行政复议制度的功能定位比较范文

［摘要］

行政复议的功能定位是行政复议制度的基础理论问题，是整个制度运行的基石和起点。在海峡两岸，我国大陆现行行政复议制度的功能定位侧重于行政机关的内部层级监督与自我纠错，而台湾地区诉愿制度则侧重于行政相对人的权利保障与救济，不同的功能定位直接影响着具体制度建构以及运行实效。本文从功能定位的视角切入，考察两岸行政复议制度的立法沿革和制度运行现状，从而对两岸制度背后的基本理念和相关制度进行比较研究，以加深对行政复议制度的理解，为大陆修改《行政复议法》提供相关的理论支撑。

［关键词］

海峡两岸;行政复议;诉愿;功能定位;比较研究

西方法谚曰:有权利，即有救济;有救济，方为权利。法谚所揭示的法理是一切权利保护制度的思想根源，体现在行政法领域，则为行政救济制度的发端基础。台湾诉愿制度和大陆行政复议制度实质上都是一种行政救济制度。台湾所谓的诉愿又称行政复议，乃系主张其权利或利益遭受具体行政行为所损害的人民，向原处分机关之上级机关或原处分机关本身请求救济的方法①。我国大陆所称行政复议，是指行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依照法定程序对被申请复议的行政行为的合法性和适当性进行审查并作出决定的一种法律制度②。海峡两岸同根同源，具有相似的法律传统和行政法发展模式，虽然两岸对于行政复议制度的称呼不同，但两者的实质涵义基本一致，而且两者的具体制度建构都是受其功能定位支配，这种功能定位也具有共同之处，这为进行两岸行政复议制度功能定位的比较研究奠定了基础。当前，大陆社会处于转型时期，社会矛盾频发，行政纠纷增多，行政复议与行政诉讼、信访已经成为解决行政争议的三个主要渠道③。由于其功能定位忽视了行政纠纷的化解，导致在实际中未能充分发挥解决行政争议的预期效果。我国大陆现行《行政复议法》侧重于将行政复议制度当作行政机关内部层级监督和自我纠错的机制，这种功能定位偏重于行政机关内部的管理，直接影响了行政复议制度保障相对人权利、解决行政争议作用的发挥。而台湾地区诉愿制度在维护人民权益和行政关内部省察的功能定位下，经长时间施行和多次修法，有效地解决了大量行政争议，现已成为比较完善的行政救济机制之一。两岸行政复议制度功能定位的差异，影响到其立法和制度建构的价值取向，更影响着复议制度的运行实效。我国大陆的行政复议制度经过十多年的实施，实施的环境以及相关行政争议解决机制的衔接已经发生较大变化，当前正对《行政复议法》进行修订，台湾地区诉愿制度的有效施行，对大陆行政复议制度的完善有重要的参考借鉴价值。

一、立法沿革中的功能定位

(一)我国台湾地区诉愿制度的立法沿革我国台湾地区诉愿制度的功能定位主要规定在其现行“诉愿法”中。现行“诉愿法”最早可追溯到1930年国民政府制定的《诉愿法》，当时该法总体比较简单，全文只有14条，其第1条“人民因中央或地方官署之违法或不当处分，致损害其权利或利益者，得提起诉愿”的规定，明确了诉愿作为一种正式的权利救济途径。经多次修正后，为配合行政诉讼制度的改革和时代变迁的需要，1998年台湾地区第五次修正“诉愿法”，这次修正后总则明确规定了“人民对于中央或地方机关之行政处分”以及“各级地方自治团体或其他公法人对上级监督机关之行政处分”，“认为其违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿”①。这次修正继续保持诉愿作为行政救济的功能定位，并且围绕着这一功能定位进行了大幅度修改，使其全文由原来的26条扩充为101条，标志着台湾地区现行诉愿制度的功能定位和基本结构真正确立。

