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行政处罚罚款执行模式探微

2013/09/28 阅读:

一、行政机关再次作出行政决定履行加处罚款

行政机关作出行政处罚决定后,行政相对人没有在规定时间内完全履行给付义务,行政机关根据行政处罚法的规定,针对行政相对人拒不履行处罚决定的违法行为,又作出加处每日3%的罚款的行政决定,对这种形式行政机关申请执行的加处罚款,人民法院在进行合法性审查后,如果符合强制执行法律规定,裁定予以执行。笔者认为,这是比较标准的“加处罚款”申请执行模式。虽然程序相对较为繁琐,但在行政机关每年的行政处罚案件中,向人民法院强制执行加处罚款的案件数比例很小。向人民法院申请强制执行,是在告诫和作出行政决定之后,当事人仍然不履行义务的情况下,行政机关将加处罚款付诸实施,强制收取所决定的金额的过程。它作为加处罚款的最后一个阶段,是维护法律权威、实现行政行为执行力的必经程序,也是行政机关和义务人发生直接冲突之际,因此,对双方在该程序中的行为进行规范是十分必要的。对行政机关而言,应要求其按法定条件申请人民法院强制执行,严格遵守正当程序。对当事人而言,应要求其服从和配合加处罚款的适用,对行政机关采取的强制措施负有容忍的义务。这既是行政机关依法行政的法理要求,也是加处罚款自身法律性质的必然要求,更是避免因程序缺失侵犯当事人合法权益的法律要求。

二、加处罚款制度的法律基础

(一)加处罚款的法律渊源

行政处罚加处罚款制度最早见于《行政处罚法》。该法第五十一条规定,当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款的措施。《行政强制法》第四十五条规定,行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定,当事人逾期不履行的,行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。

(二)加处罚款的法律性质

加处罚款的法律性质,在相当长一段时期内争议较大,有行政处罚说,有滞纳金说,有执行罚说,在《行政强制法》未出台前,没有法律对加处罚款的性质予以明确。2007年4月27日,最高人民法院在征求全国人大常委会法工委和国务院法制办公室的意见后,以司法解释的形式明确:“对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚”①,《行政强制法》以法律的形式对加处罚款属于执行罚的法律性质进一步认定。加处罚款制度,旨在通过使逾期不履行行政处罚决定的当事人承担更为不利的后果,从而督促其自觉履行行政处罚决定,作为确保行政法义务得以实现的一种强制执行措施,是执行罚的主要形式之一。从《行政处罚法》第五十一条规定的“行政机关可以采取下列措施”的字面理解来说,加处罚款就是一种执行罚。加处罚款在《行政处罚法》和《行政强制法》中均规定在执行程序章节,亦说明立法本意是将加处罚款作为行政强制措施的一种,具体而言,是行政强制执行措施中的间接强制措施,属于执行罚范畴。执行罚通常又称为强制金,是指当义务人逾期拒不履行应尽的义务时,行政机关对义务人按日科以新的金钱给付义务,促使义务人自觉履行应尽义务的一种行政强制执行方式。②应当注意的是,行政机关作为执行罚的加处罚款同人民法院执行过程中的执行罚不同。行政机关的加处罚款适用于非诉行政案件的执行程序。人民法院适用的执行罚只发生在行政诉讼中的执行程序,它的适用对象是行政主体。我国《行政诉讼法》第六十五条规定,行政机关拒绝履行发生效力的判决、裁定的,在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关按日处50元到100元的罚款,但不适用于非诉行政案件的执行程序。

(三)加处罚款与原行政处罚决定的关系

“加处罚款”作为一种行政强制措施是行政行为,是根据法律授权针对特定的怠于履行法定义务者给予惩罚的单方外部职权行为,是具体行政行为,是有别于原行政处罚行为的新的具体行政行为。原行政处罚行为一经作出,通过法定途径送达被处罚人后,该行政行为即告完成。而“加处罚款”是行政机关针对行政相对人逾期履行法定义务的违法行为作出新的行政行为。作为新的行政行为的加处罚款,从属于原行政处罚决定,是原行政处罚决定的延续。原行政处罚决定是加处罚款成立的前提,加处罚款的数额与原行政处罚决定罚款的数额直接相关。原行政处罚决定的合法存在是加处罚款成立的要件,如果原行政处罚决定不合法,那么加处罚款当然也不合法。

三、构建规范的行政机关加处罚款执行模式

(一)加处罚款的法律要件

《行政强制法》第四十六条规定,行政机关实施加处罚款超过30日,经催告当事人仍不履行的,具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。《行政诉讼法》第六十六条规定,行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政案件,执行的是“具体行政行为”。《行政强制法》第五十三条规定,行政机关能够申请人民法院强制执行的应当是“行政决定”。第五十五条规定,行政机关向人民法院申请强制执行应当提供“行政决定书”。行政处罚决定书中对加处罚款的告知行为,不是行政决定,需申请法院强制执行,应当将告知内容变成行政决定。按照《行政强制法》第三十七条规定的行政强制执行一般程序,加处罚款应按照催告、作出行政强制执行决定、进行行政强制执行的步骤进行。强制执行决定书必须有明确的加处罚款的计算过程和具体数额,才能作为申请人民法院强制执行的依据。

