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卫生计生行政处罚裁量制度适用性

2019/08/19 阅读:

[摘要]目的完善北京市卫生计生行政处罚裁量基准,在发挥裁量基准效力的同时实现规制行政处罚裁量权。方法通过实际执法数据以及对应用中存在问题的总结,研究行政处罚裁量基准。结果北京市卫生计生行政处罚裁量基准在建立、实施中存在评估不足、条款应用僵化、更新不及时等问题。结论从优化制定程序、强化监督管理及完善评估机制三方面来研究探讨,可以对北京市卫生计生行政处罚裁量基准制度做出适用性分析。

[关键词]卫生计生;行政处罚裁量基准;制度分析

近年来,对于行政机关“同案不同罚”的现象饱受社会各界人士关注,对于同一违法行为,由于在行政执法过程中存在的各种社会伦理关系、执法者素质参差不齐等原因,造成行政机关出现行政处罚条款滥用、过罚不当等情况。早在2004年4月,国务院就在《全面推进依法治国实施纲要》提出了合理行政的要求,并在之后出台的指导意见及决定中提出要推动行政处罚裁量基准相关文件的制定及实施。在金华市成功经验的影响及中央政策的鼓励引导下,各省市政府纷纷开始探寻制定适合本地的行政裁量基准,能够使执法者依据裁量基准进行行政处罚,有效遏制行政裁量权滥用。2014年,北京市政府在基层行政机关调研时,发现存在各种“以罚代管”“人情案件”等滥用行政处罚自由裁量权的现象,在听取了各级执法部门意见后,为了规制这些违法现象,要求各执法部门根据职权履行情况启动行政处罚裁量基准的制定工作。在北京市政府法制办公室下发的关于建立行政处罚裁量基准制度的《补充通知》及《若干指导意见》文件精神的指导下,北京市卫生计生委召集各基层卫生执法部门于2015年将用以指导卫生计生执法工作的其中61部法律法规进行拆分,涉及到常用的653项行政处罚职权,制定了《北京市卫生计生行政处罚裁量规则》(以下简称《裁量规则》)和《北京市卫生计生行政处罚裁量细则》(以下简称《裁量细则》),并于2016年1月1日正式实施。本文主要通过对比分析的方法,以北京市某区卫生计生行政处罚情况为依据来分析研究北京市卫生计生行政处罚裁量基准制度的适用性,根据裁量基准制度在使用中存在的不足,提出完善改进的建议,实现真正意义上的对自由裁量权的规制。

1北京市某区2015年与2017年卫生计生行政处罚数据对比分析

北京市卫生计生行政处罚裁量基准是于2016年1月1日正式颁布实施的,考虑到在各区县政策的具体落实时间问题以及各区县实际监管情况,选取北京市某区为代表进行分析对比。假定裁量基准制度实施前后某区基层监督执法人员数量及心态、社会经济发展情况、管理单位等都一致的条件下,对比分析2015年及2017年行政处罚裁量情况。该行政处罚数据是从某区全模式监督管理工作平台导出的,具有权威性。根据某区日常行政处罚工作开展情况选取公共场所及生活饮用水2个专业3个最常使用的违法行为数据进行分析,运用SAS数据分析软件进行完全随机分析(参见表1)。

1.1根据《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款规定,公共场所经营者未取得卫生许可证擅自营业分为两种违法行为:违法经营时间3个月(含)以内的给予警告,并处以人民币500元以上5000元以下罚款;违法经营时间超过3个月的给予人民币5000元以上30000元以下罚款。《裁量细则》对两种违法行为有进一步细化,尤其是第一种违法行为,对应的裁量标准设定为固定金额数,对比分析2015年及2017年两年同样的违法行为即违法经营时间未超过3个月(编号021001),在裁量基准制度实施前后有没有差异。2015年编号为021001数据(N=170),其最小值为500,最大值为5000,进行正态性检验,P<0.001,符合正态分布;2017年编号为021001数据(N=202),其最小值1000,最大值6000,进行正态性检验,P<0.001,符合正态分布。对2015年及2017年同一违法行为编号021001数据进行T检验,P>0.05,即2015年和2017年两组数据没有差异,也就是说行政处罚裁量基准的施行对违法行为编号为021001的行政处罚没有影响(见表2)。表1违法行为对应表违法行为编号021001021050030082违法行为未取得卫生许可证擅自从事。

