非政府的行政法参考范文

一、非政府组织概念的引入

针对非政府组织或第三部门的定义方式主要有法律直接定义、依据资金来源定义、依据组织的目的或功能定义以及依据组织的基本结构和运作方式定义。其中第四种定义为大多数人所接受，这种“结构———运作定义”列举了非政府组织的五个主要特征，包括组织性，即这些机构都有一定的组织和结构；私有性，即这些机构都在制度上与国家相分离；非营利属性，即这些机构都不向他们的经营者或“所有者”提供利润；自治性，即这些机构都基本上是独立处理各自的事务；自愿性，即这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的资源捐献。

王绍光教授在此基础上又提出了第六个特征，即公益性，这个特征排出了那些自娱自乐的组织，使非政府组织真正体现出其社会属性。（另外，非政治性和非宗教性也是非政府组织的元素，由于这两个方面是显而易见的，故下文中不再讨论）这种分类包容性最强，且简洁明了，易于理解。本文认为上面的定义方式准确地抓住了非政府组织的内在特征，并且尽可能地将非政府组织的所有类型罗致在其中，但上面所有的定义方式对非政府组织的定义只注意到非政府组织的共性而一定程度上忽略了它们的差异性是导致以上问题的主要原因。“这些组织相互之间的差别好比蚂蚁与大象的差别，或寄居蟹与鲸鱼的差别”。

由于非政府组织自身性质的复杂性，决定了对非政府组织的规范不应当简单地适用同一种标准，而是应当根据一定的划分方法将非政府组织从内部分为数个部分。以村民委员会为例，考察村委会设置的初衷和宪法规范的基本立场，就会发现村委会制度建设的主旨正是要将村委会建设成为与乡镇基层政权有明确界限的非政府组织。但村委会现实运行中所表现出的与基层政权机关之间的权力关联，尤其是被赋予的行政角色，使其与普通的非政府组织特点迥异，因此必须特殊对待。

二、相关问题研究现状

（一）国内研究综述

针对国内的非政府组织的界定，我国行政法学界出现了不同的概念分歧。一般将其称为非政府组织、准政府组织、第三部门等。有的学者将其分为社会团体、民办非企业单位、行业组织三类，有的学者指出非政府组织可分为社会团体、行业组织和民办非企业单位、事业单位。也有的学者进一步指出，我国绝大多数非政府组织的产生都与政府自上而下推行的改革有关，有必要区分两种类型的非政府组织，即“自上而下的非政府组织”和“自下而上的非政府组织”。一般认为，非政府组织是“小政府、大社会”的写照，政府主要负责的是国家发展的宏观管理，而非政府组织则扮演着组织者和运作者的角色。政府和社会与非政府组织的关系并不对立，也不孤立，非政府组织对于政府的管理起到了辅助作用，对整个社会的发展也起到了服务促进作用。因此，非政府组织与社会、政府具有近似于“铁三角”的关系，可以起到润滑剂的功效，维持三者间的平衡，并承担了很多的社会事务，维护社会的稳定。尤其服务型政府的建立，非政府组织将越来越具有独立性和引导性。

（二）国外研究综述

美国作为一个极为注重自由民主的国家，其非政府组织的活跃程度也是相当之高，根据服务对象的不同，可分为公益性组织和会员性组织两大类，在组织形式上，主要有非公司形式的社团、公司形式的社团和信托形式的社团三种。在法律地位方面，美国并没有一部专门保障设立非政府组织的法律，其分类主要靠税法规定而体现，如都免缴所得税，而对为公益性组织捐款对象则减少个人所得税等。在大陆法系，非政府组织是被当作一种行政主体（公法人）纳入行政法调整范围的。如德国的行政主体分为：机关、公共机构、公法团体、公法财团等。其中，非政府组织就属于公法团体的一种。日本同为发达的资本主义国家，但它也是东亚国家，深受儒家文化影响，因此对非政府组织的认识也与其他西方国家不同，1998年日本制定了《特定非营利活动促进法》，将非政府组织大体分为公益法人、社会福利法人、学校法人、宗教法人、医疗法人、特殊法人、公益信托基金和市民社团等几个部分，这种分类方式主要以非政府组织所涉及的社会领域进行划分，辅之以资金来源等划分标准。其官本位思想浓厚，受政府影响大。

