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官僚行为理论对行政改革的启发

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一、从官僚行为理论角度看我国行政机构的问题

从官僚行为理论视角审视,我国行政管理体制同样存在着行政人员自主权膨胀、预算最大化倾向以及信息不对称等流弊。

(一)行政人员自主性膨胀的主要表现、危害及原因

1.行政人员自主性膨胀的主要表现

(1)追求形形色色的特权。根据官僚自主性理论,由于特权是构成官僚个人利益的主要因素,由此官僚势必追求形形色色的特权。我国行政人员自主权膨胀同样体现在对形形色色特权的追求上。近年来,媒体曝光了许多特权事件,涉及特权车、特权房、特权学校、特权用人等等。《特权论》一书将当前中国社会上存在的特权现象归纳为三种,一是利用公共权力以谋取私利,二是资本特权之暂时复苏与发展,三是封建特权沉渣之泛起。第一种特权现象又主要表现在以下六个方面:以权力介入市场谋取私利;运用职务、职业权力谋取私利;凭借权力谋取生活享受;滥用权力破坏社会主义法制;以权力荫庇家属亲友;教育、学术、文艺、出版等文化领域的特权现象。此外还出现了“特权隐性化”现象,例如2009年3月,安徽省某市动用财政向干部派发健身贵宾卡;2009年4月,网友晒“温州旧城改造建房挪作领导低价内部购房的清单”;2009年5月曝光的湖南省邵阳市某县公安局政委女儿冒名上大学……种种“隐性特权”的出现值得警惕。

(2)“三公消费”严重。“三公消费”是指“公车消费、公务接待、公费出国”等。由于个人待遇是行政人员个人利益的重要组成部分,所以“三公消费”也是行政人员追求个人利益最大化的重要途径。我国“三公消费”惊人。以2007年为例,根据中央党校教授周天勇保守计算,“三公消费”高达7690亿元以上。越来越庞大的“三公消费”引发了民众的不满,严重损害了政府的形象。

(3)隐性福利繁多。收入是官僚个人利益的最主要组成部分。因此借助各种隐性福利增加收入是行政人员个人利益最大化的又一重要途径。我国行政人员的“隐性福利”繁多,近年来屡屡引起公众广泛质疑。如有媒体报道公务员各种名目的补助五花八门,就连女同志买卫生巾的钱都有补助。

(4)“上有政策,下有对策”。作为功能性部门,官僚机构的职责就是执行政治决定和国家政策。然而,实践中官僚基于自身利益,在执行国家政策中往往加以选择、抵制甚至扭曲。我国行政人员自主性问题同样也体现在政策的执行扭曲上。“上有政策,下有对策”是其典型写照。近年来,一些地方“雷人”规定不时出现。例如浙江台州小板桥村出台了村民守则,规定村民信访须经村干部批准,否则扣除粮食补偿款1年至10年。而类似这样违法违规的“土政策”、“土办法”,屡屡见诸媒体。许多好政策好制度,就这样被扭曲和变形。

(5)行政自由裁量权的滥用。行政自由裁量权的滥用是我国行政人员自主性问题的又一表现。当前我国行政机构中滥用自由裁量权的问题非常突出,甚至到了违法滥用的程度。行政执法自由裁量权之所以会被滥用,一方面是由于裁量具有一定的自由幅度,使行政人员的主观能动作用大为扩展,客观上为其提供了滥用自由裁量权的条件。另一方面在行政自由裁量权的行使过程中,作为“经济人”的行政人员受自利动机的驱使,主观上有滥用自由裁量权的偏好,结果自由裁量变成“自私裁量”或“自己裁量”,因之腐败的产生由可能就转为现实。

2.行政人员自主性膨胀的危害及原因

行政人员自主性的膨胀会引起一系列社会、政治和经济问题,并给社会和公民带来严重危害。行政人员自主权的存在和强化会导致行政机构沦为利益集团追求私利的工具,政府不再是公共利益的代表,从而社会不公平、非正义的现象难以遏制,进而导致腐败蔓延和设租、寻租现象普遍存在,其结果则是政府因为难以实现公共利益最大化的目标而失灵。行政人员自主性之所以在我国能够产生,其主要原因有两方面,一是由于行政人员及其部门追求个人和部门利益,二是我国当前立法对官僚机构的监督和控制存在制度性缺失。特别是在政府预算的控制上,人大监督基本流于形式,其监督力度、手段十分缺乏。

