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事业单位管理改革

2009/10/29 阅读:

摘要

随着改革开放不断深化,并伴随我国社会主义市场经济体制逐步建立,对国有资产管理体制的改革探索也不断推进,特别是以国有企业为主的经营性国有资产改革取得了不少成功的经验。与之相比,行政事业单位国有资产管理体制改革,滞后于以国有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革。因此,改革现行行政事业单位国有资产管理体制,构建适应市场经济的新型行政事业单位国有资产管理体制,已成为当前中国经济体制改革的重要任务。为构建适应市场经济的新型行政事业单位国有资产管理体制。文章认为:我们可以借鉴发达国家和地区的政府财产管理的有益经验,按照我国社会主义市场经济体制和公共财政体系的要求,提出从资产管理全过程出发,建立资产形成科学、使用合理、处置优化、监督公正、管理高效的新型行政事业单位国有资产管理体制。

关键词:事业单位事业单位的定义特征行政管理改革现状及背景

引言

事业单位的产生有着十分复杂的社会背景,随着特殊背景和特殊制约因素的变化,事业单位经历了一系列变革。长期以来,事业单位定义和外延不规范,事业单位的基本定位和公益服务的目标模糊。因此,进行事业单位改革,完善公益服务体系,需要在规范事业单位定义、划清事业单位范围的基础上,明确事业单位在市场经济体制中的基本定位。目前我国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个:一个是1998年国务院,2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》,将事业单位定义为:“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》,定义为:“依法成立的,从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”根据事业单位的基本属性,概括上述两个定义,事业单位的概念可表述为:“事业单位是依法设立的从事教育、科技、文化、卫生等公益服务,不以营利为目的的社会组织”。

按照上述概念,事业单位应当具备四个特征:一是依法设立。事业单位的设立,应区分不同情况由法定审批机关批准,依法登记,或者依照法律规定直接进行法人登记。二是从事公益服务。事业单位从事的是教育、科技、文化、卫生等涉及人民群众公共利益的服务活动,一般不履行行政管理职能。三是不以营利为目的。事业单位一般不从事生产经营活动,经费来源有的需要财政完全保证,有的可通过从事一些经批准的服务活动取得部分收入,但取得的收入只能用于事业单位的再发展,不得用于管理层和职员分红等。四是社会组织。事业单位是组织机构而不是个人,要有自己的名称、组织机构和场所,有与其业务活动相适应的从业人员和经费来源,能够独立承担民事责任。

正文事业单位是我国整个组织机构系统中一个重要组成部分,是国民经济和社会发展不可缺少的一支重要力量,为国家的经济建设和社会事业的发展作出了重要贡献,发挥了巨大作用。然而,我国的事业单位体制是在传统的计划经济体制下建立和发展起来的。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和行政管理体制改革的不断深入,传统的事业单位管理体制与社会主义市场经济不相适应的矛盾越来越突出,事业单位管理体制改革刻不容缓。因此,深入探讨事业单位的基本定义,充分认识事业单位的基本特征,正确把握事业单位法人与其他法人的本质区别,对于强化事业单位监督管理、规范事业单位法人行为、深化事业单位管理体制改革都具有十分重要的意义。

一、当前对事业单位的几种不同认识

长期以来,人们对“什么是事业单位”这个看似直白、简单,实则十分复杂的问题有着种种不同认识,正所谓仁者见仁,智者见智。归纳起来主要有五种认识:一是以编制性质界定。认为凡是使用事业编制的,无论其承担何种职责,服务对象是谁,都统称为事业单位,反之,使用行政编制的就是行政单位,使用企业编制的就是企业,不使用编制的就是社团组织;二是以社会功能界定。认为凡是从事服务工作,不管其行业、服务对象、服务范围,都称为事业单位;三是以价值取向界定。认为事业单位的活动不以盈利和国家积累资金为目的。换句话说,事业单位提供的公益产品、公共服务应该是无偿的、免费的;四是以投资主体界定。认为事业单位应该是党政机关、群众团体利用国有资产或集体资产举办的,社会其他组织或个人参与投资举办的则非真正意义上的事业单位;五是以服务领域界定。认为事业单位只能限定在科、教、文、卫、体领域,超出这个范围,则不能列为事业单位。由于上述种种认识不同,进而导致了对“什么是事业单位”的概念不清、性质不定、职责不明、功能不分,形成了“事业单位是个筐,不是行政、企业就往里装”的习惯做法。比如,每一轮党政机构改革时,一些地方往往因机构编制数量有限,就将一些行使行政职能的机构转为事业单位,改用事业编制。这样一来,不仅造成事业单位和人员以及经费与整个国民经济和社会事业发展不相协调的状况,而且给事业单位改革与管理带来阻碍和困难。

