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行政处罚当事人缴罚款的综述

2013/08/08 阅读:

一、关于构建餐饮处罚简易程序制度的实证研究和分析

(一)研究目的和方法:

为了客观地了解上海市食品药品监督管理局系统(包括:18个区县分局和市食品药品监督所)对餐饮监管行政处罚简易程序实施的基本现状,如实分析执法人员对构建和规范行政处罚简易程序的态度,探讨餐饮监管领域中此项制度建立的必要性和可行性。课题组设计了调查问卷A和问卷B,问卷A以上述19家执法单位为调查对象,全面统计和分析上海市食品药品监督管理局从2005年至2010年在餐饮监管中适用行政处罚简易程序的客观情况和处置方式,问卷B以上海市食品药品监督管理局系统95名执法人员(各单位5名)为调查对象,采用统计学中多元线性回归分析的方法,评价一线执法人员对构建和规范餐饮监管行政处罚实施简易程序的理解认识和有关建议。

(二)研究对象的基本情况:

根据调查问卷B的数据统计分析,被调查对象的人员结构:(1)工作年限为4年至10年的,占25%,10年以上的,占66%。(2)工作职务为分所长(副科长)以上的干部占63%。(3)接触过餐饮处罚简易程序案件的占71%,其中经常接触的占43%。由此,本课题研究对象关于构建行政处罚简易程序制度的基本观点和现状评价具有普遍性和客观性。

(三)研究结果与分析:

1、2006年上海市食品药品监督管理局出台相关工作制度文件后,上海市实施餐饮处罚简易程序案件数量显著增加,行政效率获得大幅度提高。根据统计数据发现,上海市食品药品监督管理局自2006年以工作制度文件形式出台食品卫生监督行政处罚简易程序,对适用范围、操作程序、责令改正、备案制度进一步加以明确后,适用简易程序实施餐饮类处罚案件的数量呈绝对化增长态势,有效提升了行政效率。其中,“餐具、饮具不符合卫生要求的”案件,从2005年11件,上升至2007年79件、2008年74件;“违反健康管理的”案件,从2005年264件,上升至2007年425件、2008年383件。由此,工作制度文件的及时出台为监管执法提供了依据和指南,也使执法实践中适用简易程序实施行政处罚更具可行性(图3)。

2、2009年食品安全法出台后,适用简易程序处罚案件数量显著递减,上海市重新构建相关制度具有必要性和迫切性。为进一步规范食品生产经营活动,增强食品安全监管工作的统一性、科学性和有效性,我国《食品安全法》及其实施条例分别于2009年6月1日和7月20日起正式施行,确立了我国现阶段的食品安全基本法律制度,对保障公众身体健康和生命安全具有重要意义。但与此同时,食品安全法相关义务性规定对应的法律责任,有了较大幅度的调整,如对于餐具、饮具不符合卫生要求、违反健康管理等部分案由,法律未直接设定相应罚则。以往常用案由的违法案件,一时无从处理。这可能是2009年至2010年上海市食品药品监督管理局餐饮监管简易程序处罚案件数量大幅度下滑的重要原因。当然,随着后续出台的卫生部部门规章和上海市地方性法规的补充规制,部分简易程序案由重新获得了生命力。此外,《食品安全法》许多违法行为的法律责任设定,为“递进式”责任条款。即首次违法应责令改正、给予警告;拒不改正的,处以一定数额罚款;情节严重或造成严重后果的,由原发证部门吊销许可证。由此,不少新的符合适用简易程序的案由亟待通过规范性文件的制定,加以补充和完善。

3、上海市实践餐饮监管行政处罚简易程序尚处于探索试行阶段。根据调查问卷A数据统计,全市19家餐饮监管执法单位中,在上海市食品药品监督管理局出台食品卫生监督处罚简易程序指导文件基础上,已有9家单位进一步建立了相关制度,餐饮监管中实施过行政处罚简易程序的有10家。其中,实施过当场收缴罚款的有3家。由此,全局系统内尚有9家执法单位从未实施过行政处罚简易程序,执法人员对于此项制度的审慎态度,使我们认识到制度类文件的实施评估工作,具有重要意义。有必要进行修订完善和加强执法培训,进一步确保规范性文件的执行力,不断提升行政效能,节约行政资源。