(二)行政机构预算最大化的主要表现、危害及原因

有观点认为预算最大化模型来自选票最大化,而中国不存在选票最大化的情形,因而认为预算最大化模型不适用于解释中国。这种看法与我国现实不符,预算最大化在中国同样也普遍性存在。

1.行政机构预算最大化的主要表现

(1)机构超编,政府规模膨胀。根据预算最大化理论,由于在预算中人员经费的预算支出是最大开支,所以尽可能扩大政府规模就成为官僚追求预算规模最大化的最好手段。新中国成立至今政府规模一直处于持续膨胀之中,屡次机构精简都未走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。据媒体报道,湖南溆浦县环保局超编4倍。该局实际编制只有20多人,结果现有干部职工117人。媒体深入调查后发现,该县超编的不只是环保局,比其更多的还有国土局五六百人,农业局955人,交通局1868人,等等。其实不独溆浦县,这一现象有其相对普遍性,诸如河南新乡市设有11位副市长,安徽宣城一个区共有10个副区长,江西德兴设有10个副市长,河南商水县政府配备28名秘书,安徽望江县竟然出现了12个正副县长等等可为司空见惯。原中组部部长张全景曾指出,一个省有四五十个省级干部,几百个乃至上千个地厅级干部“,可以说古今中外没有过”。

(2)行政成本过高。由于行政成本支出也是政府预算开支的大头开支,所以每年地方政府部门往往都会尽量高估本部门的成本投入,以追求预算最大化,结果导致中国的“三公经费”居高不下,行政成本高居世界第一。整顿“‘三公消费’中存在着雷声大、雨点小,要求多、措施少,检查多、纠正少”的现象。有学者列出多组相关统计数字:从1978年至2003年的25年间,中国财政收入从1132亿元增长到3万亿元,约28倍;同期行政管理费用则从不到50亿元升至7000亿元,增长达87倍,而且近年来平均每年增长23%,行政管理费占财政总支出的比重,2003年上升到19.03%,远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%。

(3)大搞形象工程、面子工程。一方面由于在预算支出中基建预算是仅次于人员经费的支出,另一方面名誉、政绩本身也是官僚个人利益的重要组成部分,所以大搞形象工程、面子工程就成为行政人员追求预算规模最大化的又一重要手段。许多地方政府非常热衷于搞基建,往往尽可能多地开展各种建设投资项目。近年来,许多地方政府大兴土木,耗资巨大,豪华政府办公楼频遭曝光,其典型如山西蒲县的仿“鸟巢”文化宫、安徽阜阳的“白宫”、江苏阜宁的“山寨中国馆”等等。

(4)年末突击花钱。据财政部统计数据显示,在年末的一个月中,各级政府在2007年花掉1.2万亿元,超过全年财政支出的1/4,2008年花掉1.5万亿元,2009年花掉2万亿元。可见年底突击花钱是一种体制性现象。这一现象存在的原因在于政府一般都规定每年度的预算节余不能由官僚机构据为己有,必须上缴国库。不仅要上缴,下一年的预算还会因此而变少。在这种条件下,追求预算最大化的行政人员,不仅不会主动节约开支,反而试图最大限度地用尽预算甚至超支。

2.行政机构预算最大化的危害及原因

行政机构追求预算最大化的危害,即预算最大化直接导致政府过度开支,而政府过度开支的结果则使我国地方债务一路飙升。据原财政部部长项怀诚估计,目前中国地方政府债务可能超过20万亿元人民币,债务占GDP比重在40%左右。从官僚行为理论角度看,地方债务形成的真正原因在于地方政府及其人员追求预算最大化。预算最大化的原因,即自利性是行政人员追求预算最大化的内在驱动力。由于官僚的效用是预算规模的增函数,自然行政人员就有扩大预算规模的内在驱动力,实践中他们就会极力扩大支出,不惜政府举债甚至债台高筑。

(三)行政机构信息不对称的主要表现、危害及原因

官僚信息不对称理论中所谓的信息不对称本来指议会与管理机构的信息不对称,其中相对于立法机构官僚拥有绝对的信息优势。而在我国,信息不对称则主要表现为行政机构与民众存在严重的信息不对称,行政人员利用其信息优势谋利、大搞暗箱操作等现象。

