行政复议审理形式的探新范文

探索改革行政复议审理模式的必要性

（一）开展行政复议审理模式改革，是落实党中央和国务院关于完善行政复议制度要求的重要举措

⑦2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出，要完善行政复议制度。2009年2月，国务委员兼国务院秘书长马凯在全国行政复议工作经验暨“双先”、“双优”表彰大会上也明确要求：“努力创新行政复议制度体制机制。认真落实中央关于健全行政复议体制的有关要求，深入研究、积极稳妥的推动行政复议体制改革；要以提高行政复议的权威性、专业性和公信力为目标，努力形成政府主导、专业保障、社会参与的工作体制”

（二）开展行政复议审理模式改革，是提高行政复议办案质量和社会公信力的现实需要

传统的“行政审批式”的复议审理方式具有单向封闭的程序弊端，制约了行政复议办案质量和公信力的提升，亟须一种新的审理模式弥补目前行政复议法实施过程中存在的制度缺陷，消除群众对通过复议途径解决行政争议的疑虑，引导群众更多地通过行政复议途径合法、理性地表达诉求。

（三）开展行政复议审理模式改革，是优化复议资源配置、充分发挥复议功能的重要途径

行政复议资源与工作任务的“倒挂”现象，是掣肘复议功能充分发挥的重要瓶颈。在现行行政管理体制框架内，要有效整合分散的复议资源，使有限的复议资源发挥最大功效，必须从根源上对复议审理模式进行改革，通过制度的优化促进复议功能的整体释放，将行政复议真正打造成法治政府的“助推器”、和谐社会的“减压阀”。

行政复议审理模式的重新构建

（一）基本模式：行政复议委员会试点的实证分析

纵览包括试点较为成功的北京、哈尔滨等城市的工作方案，尽管在某些环节上存有一定的差异，但均基本根据国务院法制办通知要求实施。⑧各试点城市工作方案的内容主要包括：1.行政复议委员会的功能定位及主要职责。行政复议委员会是政府复议工作的议决机构，主要负责政府及所属部门复议案件的处理，对复议工作中的疑难问题进行研究。2.行政复议委员会的组织形式。建立政府主导、专业保障、社会参与的行政复议工作机制。行政复议委员会由主任委员、副主任委员和一般委员组成。主任委员由本级政府一把手担任，副主任委员由本级政府分管法制工作的领导、法制机构负责人等担任，一般委员由经遴选的专职复议人员和专业人士、专家学者等外部人员担任。行政复议委员会下设办公室（复委办），与复议机构合署办公，具体负责受理、审查复议案件以及复议委员会的其他日常工作。3.行政复议委员会的运行机制。行政复议委员会审议复议案件实行“统一受理、集中审查、分别决定”的运作方式。由复委办统一受理依法应由政府及所属部门受理的复议申请，所属部门不再单独受理。复议委员会采取案件调查权与议决权相分离的方式，即复委办具体调查行政复议事项，委员会委员集体表决复议裁决。参会委员由复议办指定。

（二）仲裁制度对完善复议审理模式的借鉴

在我国，法律意义上的仲裁制度已有近20年的历史⑨，随着改革开放和经济社会的高速发展，仲裁制度在探索和改良中也日臻成熟。作为一种公正高效的救济方式，仲裁的很多理念定位和制度设计对完善复议审理模式有着积极的借鉴意义。

1.功能定位：监督+救济。理念是实践的先导，理念的偏差直接左右制度设计的走向。对复议功能的准确定位，直接影响到整个复议制度的架构以及功能的发挥。现行复议制度的架构，大多是建立在内部监督的功能定位之上的，譬如内设的复议机构、书面化的审理方式、复议机关作被告等等，⑩无不体现出强烈的监督机制的价值取向。随着理论研讨的深入和具体实践的拓展，“内部监督”的功能定位逐渐成为影响复议制度完善的桎梏，輯訛輥对其进行反思已经成为改良复议模式的首要任务。

笔者认为，仲裁制度“准司法化”的功能定位，在研究完善复议模式时值得我们借鉴。仲裁在机构设置上具有独立性，裁决主体上具有中立性，审理程序上具有对抗性。而当前复议制度面临的最大困境———公信力和权威性的缺失，其主要症结正是复议机构缺乏相对超脱的地位以及审理程序的严重行政化，仲裁的功能定位及相关审理制度，完全可以作为行政复议自我改良的一种路径选择。事实上对复议制度“监督+救济”的准司法化的定位正获得越来越多的认同。但需要特别强调的是，“行政复议制度司法化不等于照搬司法程序。‘化’只是一种趋势。行政复议制度司法化改革，不能简单的理解为照搬司法程序。如果这样，行政复议的改革可能既得不到司法程序所追求的公平，又失去了行政复议制度本来应该具有的效率优势。”

