现代行政法的演变与展望范文

一、古代行政法的存在依据

（一）古代行政法性质。关于古代有无行政法争论的原因主要是界定标准和衡量角度不同。主张行政法系近代产物的，这是以公民是否具有行政法主体地位为标准；主张古代有行政法的，这是因为与国家相始终的行政机关与行政相对人之间的管理与被管理的关系本是行政法调整的对象。很多人认为，行政法的产生只能是近代以后的事情，因为只有在资本主义国家的宪政体制确立之后，“权力制衡”、“有限政府”等理念得到确认，才可能出现控制行政权的行政法，行政法被定义为“控制政府权力的法”。这一认识有失偏颇。行政法的目的是维护社会管理秩序，而规制政府权力只是维护社会管理秩序的手段。古代统治阶级为了维护其阶级利益，需要追寻管理规范和管理秩序，要达此目的，就离不开法律这一手段。从这个角度看，古代社会就必然有行政法的存在。正如罗豪才教授所言：“行政法作为一种法律规范，已经存在了数千年。”

从“行政法”概念角度出发，行政法就是关于行政的法，国家行政关系是行政法调整的对象，与行政有关的法的现象是行政法学研究的对象，那么有国家的存在就有行政法的存在，只是不同时期赋予了行政法以不同的内涵。古代行政法主要是官僚机构组织法，近代行政法主要是行政权力控制法，现代行政法主要是公权私权平衡法。古代行政法对行政机关权利的规定远远多于义务，而对人民义务的规定远远多于权利，其表现形式主要是行政组织法和行政行为法。古代行政法与近现代宪政背景下的行政法有很大区别，具有鲜明的特点。首先，古代行政法虽然在行政组织的设立分工、官吏职权管理以及内部制约监督等方面体系完备，但缺乏以实现外部制约为目的的行政程序法和行政监督法等近现代行政法的有机组成部分，也不存在以保护行政相对人权利为目的的行政诉讼法和行政赔偿法；其次，古代的行政管理法规诸法合体，也无行政责任与刑事责任的区分，秉承综合为治的方针，制定法与道德、礼共同发挥作用，因此行政管理法规无法单独存在和发展。总体言，尽管古代在行政事务管理方面的法律制度颇有建树，但作为一个独立的法律部门是有所欠缺的。由于古代行政机关与行政相对人之间的法律地位不平等，是不可能产生在以限权为目的的近代意义上的行政法的，古代行政法本质上是一种“管理法”。

（二）古代“管理法”的合理性。古代行政法应君主控制臣下、管理国家的需要而产生，通过控制臣下实现控制人民，以保障君主和行政机构权力的实现。在家国同构的政治环境下，君主集最高的立法权、司法权、行政权于一身，是天下共主；地方各级长官为一方父母官，司法权和行政权合一。由此，古代的行政机关将人民视为纯粹的管理客体，将维护国家的长治久安作为行政管理的唯一目的。由于经济上的人身依附关系，古代人民不具有独立的法律主体资格，只能作为行政机关的管理对象，而不具有行政法主体地位。因此，古代行政法本质上是管理法，对行政机关和人民权利义务的分配远远不成比例，不仅人民权利主体地位也无从谈起，就行政法本身而言，也造成了其体系上的不完整和狭隘。

古代人民不具有法律主体地位，权利受到限制。但需要指出，在造成“家天下”政治模式的社会环境下，单向度行政模式与构建“长治久安”的古代和谐社会理想并不矛盾，古代“管理法”有其存在的合理性。一个不可否认的事实是：不仅曾任朝廷职官的杜甫晚年屡屡回忆开元时代的盛况（见杜甫诗），就是唐玄宗退居太上皇之后的一次偶尔在公共场合露面，百姓也欢欣鼓舞热泪盈眶（见元稹诗）。这些现象，如果不与特定的政治经济模式相联系，就很难得到解释，至少可以说明，人民是否具有法律上的主体地位与国家的法治水平、社会的和谐程度以及人民的生活水平都无必然联系。在农业文明的古代中国，经济生产上是以家庭单位为主，武力兼并是立国的唯一途径,自然经济社会中的人民并不很需要主体地位。如此，“管理法”有其存在的合理性。