1.行政机构信息不对称的主要表现

(1)行政人员利用信息优势谋利。

在我国,信息不对称主要表现为政府和行政人员与公众之间存在的信息不对称,相对于公众而言,行政人员处于信息强势地位,掌管着信息收集和发布的权力。政府垄断信息,必然使社会公众陷于信息劣势。根据上海财经大学公共财政研究中心对我国31个省(自治区、直辖市)所作的财政信息公开状况三年连续调查(2008—2010年)显示,所调查的113项信息中,公众能获得的3年来平均不足25项,不到所调查信息的1/4。以满分为100分计算,2009年中国省级财政信息公开状况得分为21.71分,2010年为21.87分,2011年为23.14分[12]。2008年5月1日,我国正式实施《中华人民共和国政府信息公开条例》,由北京大学等8所高校共同完成的观察报告对我国政务公开的历程做了小结:有所进步,但整体仍不理想,及格率仅为20.9%。近年来,我国政府机构及其人员存在利用信息优势为自身谋利益的趋势。例如,2011年初,南京市经济委员会主任刘宝春,凭借其官僚的身份,在高淳陶瓷与十四所(中国电子科技集团公司第十四研究所)的资产重组中,利用对于股份置换、资产重组、与十四所进行的谈判等整个进程的掌握,伙同亲友在关键的时间点上低买高卖高淳陶瓷股票,非法获利738万多元。刘宝春成为国内第一个因利用内幕信息谋利被刑拘的副厅级官僚。

(2)暗箱操作。

一方面信息不对称产生了暗箱操作的可能性。信息不对称,直接造成社会公众因缺乏必要的信息而难以监督权力运行,导致权力运作隐秘极不透明,权力运作越隐秘,就越有太多暗箱操作的空间。另一方面政府机构及其官僚个体又存在为自身谋利益而进行暗箱操作的主观动机。因而当前各种各样、形形色色的暗箱操作广泛存在。诸如政府采购和投资项目、房屋拆迁、公务员考试、干部任用、国企改革等等中都存在暗箱操作。河北省原外经贸厅副厅长李友灿在一年多时间里,利用审批进口汽车配额的权力,收受贿赂高达4744万多元,创下了当时贪官贪污数额的最高纪录。而李友灿之所以能够在如此短的时间内攫取大量财富,其中一个重要原因,就是灰色制度空间提供的暗箱操作。事后查处李友灿贪污案时,竟然有许多官僚不知道李友灿还管着进口汽车配额,即便有人知道他管着此事,也不知道具体是怎么审批的。

2.行政机构信息不对称的危害及原因

行政机构信息不对称的危害主要体现在:首先,政务信息不对称导致了大量腐败的滋生和暗箱操作的可能性。行政人员一旦拥有信息资源,就会尽可能将其效益最大化。其次,行政机构信息不对称导致公民因信息严重不足而缺乏知情权。其直接结果就是因为不知情,无法参与对国家和社会事务的管理与决策,《宪法》所赋予的民主权利无从落实。再次,政府信息不公开可能导致小道消息满天飞,造成人心惶惶,引起社会慌乱。2008年的瓮安事件、2009年石首事件以及“杞人忧钴”事件无一不表明,政府部门通过信息垄断试图掩盖真相的做法甚至会导致很严重的后果。行政机构信息不对称的原因在于:从官僚行为理论角度,作为“经济人”,官僚不可避免会考虑到自身利益的最大化问题。为此,政府机关及其工作人员将会尽可能地利用合法或非法的手段去谋求自身的利益,而政府官僚谋求自身的利益的手段之一就是封锁、阻滞政务信息以便进行暗箱操作,这就人为地在政府和公民之间加剧了信息不对称。

二、官僚行为理论对我国行政机构改革的启示意义

(一)以官僚“自利性”假定为基础来改革我国的政治体制

传统观念下政府是人民利益的代表,官僚是大公无私的,但官僚行为理论关于官僚的自利性假设否定了传统意义上政府官僚只一心为公的神圣光环。官僚行为理论将公共选择理论学派的理性经济人假设推广到政府官僚身上,认为政府官僚与所有普通人一样,都是追求个人利益最大化者。相对传统的政治人和公共人假定,在我国社会主义市场经济条件下,“经济人”生存的客观环境依然存在,追求自身利益(效用)最大化的行为动机仍然在起作用,因而官僚“自利性”假设更能经受经验的证实。既然政府官僚不是天使,并不是天然代表人民的利益,那么就通过周密的制度设计来对政府官僚行为进行监督和控制,遏制政府及其官僚的“经济人冲动”,防止官僚由公仆变为主人。故而以“自利性”官僚为基础来进行政治设计,完善我国的基本政治制度,改革我国的政治体制自有其合理性。

