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个体参与行政程序探讨

2014/03/02 阅读:

一、个体参与行政的民主价值

从理论上看,政治民主与行政民主都属于民主的不同表现形态,政治参与、行政参与都属于实现民主的不同方式与途径。参与型的公共行政决策结构、多元化的公共行政组织结构、程序化的公共行政管理模式、竞争性的公共行政服务机制等,使得现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了民主因素。毋庸置疑,公民个体行政参与不仅具有重要实践意义,也具有一定的优势。

首先,从直接现实意义上看,个体行政参与能够通过低廉的社会成本来实现人们的利益诉求。比较群体性和组织参与,个体参与作为社会成员以个人形式参与行政的过程,具有直接、明确,成本最低廉等优势。这种形式下的利益表达,是个人直接表达自己的利益诉求,不通过任何的媒介代言,使得行政主体能够在最短的时间内知悉和把握参与主体的利益追求,从而及时地调整行政决定的相应内容。个体参与的利益表达,无需经过任何有关利益的整合和筛选过程,能够比较明白地表达参与主体的需求;不会发生在群体性和组织参与中必然出现的、参与主体之间通过利益衡量、博弈,而使得比较弱势的利益被淹没或被代替的局面。在个体参与中,主体在搜集信息、表达诉求方面所需付出的组织成本几乎为零,相对于群体参与、组织参与的此项支出,个体参与还是比较便宜的。

其次,从民主价值或长远意义看,公民参与政治、行政参与有利于克服官僚主义、培养公民“德性”、促进民主政治发展。从理论还是实践上看,参与式民主所凸现的民主价值及其所具有的规范意义,可以弥补经验性的“精英民主”、“代议制民主”、“官僚制”的固有弊端,精英民主很容易将“自下而上的民主”扭曲为“自上而下的民主”,是对精英民主的补救与超越;也符合间接民主回归直接民主、政治民主走向社会民主的历史发展趋势和时代要求,正如有的学者所言:“如果说,20世纪前半叶行政与政治的关系所表达的主要是政治民主中的公民资格问题,体现的是间接民主;那么,20世纪下半叶行政与公民关系所表达的行政民主中的公民参与问题,突出体现的是直接民主。”

再者,个体的公共参与,是发挥民主的教育功能的主要途径,培育公民法律文化的首要的、最有效的方式,这有利于锻炼和提升社会成员的“公民德性”,增强个体对其所属集体的共同利益的认同度和关注意识,强化人们的政治责任与社会责任,从而有利于公民法律文化的培育和建设、有利于从根本上促进民主法治建设。因为“对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键标志。”参与制度的持续活力、参与活动对民主的推动、参与活动对制度革新的促动、参与活动对政治文化发展的推动等意义,都主要是来自于个体性的公共参与以及通过参与而得到训练、具有公民“德性”的个体,而非源自于以“最大化”为目标的各种利益团体之间的竞争和博弈。也正是从此种意义上,卢梭认为最理想的参与形式就是个体性的参与。需要强调的是,对当代中国民主法治建设而言,公民文化建设比制度建设更具有根本性、长远性、稳定性;能否顺利实现从村民政治文化、臣民政治文化向参与者政治文化(公民文化)的转变或飞跃,这从根本上制约着我国的民主法治建设、影响着我国的政治与社会稳定。因为公民文化(包括公民法律文化)“是一种忠诚的参与者文化,……,是一种政治文化和政治结构相互协调的参与者文化,……,在公民文化中参与者政治取向与臣民和村民政治取向是结合在一起的”,是“一种平衡的政治文化,在这种文化中,既存在着政治的积极性、政治卷入和理性,但又为消极性、传统性和对村民价值的责任心所平衡。”公民政治文化与法律文化具有权利和义务相统一、参与和服从相统一、自由和秩序相统一、主体与共同体相统一等显著特点,这是村民政治文化、臣民政治文化所无法比拟的。

