行政处罚裁量权标准化探讨范文

一、当前行政处罚自由裁量权规范化工作中的问题梳理

(一)制定行政处罚自由裁量权规范化标准时所考虑因素太少，对自由裁量权空间缺乏全面规范我们现在对行政处罚自由裁量权做细化、量化等规范化工作时，着重考虑的因素是罚款额度的规范问题。当前有些行政主体认为，行政处罚自由裁量权的规范化就是一个罚款数字分档问题，因此在制定规范化标准时主要对罚款额度进行了量化规范，忽视了或者有意回避了其他更主要的自由裁量权因素，诸如违法行为的事实认定、性质界定、罚款种类、情节轻重、处罚期限等，其结果是自由裁量权规范化标准所规范的内容有失偏颇。例如对非法占用土地的违法行为的处罚，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定:未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，国土资源部门可以给予的处罚是:限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施;没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施;并处以罚款等。而某市国土部门对此行政处罚自由裁量权的规范是:第一，非法占用土地为建设用地的，处每平方米10元罚款;第二，非法占用耕地以外的其他农用地和未利用土地的，处每平方米15元罚款;第三，非法占用基本农田以外的其他耕地的，处每平方米20元罚款;第四，非法占用基本农田的，处每平方米30元罚款。可见该国土资源部门无视其他情节和处罚种类，而仅仅以罚款了事。这种对自由裁量权的规范化起到了统一的作用，却缺乏对自由裁量权因素的全面考虑，难以做到罚当其过。制定行政处罚自由裁量权规范化标准时所考虑的因素不全面，必然导致对自由裁量权空间缺乏全面规范。这一方面表现在行政处罚主体没有全面考虑自由裁量权的各个阶段，另一方面缺乏对行政处罚自由裁量权的各种空间进行规范，例如缺乏对处罚种类、情节认定标准等更加重要的空间做出细化、量化等做出规范化标准，再者即便是在罚款幅度的规范化中，标准也过于简单。一般而言，行政主体主要是对罚款种类中的数额按照“轻、中、重”区分了档次。

(二)在行政处罚自由裁量权规范化的制定中，缺乏对区域性差异的考虑当前许多县市级行政主体，在对行政处罚自由裁量规范化时，直接套用了省一级或市一级部门的行政处罚自由裁量标准。这种部门内的“条条”化的自由裁量权规范化标准有时形式上比较规范，能够在全省或全市范围内起到执法尺度的相对统一，但却容易忽视县域乃至乡域的经济发展水平和当地行政处罚相对人的承受能力，达不到自由裁量权设置的初衷和目的，还不能被处罚相对人真正认同，难以达到罚过相当的公正执法目的。例如山东的新泰和肥城两市在第七届全国县域经济基本竞争力百强县分列第31位和第51位，而东平县却是山东省省级贫困县，宁阳县则是国家财政补贴县。在此情形下统一执行泰安市或山东省的标准就难以体现真正的执法公正了，也难以起到因时因地制宜的自由裁量宗旨。

(三)行政处罚自由裁量权规范化标准的个别条款有违法之嫌笔者在某县法制办调研时得知，某县行政主体将行政处罚自由裁量权的规范标准提交备案，但法制办发现有接近一半无法准予备案，原因就在于有的行政处罚自由裁量权的规范化触及到了对法律的变更问题，超越了对自由裁量空间规范化的范畴。例如我国执业医师法第39条规定:“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔”，但《江西省卫生行政处罚自由裁量权细化标准(试行)》是这样细化该条规定的:“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医经限期改正后仍不改正的并处五万元以上十万元以下的罚款”，法律规定的是一律取缔，而细化的规定是限期改正，一律取缔与限期改正有冲突，限期改正就存在违法之嫌。

(四)对行政处罚自由裁量权规范化标准的更新完善不够一是，随着时间推移，行政处罚自由裁量标准没有进行相应调整，落后于时代的要求。二是，前些年各地刚刚推行行政处罚自由裁量权，当时许多认识还不成熟，但随着法治政府的不断推进和行政处罚实践经验的不断丰富，各个行政执法主体对行政处罚自由裁量权的认识不断深化，应该就原来的裁量权进行重新梳理并进行更新完善，以更好地利用完善自由裁量权，切实达到依法公正执法的目的。三是，近几年我国行政执法形势也发生了较大变化，我国出台了一些新的行政法方面的法律、条例和法规，涉及到了行政处罚和行政程序问题，对此，作为比较机动灵活的行政系统的内部约束制度的自由裁量权规范标准，就应该及时跟上细化、明确化，以利于对新法的具体贯彻实施，也是适应行政执法形势变化的需要。

