的目的,即真正履行其责任时才是合理、合法的。因此,代议民主政府在本质上也是责任政府。权力和责任是行政系统中两个最基本的概念。承担责任,是现代政府应具备的首要品质,也是当代政府一个非常明显的特征。对于政府及其公务员来说,责任是第一位的,权力是第二位的。权力是尽责的手段,责任才是其真正属性。责任政府意味着政府及其公务员应积极地对立法机关及其制定的法律负责,很好地回应、满足和实现民众的正当要求,负责任地行使权力。只有对民众负责且权力受到限制的政府才是责任政府。在责任政府理念之下,行政责任与行政权力是对等的、平衡的,政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。而行政问责制秉承“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”的理念,突出了公共行政管理中行政权力与行政责任之间的一致性,其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的行为,也将着力强化“无功便是过”的新为官之道。可见,行政问责制正是现阶段构建责任政府的关键和题中之义。

再次,行政问责制的重要价值理念在于控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张,构建有限政府。在行政活动中,作为行政主体的政府及其公务员与相对方处于非对等的地位。同时权力本身具有腐蚀和扩张性质,孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用,这是万古不易的一条经验,有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[孟德斯鸠:《论法的精神》,商务印书馆1961年版,第154页。]因此,“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法避免的”。[罗豪才:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第5页。]由于受中国传统“官贵民贱”观念与“畏官”心态的禁锢,加上法律制度不健全等因素的影响,目前我国“人治重于法治”的现实并没有完全改变。从这个意义上说,控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张,有其合理的理论基础和现实依据。行政问责制作为我国干部制度改革和行政体制建设的一项重大举措,强调“权为民所用”的执政理念和权力与责任的不可分离性原则,强调越权无效原则,提倡阳光行政,把公民参与问责作为重要方式之一。随着行政问责的经常化和程序化,必将有利于控制行政权力的滥用和扩张,实现行政权力与公民权利之间的和谐互动,加快构建有限政府的步伐。

二、我国行政问责制度存在的问题

我国的行政问责制自2003年启动以来,已经取得了有目共睹的成效。然而,行政问责制在我国推行毕竟只有短短的五年多时间,而且受限于大体制环境的制约,不可避免地带有一定的缺陷和不足之处,主要表现在以下几个方面:

1.问责主体不明确,异体问责相对薄弱

我国现行行政问责主要是同体问责,几乎全部是由上级政府或党组织促成启动的,作为权力机关和代议机构的各级人民代表大会反而未能主动起到监督的作用。这种由政府或党组织责令人大选举或任命的官员辞职,背离了人大与政府之间的监督与被监督的关系。行政问责的重点应是异体问责,即行政系统之外的主体对行政机关及其公务人员的问责。因此,目前中国行政问责实践中较为突出的问题是问责主体缺乏法定的明确性,执政党与政府权力机关的定位较为模糊,而异体问责相对薄弱,特别是各级人大作为中国的权力机关,其问责效能尚未充分实现和发挥。[顾杰:《论我国行政问责制的现状与完善》,载《理论月刊》2004年第12期,第15页。]

2.问责客体即责任人的界定不清,责任界限模糊,问责对象泛化

从理论上讲行政问责的对象是各级行政机关及其公务员,但主要是负有直接或间接领导责任的领导者,即各级政府机关和各职能部门的领导。在我国各级各类有关行政责任追究的法规制度中,在追究的责任人前面,常常冠以“有关”二字。这种泛化的责任人指定,给操作带来了困难。在具体责任认定时,哪些是有关”责任人,哪些是“无关”责任人,由于权责不清,难以界定。具体表现在:一是直接责任人和间接责任人划分不清。发生责任问题时,直接责任人的责任比较好确定和追究,而间接责任人是谁则难以确定。二是个人责任和集体责任划分不清。由集体决策执行的事项出了问题的责任就很难界定,因为集体决定的事项往往难以界定具体的个人责任,而名曰“集体负责”,实际上谁也不承担责任。责任人的泛化成为行政问责制实施的一大障碍。