1.2根据《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十八条规定:公共场所经营者安排未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务工作的,应责令限期改正,给予警告,并处以人民币500元以上5000元以下罚款;逾期不改的处以人民币5000元以上15000元以下罚款。《裁量细则》根据违法人数对裁量权进行了细化,固定了处罚金额数。以2015年及2017年两年同一违法行为(编号为021050)进行对比,假定两年的数据没有差异。2015年编号为021050的数据(N=153),其最小值为500,最大值为5000,进行正态性检验,P<0.001,符合正态分布;2017年编号为021050的数据(N=320),其最小值为1000,最大值为8000,进行正态性检验,P<0.001,符合正态分布。将2015年和2017年同一违法行为编号为021050的两组数据进行T检验,P<0.05,即推翻原假设,两组数据有差异性,即行政处罚裁量基准制度的施行对2015年和2017年违法行为编号为021050的行政处罚有影响(见表3)。

1.3根据《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》第二十二条第(二)项规定:未按规定取得卫生许可证从事供水活动的责令限期改正,给予警告,并可处以5000元以上30000元以下罚款。《裁量细则》依据日供水量及违法供水时间划分裁量阶次,预留了一定的裁量区间。以2015年及2017年两年同一违法行为(编号为030082)进行对比,假定两年的数据没有差异。2015年编号为030082的数据(N=40),其最小值为5000,最大值为20000,进行正态性检验,其P<0.001,符合正态性分布;2017年编号为0.0082的数据(N=54),其最小值为5000,最大值为30000,进行正态性检验,其P<0.001,符合正态性分布。将2015年和2017年同一违法行为编号为030082的两组数据进行T检验,P<0.05,即推翻原假设,两组数据有差异,即行政处罚裁量基准制度的施行对2015年和2017年违法行为编号为030082的行政处罚有影响(见表4)。通过对2015年和2017年3种违法行为分析,在假定其他一切条件一致的情况下,可以得出以下结论:(1)行政处罚裁量基准的实施对部分法律法规的使用有一定影响。行政处罚裁量基准的实施对编号021050及030082的违法行为的行政处罚产生影响,也就是制度实施前,基层监督员均按照法律法规条款开展行政执法工作,可能存在同案不同罚的现象,而《裁量细则》的实施细化了标准,规范了执法行为;对编号为021001违法行为的行政处罚没有产生影响,这说明,细化标准对行政执法行为没有产生影响,基层监督员按照法律法规严格开展工作。(2)针对违法行为021001,其处罚区间就是500以上5000以下,但是其中有一条是6000,这说明在行政执法过程中,存在执法人员使用条款时出现错误的情况。目前所有行政处罚信息都在官方网站进行公示,这不仅是对行政执法工作态度不端正的问题,更是对法治政府形象的侵害,同时也侵犯了管理相对人的合法权益,造成社会资本浪费。

2分析北京市卫生计生行政处罚裁量基准制度的不足

2.1行政处罚裁量基准细化的合理性、科学性

《裁量细则》中的各类违法行为依据社会危害性划定基础裁量档次,然后进一步划分的基础裁量阶次。梳理裁量阶次的划分情况,部分裁量细则在细化裁量权时采用的标准存在不合理性。

2.1.1有的《裁量细则》的细化标准不够科学合理的反映违法行为的轻重程度。例如“对安排未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务工作”的违法行为,依据《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十八条“公共场所经营者安排从事直接为顾客服务工作的从业人员,如果未获得有效健康合格证明,由县级以上地方人民政府卫生行政部门责令限期改正,给予警告,并处以500元以上5000元以下罚款;逾期不改正的,处以5000元以上10000元以下罚款”的规定给予行政处罚,违法情节首先依据该条法律依据拆分成限期改正及逾期未改两种,然后把“限期改正”的按照违法人数多少划分违法情节,最后按照违法情节将裁量阶次划分为1000、3000和5000三个档次。那么违法人数多少对社会造成的危害性有没有纳入评估,未曾评估如何说违法情节的轻重呢,那裁量标准划分的科学性在哪(见表5)?