(二)我国大陆行政复议制度的立法沿革我国大陆行政复议制度的功能定位是随着复议制度的发展而不断完善的。新中国成立早期，不少单行法律、法规都涉及到行政复议的内容，但缺乏统一的行政复议制度，导致行政复议制度的功能定位未能统一。1990年，国务院通过《行政复议条例》，这是首次以行政法规的形式系统规定了行政复议制度，其第一条明确了行政复议制度以“维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为其立法宗旨，反映了行政复议制度以内部监督为主的制度建构理念。1999年，《行政复议法》正式通过，将“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”作为其立法目的。可见，大陆现行《行政复议法》对行政复议的功能定位在理念上并未脱离《行政复议条例》的立法思路，侧重于行政机关的内部监督与自我纠错。2007年国务院颁布了《行政复议法实施条例》，在这种立法理念的指导下进一步细化和完善了现行的行政复议制度。从两岸行政复议制度的立法沿革来看，行政复议制度的建立和完善都是一个从无到有、从分散到统一、从简单到精细的过程，其功能定位在最初立法时基本确定，并在法律和相关法规修改的过程中保持延续，深刻影响着具体的制度建构。

二、制度运行现状比较———以广州市和台北市为例

海峡两岸行政复议制度的功能定位不同，制度运行现状亦各异。为方便比较且确保数据准确性，本文通过选取两岸各一个行政复议制度运行良好的城市一个年度的行政复议案件办理情况作为分析样本，考察两地行政复议制度的运行现状，从中对比分析两岸行政复议制度的实际效果及其反映的功能定位。以我国大陆广州市和台湾地区台北市2013年②的行政复议案件办理情况为例。

(一)案件的受理在我国大陆，行政复议案件通常由政府机关的法制办公室具体负责。从广州市行政复议案件的总体情况③来看:2013年，广州市各级行政复议机关共收到行政复议申请3884件，受理3665件(较上一年度有大幅度提高，其中收到复议申请增幅分别为27．9%，受理案件增幅为21．2%);行政复议案件总数超过广州市中级、基层两级法院受理的各类行政诉讼案件(3588件)的数量。从数据上反映出，广州市已经改变了多年来“大信访、中诉讼、小复议”的行政纠纷解决机制的格局，行政复议作为纠纷解决途径的作用逐渐得到社会的认可。在我国台湾地区，诉愿案件的管辖机关是诉愿审议委员会。从台北市诉愿案件受理情况④看:2013年，台北市新收诉愿案件1820件，上年度未结403件，全年共计收办诉愿案件2223件(2012年为2793件，2011年为2426件)。从两市行政复议案件的受理情况反映出，在整体上，大陆行政复议案件逐年增加、增幅较大，一方面是因为社会矛盾、行政纠纷不断增多，政府内部监督趋于严厉、社会公众维权意识提升，另一方面也是由于近些年复议制度的实施和完善获得社会公众进一步的信任和认可;台湾地区诉愿案件数量显现波动起伏状态，显示出台湾地区诉愿制度在实际运行过程中已经形成为比较完善的行政救济制度，稳定地发挥着解决行政争议的作用。