任何事物都具有两面性,再好的事情发展到极端、超过一定的限度,也会走向其反面。个体参与的弊端也是显而易见的,个体行政参与也是有一定的限度的。就个体行政参与的弊端而言,同群体性和组织参与比较而言,支持其参与的利益基础相对分散、表达诉求的力量相对弱小、个体资源与时间精力比较有限等等,这些因素必然会削弱私人主体对行政过程的参与力度和参与效果。比如,如个体无法借助其他的社会力量和公共资源强化自己的利益,在其与行政主体的博弈中也就必然处于弱势;同时,“搭便车”的心理期待、个体知识、能力的有限性、个体支配资源的有限性等因素,也会阻碍个体对行政过程的有效参与。就个体参与的限度而言,这种限度与民主本身固有的限度相关联,个体参与过度、民主过度或大民主等,既不利于提高行政效率,也有可能诱发群体性事件。要正确理解个体行政参与的限度,必须正确处理好政治参与和行政参与关系,二者具有一定的关联性、也具有一定的区别;这种关系主要是由政治与行政的关系所决定的。按照威尔逊和古德诺的说法:“政治是国家意志的表达过程,行政是国家意志的执行过程。”尽管这种说法在当代已经受到质疑和批评,人们开始关注“行政过程的政治”;但政治与行政的内容层次不同、侧重点不同。对公民个体而言,政治参与和行政参与的区别主要表现为参与客体、参与方式、参与目的方面的不同;若把行政参与泛化为政治参与,或以行政参与取代政治参与,这既不利于民主发展,也不利于国家治理。对我们国家而言,既要正视行政民主化这一国际潮流,更要加强相关制度建设,使行政参与、行政民主早日走向制度化、规范化、科学化轨道。

二、个体参与行政的现实困境

在我国改革开放以来的政治与经济体制改革,极大地解放了人的自主性,也为“臣民”、“村民”转化为“公民”提供了经济基础和政治环境。于是,个体对公共事务的关注和参与、个体对行政决策的参与甚至质疑,业已成为我国公共行政领域的亮丽风景、并有力地推动着我国民主法制的发展进程。近年来,诸如“画家严正学向区文体局实名举报娱乐总汇在某小学门口不雅表演遭打击案”等,个体主动参与到公共行政生活的身影和个案越来越多,参与的热情大大提升,相关行政主体的应对态度也从恼羞成怒、打击报复转变为积极回应、理性反思,告知、听证、陈述、申辩、说明理由等行政程序制度也有所发展。但是,总的说来,在我国现阶段,个体参与的状况还有些差强人意:绝大多数人尚缺乏参与的权利和责任意识;在个体利益或共同利益受到损害时,还停留在“经济人”层面的思维和行为,倾向于充当“沉默的大多数”,其结果就是“消极等待取代主动影响成为一种经常性的现象。”即使愤而起之与行政权“叫板”的“勇猛人士”,也往往会在行政主体施予“小恩小惠”后“偃旗息鼓”,参与的力度、持续力和全局观念明显不足;由于知识、能力、职业甚至地域的不同,个体参与表现出明显的不均衡性等等。这些不足,表现出我国个体参与行政的不成熟。究其原因,除了个体的差异之外,还源自文化观念、社会发展水平、体制等方面的一些障碍。概括说来,主要有以下几个方面:

“弱势”的现实地位。比较民事关系双方主体的对等性,实践中的行政关系明显地呈现出不对等性,私人相对于行政主体而言,在知识、信息、能力、力量等各个方面均处于弱势地位。无论是关于行政权力实施的程式、惯例的把握,还是关于具体项目所设法律、政策、行政规则、技术知识乃至社会公众的普遍心态的相应信息等,行政主体及其工作人员都堪称专家,这也是罗斯福新政时期所倡导的“专家知识”型的行政模式的基础所在。就能力、力量而言,行政主体所拥有的国家强制力、支配公共资源的能力等,都不是个体的私人所能比拟的。就这种现实地位悬殊性来说,个体依靠自己的力量意图影响或改变强大行政主体的决定,无异于“蚍蜉撼大树”。因此,个体的行政参与主体地位的实现,必须借助于能够与行政权力相抗衡的其他国家权力的支持和帮助,如立法权力的确认和司法权力的救济等;如果离开了法律的权利、程序等相应制度的支持,私人对于行政过程的参与几乎是无法实现的;在法律制度尚不健全或法律制度的实施状况不很乐观时,私人参与必然步履维艰。