此外，农业文明曾造就令今人叹为观止的典章制度。考察古代行政法，不仅文官考试制度、职官编制法等制度法规是全人类共同的财富，而且古代行政法还对营造工程、天文历律、度量衡等涉及社会生产生活的方方面面也做了详尽完备的行政立法，产生了科技法规这一璀璨的明珠。例如，天文历律关涉社会生产和每一个平民的日常生活，所以其制定和颁布都必须经过最高统治者钦准，产生了“历法”这一奇葩。“历法”虽然属于“管理法”范畴，但其直接受益者是人民，体现了古代社会“以人为本”的精神，该“管理法”为人类文明做出了贡献，令世界人民从中受益，对于今天的行政立法也有指导意义。这些成就也需要联系生产方式和经济模式进行思考，由此，古代行政法自有其进步意义。

二、近代行政法对古代行政法的纠偏

（一）近代行政法性质。控权思想产生于资产阶级革命胜利之后，新兴资产阶级政治家和思想家刚刚走出专制统治的阴影，因而对行政机关怀有戒备心理，于是建立了“三权分立”的政治体制，确立了“依法行政”的法治原则，行政机关受到立法机关和司法机关的严密制约；同时，私有制的确立意味着公民具有了成为独立法律主体的前提条件，从而与行政机关具有平等的法律地位，对行政机关的权力进行制约也就有了可能性。在此历史背景下，行政法在主要规定行政机关权力的同时也规定其义务，行政法便由“管理法”演变为“控权法”。由此，近代行政法的内容和形式都发生了巨大转变，内容更加完整，体系渐趋周密完善，产生了行政程序法、行政监督法、行政诉讼法以及行政赔偿法等古代行政法所没有的控制行政权力的内容，目的是保护公民权利。因此，近代行政法总体上是“控权法”，行政法成为一个独立的法律部门始于近代。

近代行政法控权理念的形成是建立在戴雪对行政权的本性是专横武断这一假设前提之上的，但公民权的滥用同样会导致行政机关与行政相对人权利义务的失衡。控权理念成功的指导了西方行政法，实践证明了“控权论”的真理性，它的不足在于未能全面揭示行政法的本质特征及把握行政法的现实功能。进入20世纪，行政实践和行政法理论所存在的社会环境发生了较大变化，关于行政法的本质问题学术界进行过广泛讨论。英美学者主张“控权论”，尤其在行政法的核心内容方面。中国学者认为，法律控制行政权有两个目的：一是防止行政权的滥用，以保障公民的合法权益；二是促进行政权的有效运作，以发挥行政活动的效能。由此，近代行政法有了进一步发展的契机。20世纪中页以来，世界各国的政治经济模式发生了巨大变化，行政机关随之扩大行政权力，提高行政效率，推动经济发展。此时，古代的“管理法”固然由于民主观念深入人心而不合时宜，但是近代的“控权法”也在因社会对经济效益的追求而突出了行政权作用的环境下受到了质疑，那么探索新的行政法理论基础就有了必要，构建新的行政法学体系也有了现实的可能性。