二、准确理解事业单位的基本涵义

对于什么是事业单位的问题虽然存在着不同看法和意见分歧,但1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》,给了事业单位一个比较权威的说法和界定。该《条例》指出:事业单位是以社会公益为目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。运用辨证观点和与时俱进的精神加以理解,笔者认为,事业单位具有以下主要特征:

1、公益性。公益性是事业单位的社会功能和市场经济体制的客观要求决定的,事业单位特定的角色定位使事业单位所追求的首先是社会整体效益和国家的长远利益。事业单位的公益性不是唯一性,它在保证社会公益的前提下,为实现事业单位的健康持续发展和社会服务系统的良性循环,允许其按照国家规定的服务价格标准向接受服务的单位和个人收取一定的服务费用。可见,事业单位的公益性既包括社会效益,也包括一定的经济效益;既提供无偿服务,也提供有偿服务。

2、国有性。事业单位的国有性是国家职能和社会公共需要所决定的,也是区别民办非企业的主要特征之一。由于举办事业单位的主要目的是为社会提供公共物品和公共服务,满足全体公民的公共利益和公共需要,而非经济利益驱动,况且纳税人已为公益服务纳税,因而政府理应保证大多数事业单位从事公益服务所需的人力和财力。如承担义务教育的中小学;承担公益任务的农业、卫生、文化等公益事业单位。当然,国家和各级政府不可能也没有必要包办一切事业。因此,事业单位既要以国家举办或投资为主,又要鼓励、提倡和支持多种形式的联合举办或参与投资,如公助民办、公办民助、合资合作和股份制。

3、服务性。服务性是事业单位最基本、最鲜明的特征。事业单位主要分布在教育、科技、文化、卫生等领域,专业技术人才是主要的人员构成,运用科技文化知识是其为社会各方面提供服务的主要手段,所以事业单位是保障国家政治经济文化生活正常进行的社会服务支持系统,缺乏这些系统的服务支持,生产力发展将会受制约,并同时影响社会稳定。实践证明,经济愈发展,社会愈进步,对服务体系的要求标准就愈高。

从以上分析我们可以看到,事业单位的社会角色定位是社会服务组织,具有公益性、国有性、服务性三个最明显的特征,而且其特征是相互联系的整体。然而,任何事物都是发展变化的,事业单位也不是一成不变的事物,它是随着人类社会经济发展而产生,必然也随着社会进步而变化,今天需要事业单位承担的功能,也许明天就不一定需要事业单位来承担,。如各地宾馆、招待所由过去以公益为主变成以营利为主;律师、会计事务所由过去的公办变为今天的民办;按照事业单位分类改革的要求,这些事业单位必然要退出事业单位序列。所以,无论是从目前事业单位的现状来分析,还是从事业单位今后发展的趋势来预测,事业单位都是一个发展变化的过程,有的是量变,有的则是质变。

事业单位有以下特征:

服务性——为经济建设和社会发展服务;

公益性——设立的目的是为了公众福祉,本身是非营利的机构,重社会效益;

公有性——95%的事业单位是利用国有资产举办的,也有一小部分民办的非企业组织;

实体性——是法人实体,有一定的人财物自主权;