(二)案件的审查1．办结率。广州市是大陆行政复议案件收案最多的城市之一，2013年共办结行政复议案件3655件，办结率94．1%。台北市2013年办结诉愿案件2390件，办结率85．5%。根据广州和台北行政复议案件的审查情况看，在整体上，相对于台湾地区，大陆行政复议案件的办结率较高，反映出行政机关较为注重通过行政复议的方式来实施内部的层级监督。2．纠错率。在广州市2013年办结的3655件行政复议案件中，通过撤销、变更、确认违法、责令履行的方式对争议行政机关所作出的行政行为进行直接纠错的案件共有135件，直接纠错率为3．7%;而通过撤回申请、和解、调解等方式结案的共计702件，间接纠错率为19．2%;综合纠错率为22．9%。在台北市2013年作成诉愿决定的2022件诉愿案件中，其中原处分机关自行撤销原处分的案件280件，直接纠错率为13．8%;诉愿审议委员会决定撤销原行政处分的案件113件，间接纠错率为5．6%;总纠错率为19．4%。根据数据显示，广州市和台北市行政复议案件的直接纠错率与间接纠错率的比率高低恰好相反:关于直接纠错率，广州市仅为3．7%，而台北市高达13．8%;关于间接纠错率，广州市达19．2%，而台北市为5．6%。通过对上述比率的比较，不难发现，无论是我国大陆还是台湾地区，行政复议制度的运行都能有效实现行政机关的内部监督和自我纠错，但也体现出其中功能定位的差异:首先，从同类数据的横向比较分析看，第一，我国大陆直接纠错率偏低，台湾地区直接纠错率较高，体现出大陆原行政机关对自身所作出的具体行政行为进行自我省察、直接纠正的程度低，复议制度忽视了本级行政机关的自我纠错、自我监督的功能;而台湾地区诉愿制度能够使得作出行政处分的原行政机关注重自我省察，由本级行政机关对行政行为进行直接纠正，行政机关内部纠错效果更明显。第二，大陆间接纠错率较高，台湾地区间接纠错率偏低，体现出大陆行政机关通过上级来纠正下级作出的行政行为的程度较高，大陆复议制度的功能定位在行政机关内部上下层级之间监督中发挥较为明显的效果。从别类数据的纵向比较分析大陆和台湾地区各自的直接纠错率和间接纠错率的比率，不难发现两岸比率数据的差异变化，实质上是行政复议制度功能定位下制度运行状态的客观反映:我国大陆通过行政复议制度更注重发挥行政机关内部层级监督的作用，而台湾地区通过诉愿制度较好地发挥了原行政机关进行直接纠正的作用，经过原行政机关的自我省察后，诉愿委员会作为行政机关内部监督机构、再次实施间接纠错的比率自然降低，行政争议得以更高效、便捷地解决。3．维持率。2013年，在广州市办结的行政复议案件中，决定驳回及其他方式的案件共83件，维持原行政行为的案件2735件，两者相加为复议机关不改变原行政行为的案件共2818件，占结案总数的77．1%。在台北市作出决定的诉愿案件中，诉愿决定不受理的案件517件，决定驳回诉愿申请的案件1392件，即不改变原行政处分的案件共有1909件，占作出诉愿决定案件数量的94．4%。相比而言，对于经过行政复议审查的案件，台湾地区通过诉愿对原行政机关作出的行政处分进行审查后仍维持原行政处分的比例高于大陆，一方面说明台湾地区的行政机关作出的行政处分大都能够经得起诉愿机关的审查，突显出诉愿制度作为行政相对人进行行政救济的主渠道;另一方面，也反映了我国大陆行政机关作出的行政行为的出错率仍较高，行政复议作为内部纠错机制的功能定位，在行政机关内部监督中发挥着重要的作用。4．撤回率。2013年，在广州市行政复议案件中通过申请人自愿撤回复议申请、和解、调解等方式结案的共计702件，占结案总数的19．2%。台北市诉愿申请人撤回诉愿申请案件的115件，占结案总数的5．2%。可见，大陆行政复议申请的撤回率比台湾地区高，大陆行政复议的相关配套制度(例如调解、和解)的设置有利于对行政争议双方的协调，促使行政纠纷得到实质性的解决，申请人撤回复议申请。台湾地区行政复议申请的撤回率低，这也反映出台湾地区社会公众对诉愿制度的信任，通过诉愿合法、合理、公正地解决行政纠纷。

(三)行政案件的应诉2013年，广州市共发生行政应诉案件1475件(较2012年1397件略有增加)，法院审结行政应诉案件1090件;其中，驳回原告诉讼请求以及维持行政复议决定的有683件占62．7%，原告撤诉136件占12．5%，其他的有100件占9．2%，这三项相加为法院审理不改变行政复议认定的行政行为的案件，共计919件，占法院行政应诉案件总数的84．3%;而法院判决改变原行政机关的行政行为的案件(含确认违法或无效、撤销、变更、责令履行)共171件，占总结案数的15．7%。台北市政府作出的诉愿决定经行政法院裁判的案件共有92件，其中行政法院驳回85件，占裁判总数的92．4%;撤销7件，仅占7．6%。法院审理的结果反映出，我国大陆和台湾地区的行政水平日渐提高，行政复议在行政机关内部监督、化解行政争议中发挥重要的作用;但大陆行政应诉案件判决改变原行政机关行政行为的比例相对偏高，表明台湾地区诉愿制度的功能定位更能使其公正地化解行政争议，经过行政复议处理的案件能够经得起司法审查。

三、不同功能定位的基本理念比较

两岸行政复议制度功能定位在根本上是由两岸政治体制、社会体制和法律制度的基本理念所决定。两岸行政复议制度功能定位的不同，在实践中表现出来的是具体制度和程序的不同，这实质上是由两岸复议制度基本理念的差异所引起。