3.问责内容较少、范围偏窄,问责标准弹性过大,影响问责效果

近几年来备受关注的问责事件,其问责的内容和范围都存在一定的不确定性,缺乏规范性规定。问责事件似乎仅限于那些引起中央高层重视,涉及人命关天的重大安全生产事故、公共安全事故上,而决策失误、用人失察、领导过失等领域尚未引起重视,显然是内容较少、范围偏窄。目前实施的行政问责制缺乏一套普遍、公开、详尽的问责事由标准,同时,问责种类没有法规的明确划定。在责任人应承担的政治责任、行政责任、道德责任、法律责任四类责任中择其利者取之,避重就轻,这种现象并不少见。此外,直接责任和间接责任、执行责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则,责任划分上的弹性空间过大,导致问责缺乏刚性,失之公正。

4.问责程序缺乏操作性,问责效率低

合法正当有效的程序是行政问责向法治的轨道健康、持续发展的保证。正是程序决定了法治与人治之间的差别,也只有程序才能把内在扩张的行政权规束在法律架构中。问责之所以被称作“风暴”,意在其严厉、果敢、迅猛,同时也反映了行政问责在程序设计上尚未完善。行政问责在程序操作层面存在诸多难点,具体程序缺乏法律规范性,无章可循,公众缺乏知情权,大众媒体报道的真实性、权威性不足,甚至出现同一事件众说纷纭的现象。更为重要的是,被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分的保障,权力救济渠道失序无效,处理过程基本上还是幕后权力操作,缺乏应有的透明度。因此,问责程序缺乏法定操作性,处理过程不透明,在一定程度上影响了行政问责效能的持续提升。

5.行政问责缺乏法律保障和制度支撑

行政问责需要依法实施:在什么情况下应当追究行政官员的责任?问责如何启动?由何人依何程序认定官员失职?官员究竟应当承担什么责任?这一系列问题都需要法律明确加以规定。然而,我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律,问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定,此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题,而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同,因而目前行政问责尚缺乏全国性统

一、规范、科学的立法支持。各地在问责内容、问责方式等诸多方面往往各行其是、五花八门,处理的结果存在很大的差异性。

三、完善我国行政问责制度的思考

责任政府建设是当今世界各国政府着力追求的方向,建立健全行政问责制度,是其重要内容之一。行政问责制度是一个庞大的制度体系,健全和完善我国目前行政问责制,应从以下几方面着手。

1.加强异体问责制实施的力度

异体问责是一种更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的问责方式,因而加强我国异体行政问责意义更为重大。在我国宪法以及其它法律体系中,对异体问责均有一些规定,目前的任务是健全和落实问题。为此,一是强化各级人民代表大会及其代表对各级政府的监督和问责作用。人大在启动行政问责制程序过程中,可以行使质询权、调查权、罢免权和撤职权。随着民主政治的发展,人大不仅要强化原有的监督职能,而且可以在此基础上开拓新的监督渠道,进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,增强人大监督的问责手段和力度。二是强化司法机关行政问责的作用。司法机关必须要有公平的心态,公正的行为,以法律为准则,以事实为依据,正确履行自己的权力,依法追究行政过失行为和行政不作为行为者的责任。三是强化媒体的舆论监督作用。利用新闻媒体的报道权对行政机关及其行政人员实行舆论监督,从而对其产生政治压力,发挥问责作用。四是强化公民及公民团体的行政问责作用。人民群众是社会的主体,也是国家权力的主体,目前在我国广大公民及公民团体运用法律武器维护自身的合法权利和利益已不再是个别事例,人民群众对行政机关及其行政人员的批评、建议和行政申诉、控告和检举已成为经常性现象。为此,必须确立公民及公民团体行政问责的主体地位,以法的形式加以确定和保护,必须健全公民行政问责的程序,解决公民如何问的问题,根据公民具体问责事项,明确规定问谁、谁受理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题,确保公民行政问责作用的发挥。

