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检察机关行政公益诉讼问题分析

2019/04/09 阅读:

摘要:全国人大常委会对《行政诉讼法》的修改,从法律上正式确立了行政公益诉讼制度。行政公益诉讼制度刚建立不久,由于条文规定较为原则,存在受案范围有限、案件线索来源单一及诉前程序不完善等问题。为此,应将行政公益诉讼受案范围中的“等”作“等外等”理解以扩大受案范围、扩大行政公益诉讼的参与主体及优化诉前程序,以推动行政公益诉讼制度更好地发展。

关键词:行政公益诉讼;检察机关;检察监督

2017年6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定修改《行政诉讼法》,增加第二十五条第四款,在法律上正式确定了行政公益诉讼制度。然而,这仅仅解决的是行政公益诉讼制度的合法性问题。在实施过程中,出现的问题不胜枚举。本文拟通过梳理出几大具有典型性的问题进行研究,继而力求为完善行政公益诉讼制度提出建设性建议。

一、检察机关提起行政公益诉讼的制度演进

(一)试点摸索阶段党的十八届四中全会正式提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。之后,十二届人大常务会第十五次会议也紧急出台一系列文件,由最高检对公益诉讼实施推行工作,着重在国家特殊保护领域。例如:在食药卫生、公共资源与环境保护、国家土地资源的流转与使用、国营资产的重组和保护等方面推行公益诉讼。为加大改革力度,配合该项制度的实施,2015年7月份,《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,公益诉讼案件也纳入推行范围,公益诉讼案件参与人的范围进一步确定,案前诉讼程序更为细化。诉讼程序的进一步改革,加快了法治事业的步伐,在随后的2016年最高检又对公益诉讼案件实质性工作进一步完善,《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)颁布,明确了工作部门之间的职责分工。2017年5月23日,中央全面深化改革领导小组对公益诉讼工作全面总结,认为在过去的两年的地方试行工作中,制度试行效果突出,通过的试行情况报告和进一步工作计划,对公益诉讼制度实际运行中的各种问题进行深刻总结,认为已经符合了在全国范围内推行公诉机关支持公益诉讼制度的条件。

(二)立法规范阶段综合各方条件,改革的时机日渐成熟。2017年6月27日,《行政诉讼法》增加第二十五条第四款,建立行政公益诉讼制度;经过一年多的实施,2018年3月2日,两高又进一步对相关法律运用问题做出明确司法解释。

二、检察机关提起行政公益诉讼存在的问题

行政公益诉讼作为一项法律制度自7月1日正式实施以来,由于法律规定得较为笼统,给该项制度的运行带来了诸多问题。

(一)受案范围较窄受案范围在行政公益诉讼制度中具有举足轻重的地位,因为它不仅决定了检察机关对行政机关监督的范围,也直接关系到公共利益受司法保护的程度。目前,我国《行政诉讼法》将行政公益诉讼的受案范围限定在环境保护、食药安全、保护国有财产和出让国有土地使用权等领域。对于“等”这个词,究竟是作“等内等”还是“等外等”来理解,学界目前看法不一。有的学者认为应当作“等内等”来理解。行政公益诉讼制度刚建立不久,需要一个逐步过渡的过程,待时机成熟,可再去研究扩展到其他行政领域的必要性;有的学者则认为应当作“等外等”来理解。公共利益具有丰富的内涵,不仅仅局限于上述四个领域。如果作“等内等”理解的话,将会出现许多与人民生活息息相关且问题突出的领域无法受到司法监督,影响公共利益的维护。这两类观点都各有各的道理,但法院和检察机关在实践中却尚未达成一致认识,检察机关提起行政公益诉讼却因此被法院驳回的现象屡见不鲜。