（二）近代“控权法”是对古代“管理法”的纠偏。农业文明退出历史舞台意味着人民对政府人身依附关系的结束，资本主义制度的建立标志着公民成为具有独立人格的法律主体，公民在形式上具有了与行政机关平等的法律地位。受资产阶级革命的影响，在分权和法治分别得到确立的特定历史背景下，行政机关的义务被以法律形式确定下来，宪法和行政法对公民权利的规定幅度也在加大。古代行政法作为“管理法”对专制政体起到了促进强化作用，而在专制体制无法解决日益激化的社会矛盾等诸多社会问题时，“控权法”的诞生就有其重要意义。近代“控权法”纠古代“管理法”之偏，对“三权分立”体制的稳定和“依法行政”原则的确立起到了重要作用，具有反专制独裁的意义，“人民主权”精神也得以进一步弘扬。但“控权论”也有缺陷：其一，行政权究竟应被“控制”还是应被“放任”不是一个简单的非此即彼的问题，它应当根据社会发展的需要而做适时调整，简单的“控权”思想显然缺乏辨证的精神，违背了在社会迅速发展现实面前需要适时扩大和强化行政权的要求，以至造成行政权的现实发展与理论要求之间存在着矛盾与差距。其二，“控权论”以牺牲效率的代价来维护民主，在预防行政专横的同时阻碍了社会经济发展。虽然在反专制独裁的特定历史背景下这种牺牲也确有必要，但在社会进入相对恒定时期，对其缺陷进行反思并进行新的调整也就不可避免了。

考察我国行政法，因受到古代和前苏联模式的双重影响，形成了以行政权力为重心而建构的行政法体系，使各种行政管理法律规范成为行政法的主要内容，致使行政法成为专门规范和约束行政相对人的“管理法”，而缺乏规制行政权力的内容。因此，就我国当前的行政实践而言，近代的“控权”理念对我国现代行政法的发展仍有借鉴意义，可以为以强调保护行政相对人权利和控制行政机关权力为核心内容的“平衡论”提供方法和模式。控权的意义在于限制行政权的滥用或僭越，它是平衡行政法主体之间权利义务的手段之一。控权不仅是对行政机关权力的限制，也包括对公民滥用权利的限制，因此“控权论”对我国行政法学研究仍然有深远的方法论意义。

三、现代行政法对古代和近代行政法的糅合

（一）现代行政法性质。宪政意味着国家权力之间的分工和制约，因此保障权力行使和确定权力界限是产生于宪政体制建立和运作之后的现代行政法的使命。现代行政法基于规制行政权的需要而产生，关注法律制度对政府官员和行政机构行使自由裁量权所作的约束，以控制政府权力，保护公民权利。随着现代社会事务的复杂化，法学理论得到长足发展，部门法之间的界限相对明显。在此环境下，现代行政法发展成为单独的部门法，以国家制定法为主要形式，根据调整对象的不同划分为行政组织法、行政行为法和行政监督法等，体现于法律、行政法规、地方性法规等多种位阶形式中。

近代行政法控权理念的形成是建立在戴雪对行政权的本性是专横武断这一假设前提之上的，但公民权的滥用同样会导致行政机关与行政相对人权利义务的失衡。随着近代政治法律文明的发展，行政权与公民权之间应制约均衡的精神得到确立。行政法“平衡论”学者认为，在行政立法上权利义务需要公平配置，并以利益衡量的基本精神贯穿整个行政法的适用过程。据此，现代行政法既不是易侵犯公民权利的“管理法”，也不是易束缚行政机关主观能动性的“控权法”，而是保证行政权与公民权处于平衡状态、促进行政机关与行政相对人关系良性发展的“平衡法”。现代行政法的目的和功能是平衡行政权与公民权以及相应的公共利益与个人利益，行政法律制度应当围绕此目的和功能进行设置。为达到行政权与公民权、公共利益与个人利益总体平衡的目的，“平衡论”通过对行政法学科体系做深入而细致的研究，对行政法的概念范畴、价值导向、基本原则、调整对象以及相关的制度等基本问题作了较为系统的回答，对在现代社会中构建有效的制约和激励机制的途径也进行了探索。

行政法作为“平衡法”的社会基础是：国家政治处与正常状态下，公共利益与个人利益在根本上是一致的和统一的；政府与人民的实力经过一个此消彼长的过程，达到了平等对话的程度。“平衡法”所调整的行政机关与行政相对人的权利义务在总体上应当是平衡的，它既表现为双方之间权利义务的平衡，也表现为自身权利义务的平衡。实现行政法中权利和义务平衡的手段有多种，保障、实现和发展公民权利，监督公民愿行义务，授权行政、激励行政并维护合法行政行为等等，都是相互关联又相对独立的实现平衡的手段。