2.围绕公共权力,规范问责客体的范围,科学、合理、公正地界定责任人

界定问责客体具体对象的范围应该以是否握公共权力为依据,凡是拥有公共权力的组织及其工作人员,都必须对所掌握的公权力负责,根据权责一致的原则,都应纳入行政问责的客体范围。因此,这就意味着不仅要对行政机关及其工作人员问责,也要对各级党组织、权力机关、司法机关、公共部门等组织及其工作人员问责。尽快完善职位分类制度,明确权、责、能统一,加强行政人员的责任观念,划分责任区,明确责任主体,改变权责不对等状况。明确公务人员的责任身份,逐步建立健全干部选拔任用工作责任追究制度,完善执政党问责机制。只有严格党政之间、党政兼职之间、正副职之间、各层级之间的事前职责划分,才能科学、合理、公正地确定事后责任人及其应负责任的范围和程度。因此,我国应尽快制定一部《行政责任法》,从实体上规范问责的具体对象,界定责任人所负责任的范围和程度。

3.界定问责内容,强化问责刚性,实现问责标准法定化

当前我国行政问责的内容模糊不清,问责事由主要是重大安全生产事故、重大公共安全事故等,尚未涉及决策失误、用人失察、领导过失、指挥不当等领域。我国不仅应尽快以法令的形式厘清问责的内容和事由,更要建立一套相对细致、完备的问责标准。问责的事由、免责的事由,必须以规范的列举形式予以表达,以法令的形式予以公布,实现问责内容和标准的法定化。强化问责刚性,杜绝行政问责的主观随意性和不彻底性,从制度中激发问责的体制内动力而不是以高层权力启动问责行动,以制度化、法治化引导行政问责从权力问责走向制度问责。

4.完善问责程序,增强可操作性,提升问责的政治效能

完善问责程序是提升问责效能的关键,其核心是强化对问责客体的权力救济,其重点是增加问责的透明度,扩大公众知情权。政府必须让人民知道自己所做的一切,如果公众不知情,就无法知道谁对公众负责,谁没有对公众负责,就无法对不负责者追究行政责任,因此行政问责制的前提是政府信息公开。《政府信息公开条例》为行政问责制的实施提供了信息条件。各级政府要转变观念,政府信息是否公开、如何公开以及公开的范围不再是政府的“自由裁量权”,而是政府必须承担的责任[李又才等:《政府公共管理论》,中国广播电视出版社2004年版,第92页。],各级政府必须按照《条例》的要求依法公开政府信息,确保公众的知情权,彻底扭转政府和社会对政府信息获取和使用的非对称性状况,对未按《条例》要求公开政府信息,或在公开信息中有愚弄公众蒙骗上级的行为者,必须依法追究其责任。还要建立信息征集制度。社会是行政行为的作用对象,行政行为是否负责,是否适当,社会公众最清楚,各级政府及职能部门应不断完善举报制度、信访制度、社会考核制度、公民投诉制度,彻底改变信访找不到人、投诉举报热线电话总是占线的状况,确保行政责任追究信息渠道的畅通。

5.加快推进行政问责制度的法制化进程

行政问责体系的发展和完善应当以宪法、行政诉讼法和行政复议法等重要法律法规的发展和完善为基础,修正和完善行政诉讼制度、行政复议制度以及信访和举报制度等,着重建立起具有前瞻性的宪法诉讼制度和行政公益诉讼制度。应完善相关的法律法规,如监督法、信息公开法、舆论监督法等,为公民维护个人权利和公共利益建构起廉价而高效率的救济机制。应以立法形式对有关规定加以“整合”,形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的、全国统

一、结合实际的问责法律法规。

总之,行政问责制是我国顺应现代国际形势发展的一项行政体制改革措施,是对应然状态责任政府的补充,也是我国加强政治文明建设的重要内容。虽然我国的行政问责制目前还处于萌芽阶段,但是随着政治文明的发展和行政问责的制度化建设,我国的行政问责制将不断完善,实现从“新制”到“良制”的根本性转变。

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行政问责制度责任编辑:小胥老师    阅读:人次