2.组织形式：中立+专业。保障复议机构的相对独立性，是改革复议审理模式的核心环节。当前复议机构是隶属于各级人民政府和行政职能部门的内部组织，按照行政首长负责制和通常的行政管理制度运行，难以保证案件审查的独立性，同时缺乏保障复议活动不受非法干预的制度屏障。反观《仲裁法》第十条、第十四条规定，仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。仲裁委员会之间也没有隶属关系。笔者认为，上述规定是仲裁委员会保持超脱地位的制度依托，可以为复议制度的探索和改革提供有益启迪。基于复议制度天生的行政属性，其不可能完全脱离行政体系自立门户，但仲裁制度中蕴含的保持中立裁判立场的价值预设，无疑为我们改革复议审理模式———建立行政复议委员会提供了实证根基。纵观现行复议委员会的各种模式，其核心内容基本可归结为以下两点：一是为彰显复议组织中立权威，吸收外部委员参与案件议决；二是为有效整合复议资源，推行相对集中行政复议权。

上述内容，在《仲裁法》中均可找到对应的理念支撑和制度体认。此外，需要特别提及的是，从仲裁制度的发展来看，聘任高素质的仲裁员是其高效运行的最基本保障。而各地复议委员会试点的最大亮点，也正是广泛吸收社会专业人士参与复议权力的行使。因此，外部委员的作用能否充分发挥，是决定试点工作成败之关键。必须在制度上为外部委员有效参与复议工作提供支持，其重点如下：

（1）保证外部委员数量。规定复议委员会委员中外部委员的最低比例，如不少于委员总数的2/3。

（2）优化委员参与方式。在听证员和审查会议组成人员的确定上，可以借鉴《仲裁法》关于仲裁庭的组成以当事人选定为原则，仲裁委员会主任指定为例外的规定。輳訛輥复议委员会将聘任委员设置名册，供当事人自主选择。如审查会议由9名以上单数委员组成时，可由复议双方各选定3或4名，其余由复议办主任指定，以充分体现复议程序的公开和民主。

（3）保障委员议决权利。与聘任仲裁员一样，外部委员可以直接参与复议案件听证和议决，与常任委员享有同等表决权。复议委员会审查会议采用少数服从多数的表决方式形成裁决意见。

3.制度设计：公正+高效。

（1）建立复议人员准入机制。粗略梳理仲裁制度的发展历程，我们可以窥探其快速发展的清晰脉络，即《仲裁法》对聘任仲裁员素质的严格要求。同样，建立高标准的复议人员准入门槛，也是有效激活复议功能的治本之策。笔者认为，具体可以分为两个方面：一是对专职复议人员实行资格管理。专职复议人员必须具备公务员身份，同时应当通过国家司法考试或省级以上政府法制机构组织的资格认证，以确保复议人员的专业素养；二是对于公开聘任的外部委员设立严格准入条件。具体可以借鉴《仲裁法》第十三条对聘任仲裁员的规定：①道德品质上，要求必须品行端正，公道正派；②专业素质上，要求是具有丰富工作经验的法律专业人士或具备一定法律知识的其他行业具有副高以上职称的专业人员。

（2）明确严格科学的回避制度。回避制度是现代仲裁诉讼程序普遍确立的一项基础制度，其理论根源可以追溯至“自然公正理论”任何人不得担任自己为当事人的案件的裁判者，否则由他主持进行的诉讼活动不具备法律效力的基本要求。公正产生信赖，信赖促进公正。行政复议要赢得社会的普遍“信赖”，必须建立严格科学的回避制度。借鉴《仲裁法》及相关法律救济制度规定，在具体程序设计上须重点明确：①应当回避的法定情形。必须在确定“利害关系”为回避条件的前提下详细列举若干常见形式，如《仲裁法》第三十四条规定：一是本案当事人或者当事人、人的近亲属；二是与本案当事人、人有其他关系，可能影响公正仲裁等情形。②违反回避所作裁决的效力。违反回避规定属于严重程序违法行为，应当赋予相对人撤销在此基础上所作裁决之权利。

（3）完善分类制宜的听证制度。开庭是仲裁的必经程序，也是当事人有效行使陈述申辩权利的制度保障。行政复议法中缺乏类似的抗辩机制，使人容易对行政复议产生暗箱操作的感官印象。听证程序的建立和实施，可以有效纾解复议制度承受的信任危机。在具体程序构建时，应当合理兼顾公正和效率的要求，采取多元化的审查模式。一是要发挥行政复议高效便民的制度优势，对事实清楚、争议不大的案件，采取书面审查方式；对疑难复杂、争议较大，需通过审查会议议决的案件，一律公开举行听证。

复议听证员应当与审查会议委员的人选一致，确保参与案件议决的委员能够亲历听证程序，全面直观地了解争议全貌，避免审者不断、断者不审，确保办案质量和效果。

结语：

行政复议改革之路肩鸿任钜上文仅是以选取的行政复议亟须改良的几项制度为蓝本作了简要剖析，以期管中窥豹，探寻复议审理制度的发展脉络和完善路径。通过深入分析仲裁制度的理念和制度精髓，或许也可以为复议委员会的下一步走向指点迷津。例如，在复议委员会的组织形式上，条件成熟的情况下可以借鉴仲裁委员会的设置形式，跨越现有行政区划的制约，在全国不以行政区划为依据划定若干区域设立复议委员会（如法院系统的海事法院等专门法院），以自己的名义集中审查该区域内的行政争议，从根本上杜绝地方政府或部门对复议裁决的不当干涉。独立的复议机构与涉案的行政主体之间没有利害关系，也没有自己的利益，容易体现公正公平公开原则，有利于提高办案效率和质量，实现公平与效率的高度统一。

作者：陈国利单位：安徽省马鞍山市政府法制办