文化性——事业单位多是智力密集型组织,知识分子集中,大约集中了中国60%的知识分子。

事业单位的规模在我国也很庞大,有130万个事业单位,从业人员有3000万人,相当于国企职工人数的2/3,占公共部门就业人数的34%,国家用于事业单位的财务支出占财政支出的30%以上。事业单位的分布广泛,主要分布在教育、卫生、科技、文化、农技服务等领域,种类极其繁杂,属于第二大社会法人。事业单位在GDP中的比重约占5%~10%。规模最大的教育、卫生、科研和文化四个行业,约占GDP的5.1%。

国家对事业单位进行了大量的资源投入,如60%的受过高等教育的劳动力、每年经常性财政开支的约1/3、非经营性国有资产的大部分、大量国有土地等。

随着市场化经济的发展,事业单位现有的体制已经阻碍了事业单位的经营和发展。主要表现为:政事不分,职责不清;管理模式单一,管理机制僵化;管理自主权不到位;机构性质行政化;价值取向偏离;管理不规范;人员无法进行合理流动;分配激励机制不健全;等等。

事业单位管理改制为什么

因此,国家要对事业单位进行改革,主要的办法就是改制。目前事业单位的改制从根本上是由国家承担无限责任向承担有限责任转变,也是从计划、半计划经济向市场经济转变,与国企的改革很相似。事业单位的转制对社会经济的发展有着重要的意义。

首先,改制有助于服务产业的发展。2003年我国人均GDP突破1000美元,标志着经济结构将发生深刻变化,特征是服务业在国民经济中的比重上升。但我国服务业还相当落后,因为传统事业单位的体制和机制制约了服务业的发展。

其次,改制将促进社会主义市场经济体制的不断完善。事业单位改革涉及产权制度、劳动人事制度、社会保险制度、监管制度和政府职能等诸多改革,是社会主义市场经济体制完善的难点和重点。第三,改制有助于经济社会协调发展。

当前,我国的社会领域发展落后于经济发展,事业单位改革将推动社会事业的发展。

事业单位改制的目的有四个大的方面。一是加快事业单位市场化、社会化、产业化改革,充分发挥服务经济的职能;二是事业单位聚集国内大量人才,通过创新制度用好人才、留住人才,形成人才竞争的新优势;三是形成事业单位科学化和法制化的新体制;四是减轻财政负担。

事业单位改制的方向是,将主要履行行政职能的事业单位改为行政机构,或者参照行政机构管理办法管理,将已具备市场化条件的单位改为企业,分类采用不同管理办法。事业单位的转制,旨在实现公司化的经营和运作,提升单位运作的效率。

改制的基本目标如下:

建立一个新体制——符合经济社会发展要求、符合事业单位特点、符合人才成长规律;政事职责分开、分类管理到位、单位自主用人、人员自主择业、政府依法监管;

形成一套新机制——竞争上岗机制;双向选择机制;利益驱动机制;优胜劣汰机制;

完善一套新制度——建立现代企业管理制度;

健全一套新法规——规模适中、素质精良、结构合理、活力强盛;

建设一支好队伍——人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低;

营造一种新局面——能够适应市场竞争、开拓创新的现代企业形象。

事业单位管理体制改革如何改

事业单位改制后的首要问题是生存与发展,有三个方面的问题要解决:一是改制后的事业单位要成为按照市场规律运作的企业;二是要能够独立生存,并且不断发展壮大;三是要根据战略定位,构建符合自身特点的赢利模式,把体制内的资源转化为在市场上可以销售的东西。

事业单位改制的重点表现在两个制度上,一是劳动制度,要推行全员聘用制和岗位管理制度,二是分配制度,要按市场经济和价值规律衡量贡献,进行按劳分配。现在,事业单位的领导都有行政级别,这是与公司化运作很不相适应的。世界上有很多知名的大企业的管理人员都是没有行政级别的,比如麦当劳公司等。

事业单位改制的方向是转向企业化经营。现代企业是由一组领取薪水的高、中层经理人员所管理的,企业资产所有者和经营者相分离的多单位企业。现代企业制度是市场经济体制的基础,公司制度是现代企业制度的主体。