(二)加处罚款决定书应具备的条件

1.加处罚款的主体。加处罚款行为从属于先前的行政处罚行为,因此,实施加处罚款的主体是作出原行政处罚决定的行政机关。

2.加处罚款的事实依据。必须客观存在被处罚的当事人“到期不缴纳罚款”的事实,即被处罚的当事人接到行政处罚决定书之日起15日内,未履行缴纳罚款义务。

3.加处罚款的计算期限。根据《行政处罚法》的规定,加处罚款的数额取决于两个因素:一是原行政罚款的数额;二是法定的计算比例,即每日按罚款数额的3%计算。因此,计算期限的确定是关系到保障当事人合法权利的实体要件。界定“加处罚款”的时间段应注意以下几点:首先,应扣除行政机关作出行政处罚决定后,当事人因不服处罚而提起行政复议和行政诉讼这一时间段。最高人民法院在《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》(〔2005〕行他字第29号)中明确规定,对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚,在诉讼期间不应计算。其次,加处罚款应在法定申请法院执行期内作出,否则会因原处罚决定超过强制执行申请期限而失去申请法院执行“加处罚款”之法律基础。规范的加处罚款计算期限应当是从当事人收到行政处罚决定书之日起第16日开始起算,如果当事人起诉的,计算至起诉立案之日中断,在新的法律文书发生法律效力后再恢复计算。

4.加处罚款的实施程序。作为一种行政执行措施,行政机关对当事人作出加处罚款应当符合正当程序的基本要求,应当对行政机关加处罚款的相关执行模式予以如下规范:一是应履行告知义务。行政机关在对当事人加处罚款之前应告知当事人这一法律后果。二是应履行催告程序,催告当事人履行义务。三是对催告后无正当理由逾期仍不履行缴纳罚款义务的,行政机关应当单独制作《加处罚款决定书》③,对加处罚款的计算时限和加罚的具体数额予以明确,并送达当事人执行。四是应告知当事人救济权利。行政机关对当事人作出加处罚款的行政决定时,应告知当事人申请行政复议和提起行政诉讼的权利。加处罚款决定属于行政强制措施,具有可诉性,如果当事人不服,依法可以提起行政复议或者行政诉讼。同样,加处罚款决定作为具体行政行为一经作出,就具有法律拘束力,当事人对依法作出的加处罚款决定负有自觉履行的义务,如果当事人不履行,行政机关可以申请人民法院强制执行。五是对加处罚款决定申请法院强制执行的,行政机关应当向法院一并提供行政处罚决定书、加处罚款决定书以及其他相关资料。当事人单独对加处罚款决定申请行政复议或提起行政诉讼的,不影响行政机关对行政处罚决定向人民法院申请强制执行。

四、人民法院对加处罚款决定的司法审查

加处罚款是依附行政处罚决定的存在而存在的,如果法院认定被诉行政处罚决定违法,依附其存在的加处罚款行为亦是违法的,无论是撤销还是变更,都不应当执行。因此,法院在确定被诉行政处罚决定违法后,对加处罚款的部分无须再进行审查。法院在确认被诉行政处罚决定合法后,还应当对加处罚款决定的合法性进行审查。如果发现加处罚款超过法律规定的标准或者要求当事人执行加处罚款决定的期限极不合理等问题的,应当判决撤销或者不予执行这部分内容,令作出该具体行政行为的行政机关重新作出加处罚款的决定。

五、行政机关在规范执行加处罚款的过程中,应当注意的问题

(一)完善催告程序,保护当事人权益

为防止当事人因未及时缴纳罚款而被行政机关加处罚款,从有利于当事人权益保护的角度出发,当事人逾期缴纳金钱给付义务的,行政机关应当及时制作催告书,督促当事人自觉履行法定义务。催告书应当载明罚款及加处罚款的具体数额和当事人依法享有的陈述权和申辩权。当事人提出陈述、申辩的,行政机关应当充分听取,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。完善催告程序的目的一是督促当事人自觉履行,二是明确告知当事人行政机关将采取的相关措施。

(二)规范加处罚款决定,提高行政效率

《行政强制法》第四十五条对加处罚款数额做了限定,不得超出金钱给付义务的数额。按照每日3%计算,只要执行34天就已超出行政罚款的数额,换言之,在当事人收到行政处罚决定书之日起的第49天,“加处罚款”就应该累计完毕。但行政机关不能因此而拖延作出加处罚款决定。为有利于行政处罚决定得到顺利执行,提高行政效率,笔者认为,当事人逾期未履行行政处罚决定的,行政机关应当及时作出加处罚款决定,这样的话,加处罚款与原行政处罚决定可申请人民法院执行的时间相差就短,不会因为要等加处罚款可申请法院执行的时间⑤,而耽搁了原行政处罚决定可申请人民法院执行的时间。⑥

(三)完善“黑名单”制度,建立诚信社会

“黑名单”是特定机构依据相关职权或者授权,对具有危害公共利益或者他人利益的违法、违规行为的企业、个人或者组织,通过向社会进行公示或者设立不良记录等方式,对其进行行为限制或者不良信用揭示的一种管理行为。⑦对加处罚款的数额作限制,虽有利于保护当事人合法权益,但也易于被某些当事人滥用甚至钻法律空子。如有人认为,拖延缴纳罚款,加处罚款最多只有罚款数额的一倍,当加处罚款的数额达到罚款本数时,当事人就会继续拖延履行,因为加处罚款数额有封顶,对当事人并不会产生更加不利的后果。因此,如果仅仅限制加处罚款的数额而没有后续措施,可能会导致个别当事人更加消极履行行政处罚决定的不良后果。“黑名单”制度通过向社会进行公示不良记录等方式,使当事人违法的成本提高,使当事人不得不考虑违法成本,能起到加处罚款所起不到的“制裁”作用。

具体操作可由行政机关将经催告后仍拒不缴纳罚款的当事人的相关信息提供给所在地区的个人信用和企业信用联合征信系统,以此形成威慑,督促当事人及时履行义务以提升加处罚款的执行效率,保障制度的规范有序运行。

作者:王文冉单位:辽宁省工商局

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