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卫生行政处罚现状与规范

2019/07/18 阅读:

摘要:卫生行政处罚既是对卫生领域违法行为的制裁,也是对公共秩序的修复与重构。通过对徐州市本级2016—2017年卫生行政处罚案件分析,认为当前卫生行政处罚存在案件办理的案由较为单一、执法监督行为存在盲区、部门协作机制不够完善、违法行为纠正机制没有建立等问题,亟需及时完善卫生法律,提高执法能力,规范执法权力运行,严格落实执法制度,加大对卫生健康领域违法行为的执法监督力度,从而确保卫生行政处罚设置目的顺利实现。

关键词:卫生行政处罚;放管服改革;规范;监管

卫生监督执法工作是国家卫生健康法律贯彻实施的具体体现,具有较强的专业性、技术性。对违法行为的纠正,特别是对严重卫生违法行为进行处罚,既是对损害公共利益行为的惩戒,也是维护正常公共卫生秩序和医疗秩序的重要保障。2016年5月9日,国务院召开全国推进“放管服”改革电视电话会议,提出推进简政放权、放管结合、优化服务,不断提高政府效能,这对卫生监督执法行为提出更高的要求。在当前“放管服”改革的关键时期,如何在“轻审批,重监管”的大环境下做好简政放权的“减法”、后续管理的“加法”,将是卫生行政部门面临的最大挑战[1]。我们结合徐州市实际,通过对市本级卫生监督执法中行政处罚情况分析评估,对处罚行为进行总体上的反思,梳理卫生监督执法中存在问题,以期有利于提升卫生监督执法能力,提高事后监督效能。

一、徐州市卫生行政处罚情况分析

调取徐州市本级2016—2017年卫生行政处罚案件数据,分析当前卫生行政处罚数量、类型、案由情况。

(一)行政处罚案件总体情况2017年徐州市本级卫生行政机关共计立案114件,同比(2016年立案108件)增长5.56%。2017年结案108件,同比(2016年结案86件)增长了25.58%。2017年罚没款金额165.5万元,同比(2016年案值86.4万元)增长91.55%。(见表1)

(二)卫生行政处罚类型2016年,卫生行政处罚案件中,医疗卫生类47件,占处罚总量的43%;传染病防治类22件,占处罚总量的20%;公共场所类和放射、职业卫生类均为18件,占处罚总量的17%;计划生育类3件,占处罚总量的3%。(见图1)2017年,卫生行政处罚案件中,医疗卫生类39件,占处罚总量的34%;放射和职业卫生类29件,占处罚总量的25%;传染病防治类28件,占处罚总量的25%,其中医疗机构传染病防治监督类21件,餐饮具集中消毒卫生类1件,消毒产品类6件;公共卫生类16件,占处罚总量的14%,其中公共场卫生类10件,生活饮用水类3件,涉及生活饮用水安全产品类3件;计划生育类2件,占处罚总量的2%。(见图2)

(三)卫生行政处罚案由特点通过对2016-2017年徐州市本级卫生行政处罚案件案由进行分析,职业卫生类的案件案由多为违反《放射诊疗管理规定》类,医疗卫生类的案件案由多为违反《医疗机构管理条例》类,传染病防治类的案件案由多为违反《医疗废物管理条例》类,公共卫生类的案件案由多为违反《公共场所卫生管理条例实施细则》类,且两年案由组成比例差别不明显。(见表2)

二、当前卫生行政处罚存在的问题

通过对近两年卫生行政处罚情况分析,徐州市注重加强对公共卫生和医疗卫生行业的监管,对违法行为给予相应惩戒,体现卫生监督执法的连续化、规范性。但是对照“放管服”改革提出的“实施有效后续监管、推动形成失信联合惩戒机制”的要求,卫生行政处罚行为仍存在以下问题:

