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绩效评价财务行政改革

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一、预算绩效评价是促进政府财务行为规范的重要保障

预算绩效评价作为财政领域的一项重要的管理创新,是指制定一系列科学、合理、多层次的绩效指标体系,通过定量定性的对比分析,来考察指标的实际完成情况,从而对预算绩效进行的间接评价。这种多层次的绩效指标体系设置为:关键绩效指标系列,用以确定项目计划的优先配置顺序;业绩表现衡量指标系列,用以控制项目计划的有效执行;绩效测评指标系列,用以综合衡量项目计划的完成效果。

预算绩效指标是规范政府财务行为的重要保障:一方面,预算绩效评价大大拓展了财政管理的空间。绩效指标是对政府行为效果的具体化,它通过层层分解、细化、落实到财政收支安排和执行的各个环节、要素和个人,全面真实地反映一段时期政府活动的范围、规模和方向,政府财政将由只管下达预算指标和决算审批,拓展到对资金的具体运行和效果状况进行综合评价和全方位控制。这样,政府理财活动越来越向深度管理的方向延伸,政府每一项收支活动的开展、每一系列工作计划的实施都会受到来自于绩效评价层层深入的控制,从而有效地消除了财政管理的真空地带,有利于促进政府财务行政行为的规范有序合理。另一方面,预算绩效评价硬化了预算的约束效力。财政监督不再局限于对预算额度的被动控制,而是利用一系列绩效指标,及时获得政府行为效果的反馈信息,进行政府各部门预算绩效的综合评价比较,并进一步探寻问题,提出改善建议,明确相关责任,从而实现对政府财务行政主动的、硬性的监督控制。在预算绩效评价所形成的硬约束下,政府各部门都必须严格按照规定的方式和程序运行,任何偏离规则的行为都将引发执行结果与指标的偏差,而需要承担相应责任。

二、预算绩效评价是推动政府财务行政运转协调的有利因素

政府部门财务行政运转滞阻的原因有很多,从财政管理的角度出发,其原因包括:在预算安排中,事先没有设定明确的整体目标、价值秩序及理性的择优机制,各部门和单位往往站在各自的立场上讨价还价、推销游说,容易使预算安排陷入混沌复杂的利益角逐;在预算执行中,其自我优化和调整缺少有效的信息支持,而低效信息形成的“噪音”干扰将导致预算执行过程中的行为冲突;在决算中,缺少对政府部门绩效水平衡量比较、综合评价的机制,不能衡量政府部门的绩效结果,就无法展示其受托责任的履行情况,这无疑在追究责任时助长了各部门、单位之间的推诿行为;在整个预算管理系统中,预算编制、预算执行、决算存在不同程度的脱节,未能在整个政府内部形成促进财政资金高效协调运行的管理系统,影响政府财务行政运转过程的有序、连贯和统一。要从根本上解除以上影响政府财务行政运转协调的消极因素,就必须在政府财政管理系统中做出相应的制度安排。

政府财政管理系统中的预算绩效评价主要集中于政府财务行政活动中的三个领域,即政策和方案的制定、方案的贯彻实施、方案完成后的影响,它是将事前、事中、事后相结合的综合评价。具体包括预算编制中的决策评价、预算执行中的过程评价、决算中的结果评价,分别为预算编制、预算执行和调整、决算审查提供信息支持和操作平台。

预算绩效评价是推动政府财务行政运转协调的有利因素。其一,决策评价的实质是以绩效评价为导向,对预算决策情况进行的最优化模拟;评价的目的是通过绩效评价,科学掌握各项目计划的轻重缓急和优先次序;评价的结果将成为项目计划成立和预算确定的重要依据。由于决策评价事先确定了明确的目标、价值和秩序,有利于防止各种利益集团对预算安排施加压力,各部门和单位也无须将精力消耗在对财政收支的讨价还价上,保证了预算决策的科学性。其二,过程评价的实质是通过一系列业绩指标,来跟踪监控支出过程中的项目计划实施进程、具体业务行为表现及资金匹配情况;评价的目的是保证预算严格按规定程序运行,及时发现预算执行中的问题,并加以改正;评价的结果将成为优化执行和预算调整的重要依据。过程评价有效地减少了各部门、单位的信息抵触,以及随之引起的行为偏差和盲目冲突,也避免了频繁、被动的预算调整,以及引起各部门单位的震荡,从而保证了预算执行的稳定性。其三,结果评价的实质是通过一系列综合绩效测评指标,对预算执行最终结果和财政资金使用效益进行分析、评价;评价的目的是探寻影响预算活动效益、效能、效果的因素,并对相关责任进行追究;评价的结果将成为决算总结、行政问责及下年度预算安排的重要依据。结果评价为准确衡量各部门受托责任的履行情况提供了科学尺度和标准,保证了实施奖惩措施的公平性,有利于减少各部门和单位之间的相互摩擦和抵触,并在政府内部形成一种良性竞争的气氛。其四,预算绩效评价将贯穿到整个预算周期始终,使预算编制、预算执行、决算有机地联结起来,从而形成了一整套系统而富有弹性的预算管理程序,为财政部门和其它行政部门的沟通、协调、互动提供了正式和有效的渠道。预算的关系理顺了,整个政府财政管理将动态地保持上下互动、左右协调,有利于最终形成协同合作、合理制衡、良性循环的政府财务行政运行体系。