(二)案件线索来源单一根据我国《行政诉讼法》第二十五条的规定,检察机关“在履行职责中”发现相关线索,才可提出检察建议,继而启动诉讼程序。那么,应当如何理解“在履行职责中”呢?此外,“履行职责”的主体是检察机关的所有部门,还是检察机关的民事行政部门?对于上述两个问题,《行政诉讼法》尚未明确界定。《实施办法》第二十八条详细界定了“履行职责”。该文件现已失效,但在实际的操作中,绝大多数检察机关仍奉行此规定,缩小了案件线索的来源。虽然并非每条案件线索都能引起行政公益诉讼,但是案件线索却是行政公益诉讼之源头。长此以往,行政公益诉讼制度将陷入有案应办,但无力办案的尴尬局面。此外,《行政诉讼法》的规定将公民、法人或其他组织排除在提供案件线索、提起行政公益诉讼的范围之外。在现实中,公民、法人或其他组织搜集相关线索,却因不具备原告资格而被法院驳回诉讼请求的情形不在少数。这极大地挫伤了其他主体参与行政公益诉讼的积极性,对其对行政行为进行有效监督造成消极影响。

(三)诉前程序不完善根据《行政诉讼法》的要求,检察机关“在履行职责中”发现相关线索,先提出检察建议,行政机关在法定期限内不履责,继而启动诉讼,这就是所谓的诉前程序。在实践中,绝大多数行政争议都在诉前程序中得以解决,诉前程序较好地发挥了法律监督、维护公共利益及节约诉讼成本之作用。然而,由于法律规定得较为笼统,诉前程序在实际展开的过程中不可避免地存在一些问题,主要如下。

1.调查权无保障。诉前程序中的调查权,是指检察机关在诉前程序中按照法定要求对案件事实进行调查取证,据此判断公共利益是否受损以及行政行为是否违法,以支持自己的诉讼主张的一项权力。目前,《行政诉讼法》并未对调查权作出相关规定,它也没有规定行政机关拒绝配合调查的法律责任。因此,现实中行政机关出于各种理由逃避调查,使得检察机关难以顺利地展开工作。

2.诉前程序与诉讼程序衔接期限设置较短。诉前程序和诉讼程序的期限是指检察机关依法给予行政机关履行职责的期限。现行《行政诉讼法》没有规定相关的时限。两高出台的司法解释要求行政机关在收到建议书后的两个月内依法履责,并书面回复检察机关。由此可知,行政机关在诉前程序中的履职期限为两个月。然而,这一期限的设置却为多数行政机关所诟病。如在环境领域,行政机关履职要按照一定的法定程序进行,需要多个部门的配合,同时也受自然条件的制约。出于上述原因,行政机关想在两个月内纠正其违法行为几乎不可能。

3.举证责任划分不明确。举证责任在任何一个诉讼制度中都具有重要影响,这一点毋庸置疑。在行政公益诉讼中,举证责任的划分事关检察机关与行政机关举证范围的问题,影响到案件最后的判决,因此必须格外地关注意。根据《行政诉讼法》的规定,被告负举证责任。《行政诉讼法》没有对行政公益诉讼的举证责任作出特别的要求,是否可以理解为其也应奉行被告负举证责任的原则?然而在庭审过程中,检察机关实际上承担了较大的举证责任。尽快明确行政公益诉讼中举证责任的划分,结束当前举证混乱之现象,乃当务之急。