(一)卫生监管职能发挥不充分卫生监督执法工作在不同层级卫生监督部门承担不同任务,但总体而言,省、市、县之间面临的监督任务逐级增加,但卫生执法人员数量却依次逐级递减,使得基层卫生监督部门承担任务过于繁重,部分监管只能停留在表面,或是倾向于简单易于操作的监督工作,往往违法关键的环节却被忽视、无法深入。通过案件办理情况分析,在公共卫生领域长期以来卫生行政处罚仍以公共场所卫生许可证、人员健康证缺失为重点,针对公共场所的其他违法风险点没有深入监督。从监管职能来看,监督执法仍不够全面,总体案件办理集中在相对熟悉、容易入手的医疗市场监管、传染病防治、公共卫生等三大领域,办理案件的案由也相对单一,存在案由“复制”的现象。而对于血液安全、非法医疗美容等社会关注的难点问题,由于取证难、隐秘性强、专业性复杂的案件,监督执法力度不足。

(二)监管领域与部门存在交叉职能交叉容易导致监管“真空”状态的存在。由于卫生行政部门的监管职责与多个部门之间有协作、交叉,很多领域存在多头管理、职责清单不明确的现象。从横向来看,主要存在:一是关于医疗废物、医院污水监管问题。存在卫生行政部门监管与环境保护行政部门监管交叉问题,法律对其具体的违法行为权责分工不够明确。二是关于医疗广告监督问题。依照《广告法》相关规定,对违法医疗广告的日常监督及违法行为的调查处理由工商行政管理部门承担,但卫生行政部门仍然承担部分对违法医疗广告的监督监管工作。三是关于“医托”认定的问题。存在公安机关与卫生行政部门容易造成推诿问题,公安机关接到报案后,又交由卫生行政执法部门进行调查核实。从纵向来看,存在层间监管职能不清问题,“属地管理”与“谁发证谁管理”两原则使用不当,造成卫生行政部门不同层级之间的重复监管、重复处罚。

(三)卫生行政处罚行为不够规范卫生监督执法具有法律性和专业性双重特点。在立法层面,我国卫生立法工作起步较晚,部分法律条款提倡性内容过多,法律责任条款没有一一对应,导致行政处罚无法实施。例如,《公共场所卫生管理条例》等法律制定时间较早、内容滞后、处罚内容偏轻,导致违法成本低,卫生行政处罚无法达到惩戒效果。在实施过程中,卫生监督执法工作的卫生专业性较强,部分卫生执法人员知识储备不足,对违法行为的把握定性不准,做出行政处罚时容易造成“同案不同罚”等情况。同时,卫生执法人员长期在一线执法,经常面临来社会的人情因素,再加上不同层级的卫生行政执法人员专业水平不同,对案件的深入程度有所不同,在做出处罚裁量时常出现不规范情况。

(四)失职渎职风险不断增加随着法治进程加快,法律监督部门加大了对行政权力运行的监督制约。近年来,徐州市基层卫生监督机构出现了2例失职渎职案件,涉案人员多为基层卫生执法人员,集中在一些医疗市场监管等关键环节,在社会引起较大的反响。随着国家“放管服”改革的推进,国家、省卫生行政部门逐级向基层下放行政权力,但基层卫生监督机构一线执法人员缺乏、年龄老化,卫生监督执法能力不足,监督任务重,容易形成监管空白和“零处罚”现象,导致卫生行政部门失职渎职风险的增加。

三、思考与建议措施

卫生行政处罚实践证明,卫生行政部门在实施行政处罚时,不仅要重点集中于对违法行为的制裁,更要发挥卫生行政处罚的社会效应,制止同类违法行为继续发生。结合当前的“放管服”改革和综合行政执法体制改革,应该把行政处罚工作纳入到卫生监督执法整体中去考量,推动卫生监督执法工作发展。

(一)及时修改完善卫生法律卫生监督事业的发展需要有完备的卫生法律的支持,现有的《医疗机构管理条例》《公共场所卫生管理条例》等卫生法律制定时间较早、可操作性不强,无法适应当前医疗卫生行业和公共卫生的新情况,这给卫生监督执法带来很大的不确定性。随着法治政府建设的新要求,卫生行政执法人员在开展卫生监督执法中面临很大风险。当前,必须在确保法律稳定性基础上,及时根据当前社会发展对相关内容做出适当修改,同时要逐步解决行政处罚等法律实施中存在具体操作问题。卫生法律、法规的制定部门要应针对实际工作中遇到的问题加强法律解释工作,特别是对法律实施中存在较多争议的部分及时制定具体的实施细则,为基层卫生监督执法工作提供有效的操作依据。