(一)权力的制约与监督我国现行《宪法》明确规定我国的根本制度是社会主义制度，马克思主义作为我国基本的指导思想，其权力观可概括为“权为民所赋、权为民所用、权为民所控”①。《宪法》亦明确规定了“一切权力属于人民”，“一切国家机关和国家工作人员必须……接受人民的监督……”，这是宪法赋予人民的监督权。作为我国所建立的社会主义权力制约与监督体制的重要一环，行政复议制度一方面作为行政权力内部的监督制度，发挥着内部纠错、层级监督的作用，确保行政权力不被滥用;另一方面，它作为人民监督行政机关行政行为的合法渠道，是人民行使监督权的重要方式。而台湾地区法制最初建立时奉行权力分立原则，其最高效力法律规定采用五权分立的方式进行权力分配。基于权力分立原则，司法机关只作事后的、被动的法律监督。为了给予行政权充分的尊重，由行政机关先自我主动审查其行政处分，从而确保权力彼此尊重;并且，行政法院仅审查行政处分的合法性，避免司法权过度介入行政权。权力分立原则确立的直接结果，使得诉愿制度在行政机关内部起到重要的自我省察、解决行政争议的功能，保证行政权合法正当行使。从海峡两岸的权力制约与监督的比较可见，大陆和台湾地区行政复议制度都强调行政机关内部监督，但是，区别在于大陆的复议制度在内部监督的基础上还深刻体现出人民监督的作用，而台湾地区注重的是权力之间的尊重，因而通过诉愿制度来使行政权得以自我纠正，避免权力的过度干涉。

(二)公民权益的保障大陆《宪法》中的“一切权力属于人民”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务”等相关表述，明确体现了宪法保障人民权益的宪法原则。“人民利益至上，不仅是执政党的根本宗旨，也是社会主义宪法法律的最高价值。”②这无疑是《行政复议法》立法的基本宪法根据，宪法中明确确定了行政机关与人民的关系，体现为行政机关维护人民利益、实践服务人民的宗旨。这是对近代资产阶级启蒙思想家提出的“主权在民”“天赋人权”“社会契约论”等进步思想的进一步发展与逻辑延伸。按照人民利益至上的观念，人民利益是社会根本利益之所在。一切国家权力的行使要服从于人民利益，并有助于保障人民利益。③可见，我国大陆行政复议作为一项向人民提供行政救济的制度，正是服从人民利益、确保人民利益不受行政权力侵害的体现。而台湾地区法律明确赋予人民对于行政机关的行政处分有“请愿、诉愿及诉讼的权利”，这为公民基本权利的保障提供了法律依据和充分的权利救济途径，当在行政机关发生违法或者不当处分侵犯了公民的正当权利或利益之时，公民可以通过诉愿作为权利救济的途径来保障其权益。由此可见，在台湾地区，并未从人民整体利益的角度强调诉愿作为全体公民利益的一种保障制度，而是把诉愿作为每一位公民的公民权的实现。

(三)依法行政我国现行《宪法》规定“实行依法治国，建设社会主义法治国家”。依法行政是我国依法治国基本方略在行政权力领域的具体体现，行政复议作为行政机关的内部监督制度，属于行政监督职能中的重要组成部分，要求行政机关在处理国家行政管理事务的一切活动中，都应以法律来规范，受法律规范的制约，促进行政机关合法、合理地行使职权。而台湾地区强调的是法治行政原则。虽然两岸的名称相似，但实质上，基本理念的内涵存在着细微的差别。台湾地区法治原则要求必须依法而治，并且是在“注意法令之形式合法性，亦须兼顾法令实质正当性意涵下的依法行政”④。尤其随着时展，行政活动面临的情况愈加多样化、复杂化及专业化，诉愿制度作为行政权自我省察、自我监督的重要制度，通过依据法律进行行政机关内部的自我审查，从而对已作出的行政处分进行判断，实现了法治行政的价值，减轻司法审查的负担。可见，大陆的依法行政强调的是一切国家行政管理事务都应当依据宪法法律来进行，而台湾地区法治行政不仅包括依据法律行使行政权，而且还要求行政立法、司法都要纳入法治的范畴之内。

