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行政法治的发展

2014/04/18 阅读:

今年接连在河南中牟、四川巴东发生的两起农民由于不满土地被征用自行维权而被施工方车辆碾压致死的惨剧,更是暴露了行政救济相对于我国城镇化进程的严重滞后性。面对决策主体单一、决策过程封闭的城镇发展规划,行政复议、行政诉讼目前所处的尴尬境地迫使即将失地的农民更倾向于以血肉之躯争取自身的利益。另一方面,作为社会变迁的具体形式,城镇化本身就是一个机遇与风险并存的发展过程。我国城乡二元结构影响深远、地区发展差异显著、基尼系数较大的客观状况,以及权力至上、官本位思想相对严重的文化环境为行政机关主导城镇化发展带来了相当大的实施难度和决策风险。更为令人担忧的是,在一个有着数千年农耕文明历史的国度,农村的大量消失、占有土地人口的持续减少,加剧了传统文化的落寞、加速了传统道德规范的解构,对社会运行带来巨大冲击。

由于单方面对经济发展速度、城镇化率的过度推崇,行政机关在城镇化蓝图中既没有为社会风险预留缓冲和消解的必要空间,也缺乏事前发现和及时干预的工作机制。土地问题是城镇化进程中利益冲突的焦点,近年来农民因此上访或被非法拘禁,甚至被作为精神病患者予以强制医疗,或被许以某种好处而息事宁人的现象,体现了行政机关主导城镇化中解决问题的事后性与任意性。随着城镇化的深入,这样的应对机制将难以适应日益增长且趋于复杂化的社会风险,并极易诱发新的社会问题。行政法治要求行政机关依法管理国家,行政行为应当充分接受法律的约束并承担违法责任。我国的法律是人民意志的集中体现,所以在行政法治语境下行政机关应当服从人民,行政行为也应当以保护人民利益为根本价值导向,其实质与总理在今年两会期间提出的“中国的城镇化是以人为核心的城镇化”论断具有高度的内在一致性。《人民日报》2013年4月3日曾刊发评论:“切实提高运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,这是法治精神的必然要求,也是改革发展的基本共识。”由此可知,遵循行政法治原则、兼顾发展质量与发展速度是我国新型城镇化道路的应有之义。通过行政法治的发展推动政府主导、民众被动接受的既有城镇化道路转型,应当从以下方面着力:首先,遵循城镇化的发展规律,以多元化的参与主体促进行政法治发展,协调不同社会群体的利益诉求。

社会变迁通常会酝酿着既有利益分配方案的重大调整,城镇化打破了我国长期存在的城乡二元社会结构,各种资源和财富正在面向不同群体、不同阶层进行重新配置,利益格局变化所激化的社会矛盾与纠纷得不到妥善处理势必为城镇化发展埋下隐患,最终制约整个现代化目标的实现。为避免遭遇同拉美国家类似的城市化困境,行政法治应当以牺牲部分发展速度为代价,要求行政机关吸收更多的相关利益群体有序地参与行政活动,使城市居民、城镇居民和农村居民都能够享有获取社会公共产品的均等机会。具言之,在行政立法和决策层面,应当努力探索“后村委会、村民小组时代”失地农民利益的组织化表达形式,将城镇化产生的农村留守儿童等边缘化人群合法权益的维护纳入立法、决策依据的范畴;在行政救济方面,倡导行政机关、司法机关、失地农民的共同参与,构建以行政复议为主、行政诉讼为辅、行政调解事前分流的行政纠纷综合解决体系,显著改善行政救济的预期效果。

同时,以底线思维促进行政法治发展,提升行政机关预防和控制社会风险的能力。所谓底线思维,根据的论述,即指凡事从坏处准备,努力争取最好的结果,做到有备无患、遇事不慌,牢牢把握主动权。坚持底线思维是依法行政、稳步推进城镇化发展的一项基本保障。行政机关的城镇化决策理应是在通盘考虑当地社情民意、自然地理、历史文化等情况的基础上权衡利弊的最终结果,针对其中可能出现的棘手问题行政机关已经做好了充分心理准备与多套应对预案。在城镇化决策付诸实施之后,行政机关有责任以此前的估计和预测为指导、结合当地城镇化的动态情况来主动规避社会风险,从根本上讲则需要借助税收调节、行政奖励、行政扶助等柔性行政手段扩大中产阶层的规模,遏制社会阶层固化的态势。一旦社会风险已经现实化,行政机关还应尽快评估不同解决方案可能招致的次生风险,平衡长远利益和眼前利益,选择出特定历史环境下该社会问题的最优解,并进一步抽象出相对成熟的城镇化风险管理框架供反复使用。

作者:陈金平单位:江苏省如东人民法院

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