(二)通过制度设计加强对行政人员自主性的限制

在我国社会主义初级阶段,由于体制方面的种种弊端,导致腐败问题极其严重,所以在行政改革中,必须对行政人员的自主性严加控制,以遏制其追求个人利益的内在冲动。官僚行为理论就如何对官僚自主性加以限制作出了一些具体设计:强化对官僚机构的监督机制,如成立专门的专家委员会,对官僚机构进行定期审核,掌握其成本信息;同时在官僚机构内部,建立有效的行为激励机制,依据效率标准,决定官僚的奖惩升迁及机构的预算资金的调整。此外把成本—收益分析引进政府工作的评价系统,在政府机构内部以及官僚个人之间建立起竞争机制。借鉴官僚行为理论的上述对策,结合我国实际,可通过以下具体途径加强对行政人员自主性的限制:

1.通过否决权、听证会、质询和财政拨款等途径加强对行政人员的立法控制。由于对政府机构监督的形式化,我国人大监督的效果极其有限。现代国家立法对官僚控制的方式主要两种:第一种是过程的控制。首先,议会利用否决权对官僚实行控制与监督;其次,利用调查,主要是采用听证会以及议会质询时的调查;最后,要求行政机构提交报告以了解其工作内容。第二种控制是财政的控制。主要是通过财政拨款达到控制行政机构的目的。因此强化人大对行政机构控制的当务之急在于具体化上述两种立法控制途径。

2.坐实预算审查权并赋予人大以预算修正权和删减权。预算审批权是国会控制官僚机构的法宝。当前我国在行政权独大,人大监督权有限的大背景下,能够真正发挥立法最大监督功能就是预算审查。但是,人大对政府财政报告的审查监督存在以下突出问题:政府提供给代表审查的财政报告如预算草案、计划草案等都过于简单,代表无法具体了解相关财政收支的合理性、必要性与科学性;大会安排代表阅读、审议的时间过少;代表审议的能力、水平还有待提高。这些问题导致的直接结果就是,人大代表对预算的审查比较形式化。尤为关键的是制度设计上人大缺失预算修正权,结果预算草案往往没有经过任何修改、修正就全盘通过,预算审查权缺乏实质内涵。为此,党的十八大报告第一次提出人大加强对“钱袋子”的监督“,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”,“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。要加强人大对政府预算决算的审查和监督,首先必须坐实人大的预算权,而要坐实人大的预算权,还必须在制度设计方面赋予人大以预算修正权甚至是预算删减权。这样人大通过预算支出的限制来防止政府的过度支出,有效遏制政府规模的膨胀。

3.建立人大监察专员制度。近年来,不少学者一直呼吁和建议仿效西方议会监察专员制度建立人大监察专员制度。监察专员制度为瑞典首创。其职责主要是监督政府不当行为,保障公民合法权益不受侵犯。议会监察专员由国会任命和出资,具有绝对的独立性,不受政府、党团和国会干涉,可以有效监督行政权力。监察专员具有独立调查权,有权调查所有政府部门和公有部门,自主决定是否受理投诉和展开调查,是否向议会报告或公开官僚不法、渎职、贪污或其他犯罪行为。因此其最显著的优势就是实现了对政府的外部监督。丹麦、挪威、英国、新西兰、澳大利亚等都建立起类似的监察专员机构。因而我国也可借鉴西方议会监察专员制度,建立中国特色的人大监察专员制度,加强对政府官僚不当行为的外部监督。