四、不同功能定位下相关制度比较

两岸行政复议制度的功能定位，对复议制度的设计产生重大影响，“攸关相关制度之设计、解释与运作基准或方向”①，在实践中体现为解决行政争议的实际效果。

(一)受案范围受案范围体现了行政救济的保障范围，也直接关系到行政复议制度的作用范围。一般认为，对于受案范围而言，采取概括式、列举式还是概括加列举式，反映了立法者对受案范围大小的不同倾向。主张采用概括式的一般倾向于扩大受案范围，主张列举式的一般倾向于缩小受案范围，主张概括加列举式的往往是二者的折中。②我国大陆《行政复议法》第六条采用列举式明确规定了申请行政复议的十种情形，最后一款是兜底条款。此外，《行政复议法》第七条规定了对部分抽象行政行为也可以一并申请行政复议，这实际上是“将抽象行政行为有条件地纳入了受案范围”③。可见，我国大陆行政复议法的受案范围主要采取列举式的方式，这就容易导致排除了列举之外的情形进入行政复议、甚至行政诉讼的机会，必然会出现寻求行政相对人权利救济无门的情形。而台湾地区“诉愿法”第1条规定，“人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿……”，这对诉愿的受案范围采用概括式的方法，除此之外，“诉愿法”还针对相关行政机关怠为处分诉愿情况下亦可提起诉愿的规定。由上述可见，台湾诉愿的受案范围较宽，行政争议基本都可以通过诉愿的渠道进入到解决机制之中。受案范围的宽窄，影响着行政复议制度所能解决的社会矛盾的范围。台湾地区诉愿制度基于权利救济的功能定位必然要求制度的受案范围要广，扩大人民行政救济的范围，最大限度地保障人民权益。而我国大陆行政复议制度的定位侧重于行政机关的内部层级监督和自我纠错，使得行政复议的范围集中于容易出现行政处分违法或者不当的情况中，这样显然不利于对人民权益的救济和保障。因此，我国大陆目前在修改《行政复议法》过程中，可以参考借鉴台湾地区诉愿制度对受案范围的规定，采取概括式，扩大行政复议的范围，与行政诉讼法的受案范围形成更好的衔接和补充;同时，我国大陆行政复议制度把抽象行政行为纳入受案范围的做法，亦值得台湾地区参考。

(二)审理组织从某种程度来看，人民对通过行政复议来获得行政救济的处理结果是否信服，最关键的因素就是行政复议审理组织是否独立、公正。对于台湾地区诉愿案件审理组织和人员，“诉愿法”第52条规定了诉愿案件的办理必须设立独立的审理机构———诉愿委员会，而且对组成人员也有严格的要求，组成人员“以具有法制专长者为原则”，并需要由诉愿委员会的高级职员遴聘社会公正人士、学者、专家担任;其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于一半。同时，“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程”第4条规定，“诉愿审议委员会设置委员五人至十五人，其中应有二分之一以上具有法制专长的委员”。从以上规定可知，在审议诉愿案件时，一方面由于组成人员身份多元化，确保审议的中立性;另一方面组成人员均为相关专业的专长者，能够公正评判专业问题，确保了审议结果的专业性。如此设置，体现出了诉愿制度实质上是带有准司法性，保证诉愿案件审理的中立性、专业性与公正性，确保行政争议公平公正解决，赢得人民对诉愿制度的信任。我国大陆《行政复议法》及实施条例规定复议案件由行政复议机关内负责法制工作的机构(即行政复议机构)处理。《行政复议法》第3条赋予了行政复议机构很大的权限，但是，不足之处也很明显:首先，复议决定权集中在复议机关集体或负责人里。尽管复议机构职权大，但由于其最终作决定的仍然是行政机关首长或其集体，这使得复议决定的公正性和中立性难免受到怀疑。其次，行政复议人员组成单薄。《行政复议实施条例》第32条规定，“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加”，可见行政复议人员数量少，缺乏专业性和中立性。此外，据统计，“大陆目前有行政复议权的机关为1．8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，基层政府行政复议机构尤其是县级行政复议机构，专职行政复议人员平均仅有0．2人，基层行政复议力量严重不足，大都存在机构不健全、编制少、队伍不稳定、人员素质不够高的问题”①。对此，从2007年起，国内一些地方开始探索行政复议委员会制度，吸纳第三方专家学者等参与到复议案件的审查中，提升行政复议的公信力、权威性和公正性。由此可见，审理组织的差异，正是复议制度功能定位不同的体现，大陆复议制度强调内部监督，因而其审理组织通常仅由行政机关内部的工作人员组成;而台湾地区诉愿制度强调行政救济，所以其审查组织更加注重独立性、公正性，带有准司法的性质。但无论是我国大陆还是台湾地区，行政复议作为行政救济的一个重要渠道，一个独立、专业、公正的审理组织是确保这一行政救济制度良好运转、获得人民信任的最有效保证，正如应松年教授认为，“任何解决争议的制度，其核心要求都是公正。这对于设置在行政系统内的行政复议制度来说，尤其重要。行政复议制度天生的是‘自己当自己的法官’，因此各国都在逐步完善，保证复议机构和人员的中立地位，保证在办案中不偏私、不歧视，排除不相干因素的影响，以提高公信力。”②。从我国台湾地区诉愿委员会的有效运作来看，足以说明了行政复议委员会机制的可行性和在化解行政争议中的作用，这对于大陆修改《行政复议法》过程中对行政复议机构改革方面值得借鉴。