“搭便车”的心理期待。“搭便车”现象是1966年奥尔森在《集体行动的逻辑》一书所概括的集体行动的困境:公共物品一旦存在,每个社会成员不管是否对这一物品的产生做过贡献,都能享受这一物品所带来的好处,当一群理性的人聚在一起想为获取某一公共物品而奋斗时,虽然每一个人都想获取公共物品,但每个人都不想因此而付出代价,其中的每一个人可能都想让别人去为达到该目标而努力,而自己则坐享其成。这样一来,就形成了中国俗语中所说的“三个和尚没水喝”的局面,这就是所谓的“搭便车”困境。“搭便车”现象反映了个体自利的经济理性与集体理性之间的冲突给人类共同生活造成的困境,它反映的是个人受经济动机驱动而在手段选择上的非道德倾向,这种心理期待是社会生活中是普遍存在的。在行政参与中的个人,参与的动力取决于参与行为与自我利益实现之间的关联性,关联性越强,参与动力越足。只有参与的收益超过其所支付的成本或者可能因为参与而免于惩罚(如“污点证人”)时,个体才有可能付诸行动;否则,如果个人认为参与的收益与成本不能成正比、或者达不到预期利益,就会放弃参与、等待别人参与后自己安享公共产品。

“囊中羞涩”的经济困境。行政参与的成本有经济成本、法律成本、政治成本和心理成本等多样负担。仅就经济成本而言,就足以消解很多人参与行政过程的热情。经济成本包括收集信息的费用,为参与公共事务而放弃的其他事情乃至误工的机会成本,为参与而产生的交通费、通讯费等等。对普通的社会成员而言,要付出这些费用而仅为履行“公民”的责任,确乎要进行经济上的权衡。莱纳和利普塞特提出的“一个国家经济状况愈好,它维系民主制度的可能性愈大”的假说,似乎印证了这一点。许多研究者曾用经验数据来检验经济财富与民主化之间的正相关性,并得到了证实:如博伦和杰克曼使用1960年和1965年两个年度的政治指标,对100多个国家的民主制度的相关因素进行过全面的研究,发现“经济发展水平对政治民主有重大影响”。在我国,郝铁川教授也通过对相关史料的考察,发现世界各国的权利实现的不平等性具有惊人地一致,即权利实现“根本依赖于经济的极大发展,而不是法学家的一场启蒙运动和立法者的一番变法。一部人权史告诉我们,每一次权利理论的重大冲突,每一次权利实现的质的飞跃,无一不是经济的巨大进步所致。”因此,在处于社会主义初级阶段的中国,也就不难理解“个体参与难成气候”。

“枪打出头鸟”的体制尴尬。这主要体现为参与行为可能带来的政治上和法律上的风险,也就是政治成本和法律成本。的确,有些参与可能会在一定程度上危及当下社会的政治秩序和法治秩序,而给参与者带来相应的政治责任和法律责任。但是,出于“理性人”的审慎,个体参与者往往会在参与前作出参与的成本、效益核算以及参与的可行性和制度的容许性判断,参与行为触动政治秩序和法律秩序的几率是很小的;因此,此种情况下的政治责任和法律责任的追究可能给个体参与者带来的困惑和障碍,还是非常有限的。“枪打出头鸟”的体制尴尬主要指向的是来自于被质疑、被责难的行政主体的打击报复、陷害找茬。个体性的行政参与经常会指向行政主体现有的一些不合现行法制、不合法治精神的做法,这些质疑无疑意图瓦解现有的利益格局,包括部门利益和地方利益。质疑者也往往进行充分论证,提交明确、详实的有关现行做法“不当性”、“违法性”甚至“违宪性”的材料,令行政主体百口莫辩。但是,千百年来一直处于“强权”和“威慑”地位的行政主体,绝不愿意“束手就擒”,也不愿意“知错必改”,因为他们拥有支配众多资源和国家强制力的绝对优势和权力意志。他们会利用强权与资源优势,随便寻个借口进行“挟私报复”、追究一下参与人的法律责任、甚至政治责任,或者至少通过这种追究责任的行为对参与人小小的“敲山震虎”一下,就足够参与人忙活和顾忌的了,行政参与者哪还有精力和胆量再与行政主体“叫板”呢。

作者:李卫华单位:华东政法大学科学研究院

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