4、执法人员在餐饮监管行政处罚简易程序实施过程中存在的主要问题。对于调查问卷B,课题组采用统计学中多元线性回归分析(Multifactorlineregressionmethod)的检验方法,运用Lisrel软件客观分析了相关因素的影响程度,及上海市执法人员对各因素和可采取措施所持有的态度。根据实证调查分析结果,C1均值达4.4737,且标准差≤1,由此得出上海市食品药品监督管理局系统执法人员普遍认为建立和完善上海市餐饮监管行政处罚简易程序的相关制度具有必要性。同时,根据分析可以看出在餐饮监管行政处罚简易程序实施过程中遇到的主要问题包括:(1)执法人员对于行政处罚简易程序的可适用情形分歧较大。包括:减轻处罚后能否适用简易程序;一般程序已立案的,能否适用;涉及少量违法物品,违法行为情节轻微,未造成危害后果,且当事人可以当场自行销毁予以整改的,能否适用等。对于这些问题,执法人员观点不一致,且相关立法也未予以明确。(2)对于适用简易程序的送达方式是否应限定为直接送达,执法人员观点不一致,导致实践中部分送达的有效性存在争议。(3)根据C9均值达3.8842,可以得出适用简易程序过程中,存在当事人不配合的现象较为普遍,但对其是否要采取不同的处置方式,执法人员观点不同。(4)简易程序中是否要全面收集证据、是否需要当场收缴罚款,执法人员的看法也不尽相同,易造成执法不规范。因而,在全市范围内,亟需建立一部统一、细化的规范性文件指导和规范执法实践活动。

二、餐饮监管行政处罚简易程序的制度构想

行政效率是行政程序的一项基本原则,3要求行政机关对行政事务即时作出决定和处理,拖沓的行政效率在行政程序中是不公正的表现之一。近年来,随着饮食行业的不断发展,结合上海市2300万人口每年消耗近1000万吨食品中六成以上来自于外埠的现状,食品数量和质量的源头控制力相对薄弱,餐饮监管执法工作面临着面广量大、人少任务艰巨的严峻形势,理论和客观现状都要求我们在监管过程中不断探索如何创新执法手段,提高行政效率。但在实施行政处罚简易程序中,执法人员需要集调查身份与决定身份于一体,且现场调查和行政处罚必须当场完成,很容易发生因执法人员的个人因素影响行政处罚行为的合法公正性,行政机关承担的风险也远高于一般行政处罚程序。因而,只有设定一套科学完整的程序体系,才能把这项法律赋予的程序运用起来,并规范合理地加以实施。对此,课题组对构建和规范上海市餐饮监管行政处罚简易程序制度提出如下几点构想。

(一)严格规范简易程序的适用范围

为充分保护当事人的合法权益,有必要严格规范简易程序的适用范围,限制执法人员的自由裁量权,避免滥用简易程序的情况发生。依据问卷调查分析,执法人员对于行政处罚简易程序的可适用情形分歧较大(C3、C4、C5,表2)。包括:减轻处罚后能否适用简易程序;一般程序已立案的,能否适用;涉及少量违法物品,违法行为情节轻微,未造成危害后果,且当事人可以当场自行销毁予以整改的,能否适用等。由此,简易程序制度有必要在程序设定上,进一步明确:一是当事人对违法事实、法律适用、执法程序有异议的,应当立即转为一般程序查处,不再适用简易程序,当事人仅对处罚裁量幅度有异议的,则可以适用;二是已经适一般程序立案调查的案件,不再适用简易程序,并且排除减轻处罚后符合简易程序条件适用简易程序的可能。此外,为便于当事人及时纠正其违法行为,对于能当场自行销毁的情形,当事人配合的情况下,允许适用简易程序予以查处。