三、新标准的提出与新型分类

在科学研究中，分类与定义一样重要。没有分类，世界就是一片混沌。分类有助于区分和鉴定分类单元，确定阶元等级和建立分类体系，使极其复杂的世界呈现出某种次序。

（一）对旧有分类标准的批判

应当说，没有最好的分类标准而只有最适合的，原有标准的问题主要在于过于追求体系的完美导致分类过细，使一些特殊形式的非政府组织难以纳入这个体系或者同时被不同类型纳入，还有就是分类过宽导致难以发挥其应有的功效。前者主要出现在西方发达国家，而我国的问题多为后者。以较为常用的ICNPO体系为例。ICNPO体系的分类基准是经济活动的领域，它将非营利组织划入12大类，24小类，各小类进而被分解为近150小项。可以说，在西方发达国家的分类标准中，ICNPO体系涵盖面宽，类别相对较少，并且包括了许多新兴形式，但即便这样，这个体系也遇到了诸多问题。如德国工会经常卷入职业培训和成人教育，并提供各种社会服务，对它们到底是应定位为工会还是教育机构或社会服务机构？更为复杂的是，在第三世界国家，医生和律师的专业组织经常扮演保护人权、推动言论自由的角色，而ICNPO体系未能反映这个现实，只是继续按部就班地将所有专业组织划为一类。我国的划分方式则极为简单，只是依据资金来源和所有制形式将非政府组织分为事业单位、民办非企业单位和社会团体三个大类。这种分类方式仅仅区分了所有制形式，一定程度上给予了事业单位等与政府关系密切的非政府组织一定的特权，在现代市场经济条件下，可以说是与平等和公平竞争的原则是不相符合的。另外，我国的划分方式并没有考虑到不同类型的非政府组织在实际运行过程中的运行方式和权力使用的区别，导致其门类过宽，对于帮助行政机关的管理来说作用不大。

（二）新标准的提出

之所以说分类没有最好的而只有最适合的，很大程度上的原因在于分类本身只是一种手段而不是最终目的，其目的在于为研究和管理等提供服务，由于目的的不同，分类标准也会随之变化。本文的写作目的是对非政府组织进行行政法上的定位，对于种类划分的侧重点放在服务和监管方面，因此本文论述的重点便在于分析非政府组织是否可以成为行政主体。另外，在提出新的标准之前，应当对萨拉蒙教授的定义进行一定的修正，即破除有关非政府组织的神话。王绍光教授在《多元与统一———第三部门国际比较研究》一书中提到，要破除志愿的神话、独立的神话和圣洁的神话，相当一部分非政府组织最大的收入来源是政府，并且最近的趋势表明非政府组织变得越来越专业化，甚至是职业化。

因此非政府组织的私有性和志愿性就变得十分模糊，不足以成为非政府组织的特征。本文中，非政府组织的特征是组织性、非营利性、自治性和公益性四个方面。从立法者和执法者的角度进行考虑，非政府组织所掌握的自治权力的大小和自治程度的高低应当是监控和管理的重点，而非政府组织所涉及的领域则区分了不同的管理者的监控范围。非政府组织的自治性可以从自治权的大小和自治程度的高低来阐述，权力的集中会产生利益驱动力、会滋生腐败、会对正常的社会秩序产生威胁甚至可能对政府和人民产生巨大影响。从管理的角度出发，自治权较大的非政府组织理应得到更多的重视，对其规定也应当严格一些，而对于自治权相对较小的非政府组织则可以适度放松一些。因此，本文所设定的新标准便基于以上两个方面，即以自治权力的大小和自治程度的高低来划分非政府组织的大类，以涉及领域划分其下的小类。

（三）依据新标准划分的类型

1．政府主导型的非政府组织本类型是由政府主导其活动并享有一定行政权力的非政府组织的总称，如村民委员会、中国消费者协会、学校等。在当今社会，“小政府、大社会”的模式已成为政府转变职能、打造服务型政府的发展方向，但随着政府管理职能的相对弱化，经济社会的一些领域便会出现真空地带，必须由其他组织来进行填补，那么政府主导型的非政府组织便应运而生。此种类型的非政府组织所涉及的领域通常与国家政策息息相关，关乎国家稳定、社会发展、人民幸福。可以说，部分政府主导型的非政府组织实际上是以往政府的一部分，承担了政府的部分职能。政府职能也不是无限的，不可能照顾到社会的方方面面，因此另一部分政府主导型的非政府组织则有效地填补了政府职能的空白。

2．自治性的行业组织本类型是指在社会、经济活动中相同职业或行业的参与者所创立的自律性组织，如中华全国律师协会、中国足球协会等。现代社会的飞速发展催生了众多行业和职业，即使已经存在的行业也与以往大不相同。由于法律的滞后性无法及时提供相应的法律保护，这些新兴或新生的行业便需要自治性的行业组织来确定行业内部的行为标准，保护参与人的合法权益。与上一种类型不同，自治性的行业组织通常涉及范围较为狭窄，一般仅限于一个行业内部，自治性的行业组织所处理的问题通常为专业性、技术性较强的问题。另外，自治性的行业组织通常都有一套内部的规范和标准，规定了行业门槛、奖罚机制等。

3．目的特定的公益类组织本类型一般是指那些不把利润最大化当作首要目标，且以社会公益事业为主要追求目标的社会组织，如国际绿色和平组织、福特基金会等。市场经济以利益最大化作为目标，在经济发展不平衡的现今社会，必然会导致一些社会群体极为弱势，一些社会问题得不到重视，而一些前景广阔的事业由于见效缓慢而得不到支持，目的特定的公益类组织则将重心放在以上方面，以促进经济社会平衡发展。目的特定的公益类组织所关注的方向是以上两种非政府组织容易忽略的部分，可以形成良好的互补。