2.1.2部分《裁量细则》裁量标准的阶次拆分标准不一致。以某个违法行为违法事件的长短作为裁量细则中的拆分标准,时间节点的选取设置的长短不一致。例如医疗机构未给从事放射工作的人员办理《放射工作人员证》的和安排未经职业健康检查的劳动者从事放射工作的两种违法行为相比,前一种的危害性相对要小,但是拆分阶次的时间节点反而短,以周、月划分,而后一种危害性相对要大的违法行为反而以月、年这样长的时间节点来划分。这样的裁量标准拆分阶次存在一定的不科学性。

2.1.3部分《裁量细则》条款出现矛盾。例如“卫生许可证未按规定复验从事供水工作”,违法行为按照“日供水量”或者“违法供水时间”进行划分的,如果供水量与违法时间不一致的情况下,应该适用于从轻条款还是从重条款,并未在《裁量规定》中予以明确说明(见表6)。

2.2行政处罚裁量基准的标准

更新不及时《裁量规定》及《裁量细则》是2016年1月1日正式开始实施的,国家卫生计生委于2016年1月19日公布了关于修改《外国医师来华短期行医暂行管理办法》等8部门联合制定的法规及规定,包括裁量细则中涉及到的《中华人民共和国职业病防治法》《血站管理办法》《公共场所卫生管理条例实施细则》《消毒管理办法》等相关条款,而《裁量细则》并未随行政处罚裁量权的变化而更新,出现法条不适于目前工作情况,使得基层行政执法僵化。

3完善行政处罚裁量基准的制度建议

3.1优化制定程序

实事求是、广泛参与、公开透明、反馈评估这4个方面是制定行政处罚裁量基准制度的基本保障。首先,在制定行政处罚裁量基准制度前要根据实际情况,确定制定的必要性,要实事求是的研究讨论,确定制度的适用区域及制定主体,按照实际情况由区域相当级别的行政机关或人民政府法制部门主导开展调研起草工作。其次,扩大参与人群范围,制度制定过程包括调研、意见征集及制度制定等,主动邀请专家学者参加座谈会,听取基层行政执法人员意见,调查征集典型案例,与管理相对人沟通,了解参与者的各种心声。第三,制定过程要公开透明,行政处罚裁量基准制度起草后要及时公布,向社会公众及行政执法者征求意见,待确定终稿后在有权威的官方网站或者媒体杂志向社会公示,让社会成员都能了解制度的具体内容。第四,建立健全反馈评估机制,一个制度不是公布实施就结束了,随着经济发展社会进步,各种问题层出不穷,生产力与生产关系的矛盾就会促使制度变迁的出现,畅通沟通渠道,对制度在实际执行过程中出现的问题及时进行沟通和评估,以便对制度进行修订与完善。

3.2强化监督管理

建立健全对行政处罚裁量基准制度执行情况的监督管理机制,明确监督管理框架及责任主体,建立责任追究机制。联合同级监察部门或者由上级行政机关法制部门对行政执法人员的违法查处情况进行监督。同时,也可利用智慧卫监的信息化手段,通过互联网对案件从现场检查、询问调查、案件讨论到终结进行视音频调取,必要时可实时指挥监控。严禁再出现“执法不公,滥用裁量”的现象,降低基层执法风险。

3.3完善评估机制

违法行为对社会危害性大小是人为的根据造成人员伤害数量多少或是违法事实存在时间长短来确定的,但是这个人数是几个还是几十个,时间是用天、周、月还是年来衡量,作者认为应该建立一个科学合理的评估机制,来均衡对应各个法律条款的违法行为的轻重,减少量化的随意性。

4结语

作者认为卫生计生行政处罚裁量基准不应盲目制定,应该根据本地现实行政执法环境情况分析评估后再行决定。虽然卫生计生行政处罚裁量基准是为了规制行政处罚自由裁量权制定的,但是制定细化量化标准时要把握好度,不能过分细化标准,以免给一线行政执法人员造成执法过程中的不便。

作者:贾伟伟 陈磊 付瑞芳 单位:北京市朝阳区卫生和计划生育监督所

卫生计生行政处罚裁量制度适用性

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