三、完善检察机关提起行政公益诉讼之对策

行政公益诉讼制度才起步不久,出现诸多问题在所难免,关键是要对症下药,及时探索出可行的办法消弭分歧。

(一)将行政公益诉讼受案范围中的“等”作“等外等”理解以扩大受案范围对于行政公益诉讼受案范围中的“等”字,基于立法精神与立法目的,应当作“等外等”理解。我国幅员辽阔,不同地区之间由于发展情况不同,存在的行政争议也大相庭径。例如,在一些比较发达的城市,教育设施质量不达标、违法群租引发公共安全等问题比较突出,而环境问题由于产业结构的调整和执法机关的重视并不突出。因此,若受案范围仅仅局限于《行政诉讼法》规定的那四项,将会出现许多人民呼声强烈的问题得不到司法监督,受损的公共利益得不到维护。所以,将“等”字作“等外等”理解以扩大行政公益诉讼的受案范围是十分必要的。值得注意的是,由于行政公益诉讼制度建立时间不久,对于受案范围的扩展也应适当。可以先将实践中问题比较突出的领域纳入行政公益诉讼的范围,如房屋拆迁、土地征收、古建筑保护等等,借此更好地回应民众的利益诉求,使行政公益诉讼制度更好地发挥作用。(二)扩大行政公益诉讼的参与主体若案件线索的来源仍遵循当前的实践,不仅会挫伤其他主体参与行政公益诉讼的积极性,甚至可能导致无案可办的情况。因此,有必要扩大“履行职责”的解释,使其不仅包括上述职责,还包括人大,政协,党委,政府等提供的线索和由公民,法人和其他组织申诉控告中发现的线索。通过这种方式,检察机关可以获得更多关于此案的线索,更好地发挥对行政行为的监督职能。

(三)优化诉前程序

1.完善调查权。考虑到行政执法的特点、检察机关与行政机关的性质以及诉讼成本等因素,检察机关调查取证应以调取行政执法证据为主、依职权调查补充为辅。一方面,行政执法活动的本质是认定事实、适用法律的过程。因此,行政机关在作出一项行政行为的过程中必须制作大量与行政事务有关的材料。由于这些材料行政机关那边已经存在了,检察机关再自行调查无疑是浪费时间,加大诉讼成本,故其可以直接向行政机关调取相关证据;另一方面,应当在立法中明确检察机关在行政公益诉讼中的自行调查权。行政公益诉讼是检察机关履行监督职能的重要体现,因此,通过立法对检察机关的调查权予以保障,对行政公益诉讼工作的顺利展开是十分必要的。

2.丰富诉前程序与诉讼程序衔接的期限。行政机关在收到建议书后的两个月内依法履责,并书面回复检察机关。但在实际执行的过程中,由于许多不可抗力之因素的影响,行政机关往往无法于两个月内纠正违法行为,这就使得两个月的期限失去了存在的合理性。因此,应当以两个月期限为基本原则,并考虑到客观因素,丰富衔接的期限。例如,行政机关履职要严格按照《行政处罚法》及《行政强制法》等法所规定的程序进行,需要一定的时间。此外,一些执法活动还需要多个部门的相互配合。因此,对于此类案情复杂、涉事主体较多的情况,应酌情考虑行政机关的履职所需时间。

3.厘清举证责任之划分。举证责任的划分,必须统筹安排。行政诉讼中确立被告负举证责任,一是行政执法必须适用法律正确、证据充足;二是相对人较之行政机关而言处于相对弱势的一方。检察机关相对于上述行政相对人而言,拥有专业的法律人才,其举证能力相比而言较强。但需要斟酌的是,检察机关不同于行政相对人,其并不直接牵涉案件,与相对人相比,对于行政机关的违法行为并非十分清楚。鉴于此,对于行政公益诉讼举证责任的划分,应采取综合型方法:检察机关对以下事项予以举证:(1)行政机关违法行使职权或不作为而导致损坏公众利益。(2)已经履行了诉讼前置程序,行政机关仍然未能履行其职责或依法纠正违法行为。行政机关负责证明其行政行为的合法性。“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”提出之后,最高检和最高法纷纷出台相关方案对此进行进一步的规定。2017年《行政诉讼法》的修改,在法律上正式确定了行政公益诉讼制度。任何新生事物的成长都不会是一帆风顺的,行政公益诉讼制度起步不久,暴露出的问题不在少数,如受案范围较窄、案件线索来源单一、调查权没有保障、诉前程序与诉讼程序衔接期限较短、举证责任划分不明确等等。为此,应将行政公益诉讼受案范围中的“等”作“等外等”理解以扩大受案范围、扩大行政公益诉讼的参与主体及优化诉前程序,借此进一步完善行政公益诉讼制度。

作者:丁囿匀 单位:南京工业大学

检察机关行政公益诉讼问题分析

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