(三)受理程序两岸行政复议制度的功能定位不同，亦直接影响着整个行政复议案件审理的程序设置。在受理程序方面，台湾地区诉愿制度原则上所有诉愿均经由原行政处分机关处理后方能向诉愿管辖机关提起，这实质上是先把诉愿交由原处分机关进行自我省察，如若认为诉愿有理由，即可自行撤销或变更原处分。这样的处理程序，既可使原行政处分机关及时进行自我检讨，审查自身作出的行政处分是否合法正当，也便于诉愿管辖机关快速了解诉愿事件的争议所在、提高处理效率，也方便人民清楚提起诉愿的机关。在实践中，诉愿程序中原行政处分机关自行审查撤销率较高，行政机关自我审查功能发挥了重要的作用。可见，这种受理程序的设计正是突显了台湾地区诉愿制度的行政救济功能定位。而由于大陆的《行政复议法》规定的受理程序是由上级行政关直接审理下级行政机关所作出的行政处分，故没有规定类似的原行政机关自我纠正的程序。

五、结论

众所周知，无救济则无权利。通过前述的分析和比较，海峡两岸行政复议制度都是一种重要的行政救济制度，其产生、发展和完善有其内在的共同规律，而找准复议制度的功能定位、并在此基础上完善相关制度建构，对于实现行政复议制度的价值、推动行政争议的化解起到关键的作用。台湾地区诉愿制度定位为行政相对人权利保障与救济制度，并据此设计其诉愿程序、配套制度，促使行政机关对其所做的出行政处分时刻保持自省，确保依法行政，有效地解决了大量行政纠纷，保障人民的权益。而时至今日，我国大陆社会发展处于转型时期，许多社会矛盾纠纷已经以行政争议的形式反映出来，在社会开放、多元、动态和信息化条件下，各种不稳定、不确定因素增多，“大信访、中诉讼、小复议”的状况依然存在。对此，当前正对《行政复议法》进行修改的过程中，作者认为:首先应当承认行政复议的多元功能，在此基础上借鉴我国台湾地区对诉愿制度的功能定位，明确把大陆的行政复议制度定位作为行政纠纷的化解机制，突出其行政救济功能，使行政复议实现从自我纠错、内部层级监督为主向人民权益救济、化解行政争议为主的根本转变，从而准确把握行政复议制度完善的方向。其次，从宏观上说，必须把行政复议制度的改革和完善与新《行政诉讼法》的实施结合起来，形成一套整体衔接的行政救济制度，从根本上推动行政争议的化解和人民权益的保障;最后，从微观上看，可以深入研究和参考我国台湾地区诉愿制度在其功能定位下的具体制度实践，来对大陆行政复议制度进行具体配套措施和程序的设计。通过以上措施，找准行政复议制度的功能定位，据此进行修改完善，这必将有效发挥行政争议“隔离层”或“过滤器”的作用，对真正实现依法行政、化解社会矛盾、保障社会和谐稳定发展有重要的意义。

作者：陈尚龙 单位：中国政法大学 法学院