所谓公司制度,就是指适应社会化大生产和现代市场经济要求的公司法人制度,其表现形式主要有两种:一是有限责任公司,人合资合兼具、股东人数有上限、募股集资是封闭的、组织结构是简单的;二是股份有限公司,它是典型的资合公司、股东人数有下限、募股集资公开、全部股份是等额的、股份可自由转让、设立要求严格。

现代企业制度的内容可概括为四句话:产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学。现代企业制度由产权制度、组织制度和管理制度三部分组成。

现代企业产权制度确立了企业的法人地位和企业法人财产权

这里,要注意,法人不是人,法人是机构。财产权如何理解,举个例子,假设你有10万块钱,存在银行,这是你的个人财产,但如果你用它入股了某个企业,这10万块钱就由资金变成了资本,你有了这些股份所对应的产权,你不想要了可以转让,这保证了法人财产的稳定。

现代企业组织制度确立了公司治理形式,要以合理的企业组织结构,确定所有者、经营者和职工三者的制约关系。

现代企业管理制度确立了公司的运行规则:企业要承担风险和创造利润,就要按规律运行。要建立现代企业管理制度,在管理思想、管理方法、管理手段、管理技术等方面实现现代化,建立战略管理、组织管理、营销管理、生产管理、研发管理、人力资源管理、财务管理、质量管理等一系列管理体系,保证企业健康运转。

改制难在哪里

事业单位改革的难点之一是观念的转变。事业单位的领导人员和全体员工如何将计划经济下“等靠要”的观念,转变为市场经济下“竞争与效益”的观念,这是一个难点。

难点之二是生存发展。即如何在市场中找到自己的定位和核心能力,推出适应市场需求的产品和服务,创造效益,求得生存,谋求发展。

难点之三是人员的去留。即如何将适应市场竞争需要的优秀人才吸引来、留得住,如何将不适应市场竞争的富余人员妥善安置。

事业单位改制的核心问题是:观念落后、机制僵化、规范缺乏。

从事业单位到企业,要经历巨大的转变,其中全体人员的观念转变最重要。报业的改革比国企的改革更难,因为国企原来就已经是一个经济单位了,本身就是企业,只是体制僵化、不适应市场经济而已,而报业原来是属于公共管理范围的,其组织结构等完全就不是为创造利润而设的,因此,这将是一个巨大的变革。在变革中,变革方案要“目中有人”,考虑到员工的承受力与观念转变的平衡;要认识到这是大环境下的改革,是人的观念、利益、心态的调整问题;要引导员工树立起市场竞争、客户服务、价值创造为导向的理念;要创造科学的竞争、评价、分配机制,形成干部能上能下的竞争机制,从而为有才华的年轻人创造脱颖而出的机会。另外,还要注意用规范固化机制和行为、支撑理念,进而搭建职业化的管理平台。

改制带来什么

改制对各方的利益都会产生影响。

对国家政府来讲,主要是税收与就业。通过政府行为(手段主要是产权改造),让产权能买能卖、企业能生能死。通过企业改制,理顺产权关系,解除国家对企业的无限责任,实现企业角色转变,将企业推向市场。

对企业来讲,主要是经营与管理。通过企业行为(手段主要是合同制度、用工制度、人事制度、分配制度),让员工能进能出,管理人员能上能下,收入能增能减。通过机制转变,理顺劳动关系,解除企业对员工的无限责任,实现员工角色的转变,将员工推向市场。

对职工来讲,主要是职业与发展,可以有更大的发挥潜能的空间。

在事业单位改革中,我们应根据事业单位的四个特征,对以前被界定为事业单位的,有计划、分阶段通过改革逐步还原其应有属性。同时,在宪法和现有的法律框架内,重新统一规范目前存在的各种公益服务组织,实行统一的法规和政策,实现政府“有所为,有所不为”和提供公益服务方式多样化的目标,促进各项社会公益事业的健康发展。