四、非政府组织在行政法上的定位与责任承担的分析

非政府组织具有组织性和民间性等特征，又以公益性事务为主，若没有法律规范和制约，必然会导致挑战政府权威，甚至从民间性走向民粹性。可以说，非政府组织的发展，一方面代表了社会的进步，另一方面，如果不对其进行适度的规制，非政府组织可能形成一股强大的社会压力。因此，明确各种非政府组织在行政法上的位置，使其权力明晰化、规范化，是引导非政府组织健康发展的重要举措。以下将根据上述新的标准划分的非政府组织类型，分别阐述。

（一）政府主导型的非政府组织

马怀德教授在《公务法人问题研究》一文中提到，公务法人与利用者之间的关系取决于公务法人的身份和地位，如果公务法人以公务实施者的身份出现，那么，与利用者之间的关系属公法上的关系，即行政法律关系；如果公务法人以民事主体身份出现，则与利用者之间的关系属私法上的关系，即民事法律关系。

根据上文所述，政府主导型的非政府组织所拥有的权力比较广泛，其职权主要来自法律的授权规定和行政主体的委托，在一定程度上可以称之为准行政主体。该类型的非政府组织在行使上述职权的时候，应当被行政法所调整。本类型是拥有相当权力的非政府组织，正如上文所说，权力的集中会产生利益驱动力、滋生腐败、对正常的社会秩序产生威胁甚至可能对政府和人民产生巨大影响。因此其行政法责任应贯穿该类型的非政府组织的产生、发展及消灭。我国专门规范非政府组织的法律集中表现在对于社团或组织的设立上，进行严格把关，但是针对非政府组织的运作，却缺少规范。在将来的改进过程中，立法者应当按照行政主体的标准对其进行规制。政府主导型的非政府组织所涉及的领域关系重大，直接影响到国家稳定、社会发展，其职能的实现也夹杂着行政权的行使，因此应当将其纳入行政法调整范畴。

以村民委员会为例，其机构的设立、人员组成、资金来源、机构运行等自身成长方面应当进行严格规范；其权力行使的正当性、合法性也应当纳入行政法规制的范围。但从另一方面来说，政府主导型的非政府组织存在的原因就在于部分替代政府职能，以社会力量完善社会管理。非政府组织毕竟不是行政部门，因此不能将其完全纳入行政法调整体系，而是适当规定免责事由，让非政府组织能够有效地参与公共政策。只有给予非政府组织一定的自由度，才能更好地激发其为社会服务的积极性。

（二）自治性的行业组织

从权力来源上来看，自治性的行业组织所享有的权力通常来自行业内部的约定，当然前提是不违反法律的强行性规定，因此，其享有的权力类型更加倾向于民事法律关系的范畴，除非严重侵犯了人的基本权利和重要权利，而不宜适用行政法进行调整。但是自治性的行业组织通常在某个区域甚至是全国范围内都具有极强的影响力，放任其自由发展有可能阻碍该行业整体的提高。从行政法的角度观察自治性的行业组织，重点应当放在组织外部机构的建设上，在少数涉及人的基本权利和重要权利的方面加以关注。以中国足球协会为例，协会有权制定各联赛间升降级的规则、裁判规则、球员处罚的规则等，法律不应当对行业内部的正常运行进行干涉，但如果足协的规定违反足球行业发展的原则，严重危害了俱乐部或个人的合法权益，行政法则可以介入。另外，足协作为足球行业的组织部门，其机构的合法性和运行的公正性应当接受行政法的监督。

（三）目的特定的公益性组织

目的特定的公益性组织的主要活动是致力于社会公益事业和解决各种社会性问题。可以说目的特定的公益性组织与以上两种非政府组织的最大区别在于其公益性和非营利性特征最为显著。例如，美国福特基金会的宗旨是：接受和管理资金以用于科学、教育与慈善目的，一切为了公众福利，此外无其他目的。由此可见，目的特定的公益性组织的社会功能的实现实际上与行政权并无瓜葛。可以说，目的特定的公益性组织是完全依靠其自身的力量。而不是政府或社会所让渡的权力。

在本文看来，行政法所能做的可能只有规范其准入机制，而无法干涉其正常活动。在我国，飞速发展的非政府组织活跃在教育、卫生、环保、扶贫等各个领域，广泛参与社会管理和服务，在经济社会发展中的作用日益明显。但是关于非政府组织的相关立法却明显地滞后。国内外关于非政府组织的分类标准并不适合行政法对其进行管理的需要，因此采用一种新的标准，对非政府组织进行重新划分便是本文阐述的重点。本文所设定的新标准从立法者和管理者的角度着手，以自治权力的大小和自治程度的高低来划分非政府组织的大类。在行政法律责任承担的分析中，本文从非政府组织权力来源的角度着手，明确阐述了三种非政府组织的法律责任和行政法调整范围。

作者：魏纬单位：中国政法大学中欧法学院