(三)用市场力量解决我国行政机构预算最大化

倾向的制度化设计与以往的寻求强化法律制度和监督制约机制的思路不同,官僚行为理论基于“经济人”假设,提出在政府以及整个政治领域中引进市场竞争机制,用市场的力量解决预算最大化问题。威廉·尼斯卡宁在《官僚机构与代议制政府》中提出了三个措施:一是在政府内部重新确定竞争机制,使预算主管部门就可以选择“报价最低”的机构,从而降低费用,缩小政府机构的平均规模。二是在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度,促使行政领导人以“最小费用”的策略去取代“最大化本部门预算规模”的策略。三是更经常地采用公共服务民营化的政策,即更多地依赖于市场机制来生产某些公共物品或公共服务[16]。如清洁垃圾、消防、医院、邮政、公共运输等由私人提供。民营化是实现将市场机制引入公共行政领域这一目标的重要方式。通过公共服务民营化这一手段,有效实现压缩政府规模,缩减预算支出的目的。故而公共服务民营化也可成为解决我国当前预算最大化问题的有效手段。如前所述,我国官僚预算最大化的主要表现为:机构超编,政府规模膨胀;行政成本过高、地方政府债务沉重等等。西方国家的政府改革实践证明,公共服务民营化可以有效减小政府规模、压缩财政开支、减少行政成本过高、缓解地方政府债务。例如就减小政府规模而言,撒切尔夫人上台时,英国政府民用事业就业人数为77万人,到20世纪90年代中期,只有5万人了,政府规模大大缩小。而随着政府公务人数的减少和经常性费用支出的压缩等,政府预算规模也大为缩减。之外政府通过向民营企业出让一些公用事业的特许经营权等方式,可以筹资还债,从而缓解地方债务。

(四)消除行政机构信息垄断的制度化设计

官僚信息不对称理论认为官僚机构对信息的垄断造成了其在决策中的优势地位,假如议会中政治家或其他非政府组织能获取有关公共物品真实生产成本信息的话,官僚的垄断地位就不复存在了,也就不会有扩大的特权和权力滥用现象。因此,建立以信息公开法为核心的政府信息公开法律制度已经成为世界性的趋势。目前,全世界共有50多个国家制定了专门的政府信息公开方面的法律。消除我国行政机构信息垄断的制度化途径主要有以下几方面:

1.制定《政府信息公开法》。政府信息公开是打破官僚信息垄断,保障政府与民众信息对称的前提和基础。2008年开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》为我国政府信息公开奠定了良好的政策基础。但整体上信息公开程度与公众需求尚存差距。其原因在于目前正在实施的《政府信息公开条例》只是国务院制定的行政法规,只能约束各级政府,对人大、检察院、法院及党的工作机关则无约束力,不仅如此其立法层级较低,无法解决与现有法律如《保密法》、《档案法》的冲突,因此并不能替代《政府信息公开法》。因此,只有制定《政府信息公开法》对全国各地区、各部门都有约束力,才能真正起到对各级政府部门的信息公开活动进行法律监督的作用。同时制定和完善其他相关法律制度,如修改《保密法》、《档案法》等。

2.建立和完善关于信息公开的具体制度。具体包括:

(1)信息自由制度。即政府法规、规章和其他文件原则上应向社会公开,在法律规定范围之内,任何公民无论其目的如何均享有得到政府文件的权利,行政机关拒绝提供有关的文件或材料时应当说明理由,承担责任。

(2)行政会议公开制度。即行政机关的会议内容。除法律另有规定之外,必须向公众公开。

(3)建立和完善救济制度。在当信息非法公开或者公民获得信息遭到拒绝时,公民有权提起复议或行政诉讼。

(4)建立政府信息公开的监督制度。建立健全政府信息公开的考评制度,责任追究制度、监督检查制度、年度报告制度、投诉举报制度等相应制度。

(5)建立政府信息公开量化评估指标体系。目前上海、北京少数地区已经建立了政府信息公开量化评估指标体系。

政府信息公开量化评估指标体系具体能够发挥评价、考核、引导三大功能,通过建立政府信息公开量化评估指标体系能够规范各级政府信息公开工作,健全政府信息公开监督保障机制,促进行政机关积极、主动地履行好政府信息公开职责,不断增强政府工作的透明度。总之,鉴于我国行政机构中也同样存在着行政人员自主性、预算最大化倾向以及政府信息垄断等问题,所以官僚行为理论对认识中国现实仍然具有一定的理论效力,官僚行为理论关于加强对官僚机构的监督和控制,在政府内外引进竞争机制,消除政府信息垄断等建议,对我国行政改革无疑具有重要的建设意义。

作者:牛田盛单位:南阳师范学院政治与公共管理学院

官僚行为理论对行政改革的启发责任编辑:陈老师    阅读:人次