第一是按照社会主义市场经济体制的基本要求,建立由宏观管理部门、中间管理部门、专项资产管理部门和使用部门组成的行政事业单位国有资产分级授权管理体系。层层管理,层层审批。避免在使用国有资源时的浪费和不合理利用。但同时也要注意管理审批手续的高效率,防止出现因效率底下导致改革进行的不彻底。

第二是采用公共预算和政府采购方式,建立配置标准公正、配置手段科学的行政事业单位国有资产形成机制。这样的好处是可以有效的预防改革过程中腐败现象的滋生,利用科学的管理模式与适合本单位企业的实际情况的管理方法。使改革进行的每个步骤都有据可查有证可依。得到社会的认同。

第三是按照集中化、专业化等原则,建立包括大宗资产与专项设备专业化集中管理等行政事业单位国有资产使用机制。国有大宗资产和专项设备要采用集中使用集中管理的方式。培养和建设高素质的管理队伍和技术队伍使其发挥最大效能为企业服务为国家服务。

第四是通过市场和计划相结合的处置手段,建立由资产内部调剂、交易与租赁等构成的行政事业单位国有资产处置机制。我国加入WTO后与市场的结合联系变的更加紧密了。这是任何企事业单位都是无法逃避的,“狼来的时代到来了!”。对于我们国有事业单位来说面临的难题更多,以前的改革还没有落实而新的课题有摆在我们面前。这就需要我们系统之间要建立高效的资产内部调剂制度。采用交易或租赁等方式把握市场信息利用市场信息与计划相互结合的手段可以说是现阶段比较合适的方法。

第五是借鉴经营性资产的成本与效益原则,建立包括绩效评价等内容的绩效评价制度。合理的控制成本,衡量成本的投入和效益的产出比。使企业投入的都有合理的产出。采用绩效评价的制度提高企业投入积极性和追求效益最高化。多劳多得的传统原则也是很实用的。与业绩挂钩以效率为考核能者上无能者下。使机构内形成很好的凝聚力和向心力。

第六是加强法制化建设,建立包括组建资产监督委员会等内容的行政事业单位国有资产监督机制。在中央由国务国资委的政策指导原则下,一方面,不会造成认识上的混乱,政府管理职责与企业职责严格分开;另一方面国资监管机构过去的行为继续有效。国资委不只是经营性国有资产的主管部门,也是资源性国有资产等的主管部门。承认国资监管机构履行监管者职责,是改革成本最低的一种选择,可以防止政出多门、管理混乱;以防止多头管理造成各种法规规章之间的矛盾和冲突,形成法制不统一的局面。在企业可以设国有资产监督管理委员会办公室,履行日常职责。

企业究竟应每年拿出多少资产投入经营,投入到哪里,应当由政府和企业提出议案,提交审议通过。企业应当组织相关部门的专家组成投资预算委员会。投资预算委员根据企业的财政收支状况,充分听取各部门的意见作出投资预算的议案。国有资产的投资执行人应当是财政主管部门,因为财政部门管理国库,统管国有资产的收支与进出。对国资运行进行监督的自然是现存的国有资产监督管理机构。

结语

事业单位国有资产管理改革,应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则,推行实物费用定额制度,促进事业资产整合与共享共用,实现资产管理和预算管理的紧密统一;应当坚持所有权和使用权相分离的原则;应当坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。规范和加强事业单位国有资产管理,维护国有资产的安全完整,合理配置和有效利用国有资产,保障和促进各项事业发展,建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的事业单位国有资产管理体制。相信我们的事业单位国有资产改革活动会取的丰硕的成果。

参考文献

(1)《事业单位国有资产管理暂行办法》已经部务会议审议通过,二〇〇六年五月三十日中华人民共和国财政部令第36号公布

(2)毕昇华上海立信会计学院学报2003年12月20日020.2003对现行行政事业单位国有资产管理的认识和思考

(3)宇巍对行政事业单位国有资产管理的思考山西新闻网山西经济日报2008-11-10

(4)王颖事业单位改制的背景与现状理实国际咨询集团中国区董事长2008/11/18

事业单位管理改革

2009/10/29 阅读:

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