（二）现代“平衡法”是对古代“管理法”和近代“控权法”的糅合。现代行政法产生和发展于宪政的语境之下。宪政意味着国家权力之间的分工和制约，因此保障权力行使和确定权力界限是产生于宪政体制建立和运作之后的现代行政法的使命。现代行政法基于规制行政权的需要而产生，关注法律制度对政府官员和行政机构行使自由裁量权所作的约束，以控制政府权力，保护公民权利。随着现代社会事务的复杂化，法学理论得到长足发展，部门法之间的界限相对明显。在此环境下，行政法管辖领域更加明确，现代行政法发展成为单独的部门法，以国家制定法为主要形式，根据调整对象的不同划分为行政组织法、行政行为法和行政监督法等，体现于法律、行政法规、地方性法规等多种位阶形式中。同时，由于法治精神的树立，法律道德习惯等各种社会管理手段界域相对分明，现代行政法的地位得以彰显。行政法“平衡论”是一种关于现代行政法应诉诸何种价值导向和制度选择的规范性理论，是在传统社会环境和行政法学术思想转型发展的背景下提出的。“平衡论”将行政权和公民权的关系问题作为行政法研究的核心问题，是行政法所调整的一对基本矛盾；行政机关与行政相对人之间的权利义务关系是行政法的基本关系，两者因总体平衡，途径是行政权与公民权的相互制约———行政权既要制约，又要保障；公民权既要保护，又要约束；行政权不受法律制约是人治，公民权不受法律约束是无政府主义。这样，“平衡论”对于“管理论”和“控权论”在理论上的偏失都进行了调整，在“平衡论”指导下的行政法学研究和行政法实践得到了全面发展，现代行政法比起古代和近代行政法显示出了前所未有开放性和多元性。

四、结语

“平衡论”学者认为，行政法的发展经历了从古代“管理法”、近代“控权法”到现代“平衡法”的演变过程，反映了行政法作为国家行政关系的调整机制必须适应社会的发展。随着社会的发展，行政法体现出一个动态的发展过程，即“行政机关与相对一方之间的权利义务关系，构成了最基本的行政法关系。二者之间从对立到统一、从不平衡到平衡的矛盾运动过程，构成了行政法发展的历史。”从理论对行政权与公民权相对平衡的要求上可以看出行政法自身发展的轨迹，这说明行政法的发展受到不同历史阶段的行政权和公民权的不同对比关系的影响，“管理法”、“控权法”和“平衡法”的演变体现了政府与人民的实力消长关系，是行政法针对不同历史时期的经济发展状况和国内外政治文化环境而做出的自发调整行为。“管理法”有其产生的必然性及存在的合理性，“控权法”也只能在一定的时间和空间范围内合理存在；在当代中国，鉴于国家权力下放和公民社会成长的实情，“平衡法”相对于“管理法”和“控权法”，更具有合理性。行政法正是在其自发调整的过程中逐步摆脱了传统的桎梏，向着现代的方向演进。

综合以上论述，本文认为，“平衡法”的产生是自然而然的，它是对“控权法”的适时调整，其意义越来越为我国社会转型时期行政法制建设的实践所证明。如果深入的观察，可以发现行政法的自身发展状况受到不同国家、不同历史阶段的行政权和公民权的不同对比关系的影响，是政府针对不同历史时期的经济发展状况和国内外政治文化环境而做出的自发调整行为，从中可以清楚的看到政府与人民关系由不平等逐渐走向平等的发展趋势，而行政法的演变正是为适应不同时期政府与人民关系而做出的自发调整行为，因此可以说，行政法从“管理法”到“控权法”，再由“控权法”到“平衡法”的演变历程，是一种自发调整行为，有其客观必然性，行政法的自然演变体现了政治制度的良性发展，预示着政府与人民法律地位走向平等的必然趋势，事实上正在而且始终在推动着官民关系的演变。

作者：曹寻真单位：苏州大学王健法学院博士生