(二)提升卫生执法能力把加强卫生行政执法队伍建设作为规范行政处罚行为的核心要素。将专业知识内化于心,将公正执法外化于行,严格按照法律做出处罚。这样就从源头上防止了滥用卫生行政处罚权的行为,减少了处罚不规范现象,维护了执法的公平性[2]。深入挖掘隐蔽的违法行为,不怕“大案”,不畏“难案”,法定职责之外的不予触碰,法定职责之内的必定监管,让行政处罚案件不再简单、不再浅显,改变社会对卫生行政执法部门固有的“偏软”印象,提升卫生行政执法队伍的整体形象。切实解决多头执法、多层执法、基层执法力量不足等问题,细化部门分工,细化监管责任,将执法力量向基层倾斜。结合机构改革,建议省级卫生行政部门精简执法队伍,侧重于监督政策法规的落实、细化行政处罚的裁量标准、厘清不同部门间的法定职责等;市级卫生行政部门下放部分监管权力,将精力主要放在重大案件的办理、工作思路的创新、监管领域的健全、案由的拓展和深入等方面,旨在探索创新的优秀做法。县、区级卫生行政部门增加基层执法队伍投入,壮大基层执法队伍,全面落实监督执法任务,降低失职渎职风险。加强对管理相对人开展多种形式的专业培训及普法教育,做到一次执法检查就是一次普法,最终达到全行业自律、执法部门执法、社会监督的良好效果。

(三)严格落实执法记录等三项制度结合卫生监督执法实际,严格落实行政执法信息公示制度、重大行政执法决定法制审查制度、落实行政执法全过程记录制度等三项制度。按照“谁执法、谁公开、谁负责”原则,及时公示全市卫生计生行政执法信息,向公民、法人和其它组织公开当事人基本情况、执法主体、违法事实、执法依据、执法流程和执法结果等信息,提高了卫生行政执法透明度,促进了公正文明执法。全面推行信息化执法和执法全过程记录制度,规范执法行为,在监督检查、询问调查及抽检采样等环节全程使用执法记录仪,及时固定相关证据,确保卫生行政执法工作程序公正。重视群众投诉举报工作,及时受理和查处公众反映的卫生违法行为,做到件件有回音,事事有着落。在日常监督中发现需要立案调查的违法行为,及时立案,及时取证,做出处罚及时公示,让权力在大众监督下运行。进一步落实“说理”制度,增进行政处罚裁量决定过程的理性与正当性,使行政主体必须小心谨慎地做出行政处罚决定,进而有效地遏制行政处罚权的任意和专横[3]。要加强行政执法法制审核制度,进一步细化裁量标准,明确监管职责,杜绝重复处罚,做到卫生行政处罚的公平、规范。

(四)加大执法力度,落实监管职责完善行政审批事项取消下放后的常态化监管机制,加强取消下放事项的事中事后监管。目前,卫生领域的事中事后监管依然面临不少问题,表现在理念转变不到位、法律不完善,监管手段跟不上、力量跟不上、部门协同跟不上等。作为卫生行政部门要进一步加大执法力度,规范执法行为,严格依据法律、法规要求执法,加强对取消下放事项的事中事后监管,防止出现监督“缺位”、管理“真空”。主动加强卫生监督执法工作,围绕群众关注的公共卫生和医疗卫生重点领域,依法加大行政处罚力度,维护法律尊严,树立卫生监督执法队伍的形象,增加卫生监督执法的公信力。

参考文献

[1]刘太刚.论“放管服”改革背景下医疗广告监管的问题与出路[J].国家行政学院学报,2018(2):76-80.

[2]任文华.规范行政处罚自由裁量权力打造阳光卫生[J].中国公共卫生管理,2010,26(5):64-65.

[3]彭慧君.行政处罚自由裁量权规范研究[D].上海交通大学,2009:13-14.

作者:胡良玉 张源洁 单位:徐州市卫生监督所

卫生行政处罚现状与规范

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