(五)对行政处罚自由裁量权规范化的标准落实不够一是，有些行政部门对行政裁量权的规范化缺乏正确认识，认为对行政处罚自由裁量权的规范化是对工作的约束，主观上有抵触情绪，有敷衍应付的现象;二是，在当前以发展项目、招商引资为中心的大背景下，有些地方以优化发展环境为借口，对许多客商尤其是大客商给予了超国民待遇的特殊待遇，对于客商的一些违法行为，本属于情节严重，需要重罚的，却一概以底线处罚来处理，对其他主体来讲便造成不公正的待遇，同时违背了法制统一的基本要求。三是，行政处罚自由裁量权规范化制度还缺乏相应的配套制度，在一定程度上也影响了行政处罚自由裁量权规范化的落实。

二、提高行政处罚自由裁量权规范化水平的对策思考

(一)改变行政处罚自由裁量权规范化就是罚款额度规范化的简单认识，全面规范行政处罚自由裁量权的空间我们应该充分认识到，罚款额度只是行政处罚的一个相对明确的、易于操作的处罚种类而已，将行政处罚自由裁量权的规范化等同于罚款数字分档的做法是错误的，实质上，罚款数额之外的其他裁量因素往往比罚款数额的量化更加重要，例如，认定违法行为的性质是处罚的基础，而对情节轻重的认定和处罚种类的选择，对一个行政相对人来讲有着更实质性的影响。鉴于此，我们要从正确行使行政处罚自由裁量权的目标出发，全面考虑行政处罚自由裁量权诸多因素，不仅考虑罚款额度的量化，还要对其他自由裁量权进行量化、细化。如何考虑行政处罚自由裁量权空间的其他因素而全面规范自由裁量权呢?我们试举一例加以说明。例如《反不正当竞争法》第21条第2款规定:“经营者擅自使用知名商品特有的名称、包装、装潢，或者使用与知名商品近似的名称、包装、装潢，造成和他人的知名商品相混淆，使购买者误认为是该知名商品的，监督检查部门应当责令停止违法行为，没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款;情节严重的，可以吊销营业执照;销售伪劣商品，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对此，如果简单地将行政处罚自由裁量权规范化工作看作是罚款额度规范化，我们可以直接按照违法所得数额确定几个罚款倍数即可，例如当前山东泰安工商部门的规范标准是:“第一，没有违法所得或者违法所得一万元以下的，处以违法所得一倍以上二倍以下的罚款;第二，违法所得一万元以上的，处以违法所得二倍以上三倍以下的罚款”。但如果要全面考虑行政处罚自由裁量权因素，做到真正的行政处罚自由裁量权规范化，可以按照下面的内容进行规范:第一步，就该违法行为做出一个可以定性的描述，通过部门或行业统一的定性分析可以更好地使执法者对违法行为进行准确判断，定性更准确，达到区域内或行业内的统一认定;第二步，就情节严重与否明确区分;第三步，就处罚种类的选择做出明确的标准;第四步，如果确定了处以没收违法所得的处罚类型，还要对没收违法所得的倍数方面进行细化和量化。通过对自由裁量权全面的规范化，才有可能基本上做到同案同罚，可以有更充足的理由说服被处罚者，处罚公正，减少社会矛盾，创造社会和谐。

(二)把握好合法性基础，注重区域性特点来规范行政处罚自由裁量空间一方面，我们要牢记行政处罚的自由裁量权规范化是在法律基础上的细化、量化工作，而不是修改法律、超越法律、篡改法律。一定要在合法性的基础之上对行政处罚的合理性进行落实，而不能借行政处罚自由裁量权规范化的理由有意或无意地修改或超越法律。另一方面，应注意区域特点对行政处罚自由裁量权做出规范，如果不注意照顾到地方的特殊性，就失去了自由裁量权存在的基础。笔者认为，我们可以在上级行政部门“条条”化规范标准的基础上，加强对市域、县域或乡域方面的属于“块块”的社会经济发展水平的调查研究，要对省府所在地、发达地市、地级市、区、各县市区分别考察后，结合区域特点，充分吸收和尊重县域和乡域的特殊因素，在体现全省、全市的基础上进一步体现出县域和乡域的特殊情况，作出与地方经济社会发展相适应的规范化标准。全面具体考虑后的标准才能真正做到公平合理、过罚相当，起到相应的教育与处罚相结合的目的。