三、预算绩效评价是增强财务行政公正透明的有效途径

目前政府财务行政过程不公正、不透明的原因在于:政府财政管理系统中缺少对绩效信息进行采集、处理、反馈、公示的环节设置。社会公众通过有限的渠道,仅仅了解到财政资金投入总量,而无法得到全面、详细、可比的绩效信息;仅仅了解到一些政府行政的抽象化的程序和模式,而无法明了实际运作过程。造成公众对财政管理过程参与度不高,财政资金的分配和使用也不能充分反映公众的需要,在一定程度上影响了政府公共决策和执行的公正性。

建立预算绩效评价体系,实际上是一个绩效信息(公众需求、政府工作规划、产出成本和效益、政府业务表现等)交流、整合与各方(社会公众、立法机构、行政部门)持续沟通、广泛参与的过程,绩效评价的大部分结果也要以绩效报告的形式向全社会公布。

预算绩效评价体系为增强政府行政公正透明提供了有效途径。其一,预算绩效评价必须在满足绩效信息的充分性、准确性、时效性的基础上,做出科学权衡,才能得到客观公正的评价结果,这对绩效信息的采集、处理、整合工作提出了相当高的要求,由此推动政府内部行政管理系统的一系列变革,催生了财政管理信息系统、政务公开制、听证制、咨询制、互联网信息发布制等,促使政府自觉提高财务行政活动的公正性和透明度。其二,预算绩效评价的结果真实有效地反映了政府的决策水平、工作效率以及未来持续发展能力,有助于政府各部门形成自我评价—自我优化和外部评价—外部监督相结合的机制,增强为民理财的责任感和自觉性,并最终建立起公正、公开、透明的财务行政运行和管理体系。其三,预算绩效评价体系为立法机构、监督机构、社会公众提供了较为全面、真实的政府绩效信息,有利于增进社会公众参与政府财务行政管理的深度与广度,形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系,使政府财务行政的公正透明建立在最广泛的社会基础和民主价值之上。

四、预算绩效评价是提高政府财务行政效率的坚实基础

目前政府财务行政效率低下的原因,从决策方面来看:绩效因素并未成为政府执政理财的基本目标取向,其突出表现就是预算决策与总体战略规划、公众偏好存在脱节,绩效和投入之间缺少理性的因果关系,方案计划的优先顺序也不合理。这将造成财政决策的某些失误,使财政资源的配置格局越来越僵化,政府财务行政的决策效率不高。从执行方面来看,财政只管按规定下达预算指标、拨付资金,很少过问资金的运行质量、管理效益和社会效果,而部门和单位只管按既定程序征收、使用,很少过问工作的效率性、积极性。这些都将导致财政运行中的扭曲和偏差,使财政资源在政府部门内部低效循环,政府财务行政的运行效率不高。有必要在财政管理系统中做出某些制度安排,以从根本上提高政府财务行政的效率。

作为财政领域的一项重要的管理创新,预算绩效评价是按照市场经济的管理要求,以预算绩效为核心,对政府理财活动实行的约束与激励。它关注的核心因素包括:投入,指财政资源的耗费,强调预算配置的经济性;效率,指提供产品和服务的产出率和合格率,强调政府部门的服务供给能力;成果,指满足公众需要和宏观战略需求的产品及服务,强调政府部门产出的实际效果;潜力,指财政资源对政府发展战略的支持能力,强调政府部门各层面的可持续发展能力和品质。

预算绩效评价是提高政府财务行政效率的坚实基础。从决策方面来看,预算绩效评价将评价重点放在投入、战略和绩效之间的因果关系上,并科学分析稀缺资源是否在利益流量分配和运行中自然增长到预期的目标团体中。这样,政府财务行政的目标更为明确,实现目标的策略和流程更为科学,资金分配的路径更为合理,“基数沉淀、增量渐进”等不合理现象将大大减少,有利于提高政府的决策效率和资源配置效率。同时,也促使政府建立财政决策的自我优化机制,即围绕不断变化的国家宏观发展需要和公众需求,不断优化和调整资源配置结构,不断提高行政决策行为的科学性和有效性。从执行方面来看,预算绩效评价是对政府部门运用财政资金所创造的价值进行的评价,它通过具体分析为完成特定事务所耗用的财政资金与取得的综合效益,督促各部门和单位增产节支,提高政府的资金使用效率和工作效率。同时,由于预算绩效评价在硬化绩效指标考核的同时,也下放了一定管理权限,目的是增强政府财务行政的弹性和灵活度,使部门、单位在拥有一定机动权的前提下,围绕投入与绩效,发挥创新和进取精神,不断探寻提高产出水平的方法,提高财务行政运行过程的经济性和效率性。总之,预算绩效评价将推动政府部门不断趋向于运用最具效能、最有效率、最经济的方式进行行政管理活动,是从根本上提高政府财务行政效率的坚实基础。

绩效评价财务行政改革责任编辑:刘老师    阅读:人次
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