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人社系统行政程序建设的思考

2014/03/02 阅读:

一、存在问题

一是还没有形成普遍的正确的程序观念。从县人社系统内行政机关及其工作人员来看,一定范围的存在“行政程序无用论”的观念,缺乏程序意识,重实体,轻程序。该观念认为程序没有价值,对于行政管理没有用处,认为“目的和效果是一切,程序无关紧要”。从行政相对人方面来讲,由于受“无讼”文化传统根深蒂固的影响,老百姓仍然受传统文化中“饿死不做贼,屈死不告官”信条的影响,轻易不敢去民告官!即使告了,往往会因畏官而违心地接受调解、撤诉;即使告赢了,也往往会心有余悸。从法院方面来讲,有案不受、变相调解、动员撤诉、久拖不结、官官相护等司法不公现象,还不同程度地存在着。这些都严重影响、制约着行政程序法制的健康发展。

二是行政程序设定不够科学合理。在《山东省行政程序规定》出台之前,只有极少数的法律,如行政许可法、行政处罚法等对行政程序作了较为明确规范的规定。但是与之相配套的人社部门的行政程序方面的政策仍是空白,造成许多行政职能事项办理不尽科学规范,行政机关掌握太多自主权,拖延办理或者不作为现象时有发生,侵害了相对人权益,影响了部门形象。行政程序设定不尽科学合理具体表现在行政程序内容的不统一、不完整、不恰当。不统一,是指各种行政程序规范出现不同程度的矛盾和冲突。如整理的行政职能事项中,发现在时限规定上,有的采用“及时”,有的采用“立即”,有的表示没有时限要求,这明显不符合《规定》中的第93条要求。不完整,是指行政程序规范中没有具备完整的程序要素。如有的行政程序规范没有明确是强制性程序还是指导性程序,即没有规定程序是否对行政机关具有法律约束力。另外,不少行政程序规范常涉及的是事后监督和救济程序,而对事前、事中程序要求重视不够,如信息公开、征求意见、听证、亮身份、通知告示等。不恰当主要是指行政程序大部分内容为行政机关的权力或行政相对人的义务,少部分内容为行政机关的义务或行政相对人的权利。

三是行政执法中存在“怕作为”和“慢作为”现象。“怕作为”主要表现在对违法问题和现象视而不见,怕惹火上身,怕引发行政诉讼和行政赔偿甚至当事人上访,调查中发现某执法科室三年来仅作出4份整改通知,从未作出过行政处罚决定书。“怕作为”带来了严重影响和危害:小事拖大,易事拖难,原本可以依法早解决的问题,积累到了非解决不可的地步时,积重难返,不得不把问题和矛盾上交,造成党群干群关系紧张,党委和政府工作被动。“慢作为”是“乱作为”、“不作为”的前奏和帮凶,其不按要求,不按程序,不按法定期限办事或执法,拖延迟缓,降低了行政办事效率,损害了群众利益,影响了政府行政功能的正常运转及经济发展环境。如明明是部门内部可以协调拿出一个解决问题的方案,非要当事人来回折腾不可;明明是职能部门应尽的职责,却声称要上报领导,等待批示;明明是简单的办事程序,却要设置九曲十八弯的手续;明明是公职人员承办范围的事,怕承担责任,也要走一回“集体讨论”的套路。

四是基层人社部门法制工作人员素质参差不齐。泗水县人社局将法制职能放在了政策法规科。而在实际工作中,政策法规科主要承担的职责任务是文稿写作及新闻宣传,法制工作几乎成了他们的“副业”。更引人注意的是,基层人社部门法制工作人员整体素质还不够高。一是文化知识结构不合理,参差不齐。有大专以上的,有大专以下的;有法律专业的,有非法律专业的,非法律专业的占80%以上。二是法律业务水平不高。规范性文件的审查,复议案件的调查、证据收集及调解、决定的作出,行政诉讼的出庭应诉等,都需要较高的法律业务水平。如泗水县人社局具有法律专业学历的执法人员还不到30%。

二、对策分析

第一,树立正确的行政程序观。采取宣传培训、监督检查等方式引导法制工作人员摒弃错误的行政程序观,树立正确的行政程序观,包括“程序有用论”、“程序价值论”。引导广大人社系统干部认识到,行政程序不仅能够制约权力,而且能保障权力,保护行政相对人的合法权益不受侵犯,促进行政效率的提高,能够取得公正与效率的双赢。还应该意识到,行政程序不仅具有工具价值,而且有自身价值。行政程序不仅是完成行政目标、实现预期效果的工具,而且还有自身的固有价值,如尊重行政相对方的人格尊严和自主权、增加行政相对方对行政结果的可受性、避免和防止行政权力的滥用和异化。不仅要看到程序与实体的联系,更要看到程序与实体的区别,看到程序的自治性。观念是行动的先导,行政权力行使者树立正确的行政程序观,就会自觉启动行政程序,遵守行政程序,运用行政程序,监督行政程序。

第二,优化行政程序。行政程序设置科学合理,应坚持在公平公正基础上提高行政效率的原则。以保护相对人权利为内容的正义与效率在本质上是同一的。从某些人社部门整理的行政事项内容来看,部分事项行政主体权力过大,行政相对人义务过重,过于强调行政相对人对行政主体的遵从程序,行政主体对行政相对人基本权利的遵从程序过于弱化。市场经济不仅是效率经济,更是权利经济。在目前行政程序法治状况下,如果行政程序单纯地以效率为目的,将有悖于市场经济的实质。因此,行政程序追求的效率价值,应建立在公平公正基础上,建立在保障行政主体和行政相对方双方的合法权益基础上。作为基层人社部门,应该在国家有关法律和《规定》的框架内,按照“公平、公正、精简、统一、效能”的原则要求,在工作实践中对行政决策、行政事项服务流程等行政程序进一步优化。

第三,强化执法监督,严肃执法纪律和职责追究。严格按照《规定》中第七章“监督和责任追究”条款要求,加强对人社系统行政程序违法行为的监督和责任追究。加大行政执法检查监督力度,监督主体不定期进行检查,通过行政执法评议考核、行政执法案卷评查、调查走访等多种形式广泛了解执法部门的执法情况,及时发现和纠正执法程序中存在的问题,努力把程序违法问题解决在基层,解决在未造成不利后果之前。严格责任追究制度,对于行政机关及其工作人员违反《规定》143条所列15种情形之一的,应当追究责任。

第四,充实法制工作人员,提高机关人员法律素质。一是在公务员招考、事业单位人事招考中适当增加法律专业毕业生的招考数,充实人社部门的法制队伍。二是建立和完善依法行政培训机制。制定严密周详的培训计划。制定的计划要针对性强,有弹性,易于操作,不搞一刀切,运动战。确立正确的培训原则和目标。在依法行政培训中,应坚持法制教育宣传和依法行政培训相结合,坚持法律知识学习和解决实际能力问题相结合,坚持增强基层公务人员法治意识和提高行政执法能力相结合,推进人社工作的规范化、法制化,努力建设廉洁、勤政、务实、高效政府,培养一支具有较高法律素养的高素质的专业化公务员队伍。建立学法制度,强化学习意识。应针对执法人员知识结构参差不齐等实际情况,结合本部门实际,建立一套完整的学习制度,明确只有学习才能提高,只有提高才能发展,只有发展才能促进工作的思路。领导班子一把手应亲自挂帅,带领全体执法人员认真学习法律、法规和相关知识,努力营造良好的学习氛围,为依法实施行政管理和提高行政执法水平打下坚实的基础。

作者:董继华单位:泗水县人社局

人社系统行政程序建设的思考

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