(三)改变简单化做法，结合实际进一步规范罚款幅度针对当前大部分行政处罚主体在罚款额度的规范化中，仅根据违法情节的轻、中、重分别对罚款的额度大约分了2到3个档次的情形，笔者认为，具体问题应该具体分析，不能一概而论，对于法律规定处罚幅度过大的，可以适当多分几个档次，多设立几种情形。例如对组织策划传销违法行为，工商部门根据《禁止传销条例》第24条规定，可以没收非法财物，没收违法所得，处50万元以上200万元以下的罚款。单就罚款来看，罚款幅度从50万到200万，跨度非常大，如果仅仅简单分2到3个档次罚款显然是不够的，而应该根据违法情节、社会危害性等具体情况，至少划分五个档次甚至更多档次，才能体现过罚相当，让人心服口服。

(四)建立配套制度和机制，使行政处罚自由裁量权规范化工作发挥实效一是继续坚持实践中行之有效的行政处罚决定备案制度和案卷评查制度，促使各个行政处罚主体在制作处罚文书时，通过引用行政处罚自由裁量权规范化标准加以落实，而法制部门也通过对备案处罚案卷的监督而发现问题、解决问题。二是推行行政处罚说明理由制度。最高人民法院《关于执行［中华人民共和国行政诉讼法］若干问题的解释》第62条规定:“人们法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”，这意味着，法律之外的规范性文件是完全可以引用的。实质上，行政处罚主体引用自由裁量权标准就是行政处罚是否合理的一个证明。因此，行政主体在做出行政处罚决定时，应向行政处罚相对人说明处罚公正适当的理由，通过面对相对人说明理由，督促执法人员在处罚中不得不考虑执法的公正性。三是建立行政处罚主体内部的职能分离制度。山东新泰市环保局和食品药品局对行政处罚进行了调查与处罚分离制度，社会反响和效果不错。职能分离要求行政主体在内部进行职能分工，由不同的内部机构分别行使执法案件的调查权、审查权和裁决权，案件的调查人员不得参与案件的审查和决定，实行流水线作业，这样能有效限制单个执法人员的权力，实现对行使行政处罚裁量权的有效制约和监督，同时还能够有效统一执法尺度。四是充分利用电子科技，完善执法程序。我国电子科技对开展各项工作提供了快捷方便的工作平台，我们可以在行政处罚中引进电子政务。例如可以利用电子科技查阅相关标准，作出相同或类似处罚，可以利用网络工具对行政处罚执法人员进行实时监督等。五是完善行政主体的绩效考评机制。加强依法行政和公正执法的考核制度，制定科学合理的行政管理工作绩效评估体系，将人民群众的满意度作为衡量行政处罚工作绩效的重要标准。山东新泰市依法行政中的倒扣分机制是促进依法行政和合理行政的一个例子，由于考评结果与行政机关及其工作人员的切身利益挂钩，考评效果和作用日益明显。

(五)做好更新工作，使行政处罚自由裁量权标准与时俱进，切合实际各地行政处罚自由裁量权规范化标准更新不够的问题，影响了行政处罚自由裁量权规范化作用的发挥，因此应该与时俱进。一方面，我国法律制度的发展变化比较快，国家行政机制也进行了调整，有关行政处罚方面的新法或者新内容不断推出，作为执行落实层面的各个行政处罚执法主体应时刻注意这些变化，保证行政处罚自由裁量标准根据法律的变化而做出相应的调整。为此法制机构应当建立监督机制，动态关注新法新规定和行政执法机制的变化，定期对各部门行政处罚自由裁量权的实施进行跟踪检查，对发现的问题，及时指导、监督各项自由裁量权的量化、细化等规范化工作及时解决，各部门也应及时将自己领域内的变化向法制部门报告，并更新行政处罚自由裁量权的规范化标准。另一方面，制定切实可行、操作性强的行政处罚裁量标准，实现自由裁量权的“授而不滥”、“控而不死”。裁量标准既不能消灭执法人员的自由裁量权，执法人员仍有自由裁量的余地，也要控制执法人员或个别部门的随意性。

作者：刘菊单位：中共泰安市委党校