(二)坚持现场全面收集证据的执法意识

构建和规范餐饮监管行政处罚简易程序,有必要进一步强调全面收集证据的执法意识。证据制度是行政程序的核心内容,在很大程度上可以说,行政程序是围绕证据的调查收集、认定而展开。有学者提出,行政程序中的证明标准,一般达到事实清楚、证据确凿即可。4然而,行政机关作出行政处罚和行政强制措施等行为应当采用比较严格的证据标准,依据不同的情况,选择适用排除滥用职权、实质性证据、优势证据和排除合理怀疑标准等。3虽然简易程序的过程比较简单,但同行政处罚一般程序一样,违法事实一定要有充分的证据加以证明,如何在较短的时间内收集到完整充分的证据证明当事人的违法行为是需要执法人员特别关注的。根据实证调研,执法人员对这一问题的分歧最大(C6标准差为1.28798,表2)。由此,构建和完善行政处罚简易程序制度,有必要强调:执法人员在实施当场处罚前,应采取有效措施固定有关证据,确认违法事实。一是对违法现场进行全面、客观、详细勘验检查,并制作现场检查笔录,将违法事实如实记录在案;二是对当事人和证人进行询问,在询问时要突出主题,紧扣违法事实,制作询问笔录;三是对有关证据进行固定,对餐饮服务企业、食品摊贩经营的违法实物进行登记并拍照摄像,对购进发票、账册及销售记录进行复印。以上证据须经当事人签字或盖章确认后才能作为有效证据使用。

(三)强化尊重当事人救济权利的保障

餐饮监管中运用简易程序实施当场处罚,务必强调规定程序和步骤不能省略,必须按照法定要求予以实施,这是行政程序正当性的重要体现。程序保障中需要引起重视的,是当事人相关权利的保障,相关权利包括:行政处罚告知和陈述申辩等。不能为图省事而对行政相对人依法享有权利加以限制或剥夺。如果当事人对拟处罚决定存在不同意见,要求进行陈述申辩时,执法人员应当对当事人提出的事实、理由和证据进行记录和收集。当事人提出异议的,执法人员有义务进行重新复核,不能因为当事人的陈述、申辩而加重处罚。

(四)有效确保当场处罚的即时性

第一,在送达方式上,规则宜排除邮寄送达、委托送达等方式,明确简易程序的送达方式为直接送达、留置送达,目的在于体现当场处罚的即时性。一般情况下应由法定代表人签收并盖章。为了方便操作,也不排除以确保事后追认的可行性,即由同住的成年家属或当事人指定代收人可代为签收,并事后由当事人以委托书方式加以追认。对采用留置送达的,则对见证人的身份条件应明确规定“有关基层组织或者所在场所的管理人员”,以确保留置送达的法律效力。第二,为有效确保当场处罚的即时准确执法,有必要制定格式化文书,提高行政效率,体现“当场处罚”的当场性。针对2009年食品安全法出台后,上海市食品药品监督管理局适用简易程序处罚案件数量显著递减的情况(图3),有必要及时将食品安全法和上海市新出台的地方性法规涉及的符合行政处罚简易程序条件的相关案由,进行厘清。由此,课题组经过判断和梳理,明确目前餐饮服务监管和食品摊贩监管中当场处罚的适用情形和法律依据,通过制定格式化的当场处罚决定书加以固化。(1)餐饮监管行政处罚简易程序的适用案由包括:生产经营许可条件发生变化未按照规定处理,且未造成严重后果的;违反食品采购查验、记录规定;未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品的;餐饮服务生产经营环境、场所不符合卫生要求的;食品生产经营设备设施维护、清洁不符合食品安全要求的;违反食品从业人员健康管理规定的;未履行控烟管理职责的。(2)食品摊贩行政处罚简易程序的适用案由包括:违反禁止生产经营食品规定的;经营条件不符合卫生要求的;违反票据保留保存规定的。第三,鉴于上海市餐饮企业和划定的临时区域(点)和固定时段的食品摊贩主相对固定,经过专家访谈、问卷调查等方式论证,课题组慎重考虑,为避免当场收缴罚款引起执法纠纷和冲突,造成负面影响,以及考虑到尽可能确保罚缴分离原则的贯彻落实,上海市餐饮监管行政处罚简易程序制度排除了当场收缴罚款的执行方式。

(五)提高行政效能,重视处罚与教育相结合

餐饮监管行政处罚是实施食品安全餐饮环节行政管理的有效手段之一,行政处罚的目的是为了制止和预防违法行为的再发生。由此,对于一些违法行为情节轻微,没有造成危害后果,且当事人立即整改的情形,创造了适用简易程序的可能空间。在快速处理违法行为的同时,有必要加强对相对人的劝导教育,帮助餐饮行业行政管理相对人查找问题、分析原因、总结教训,建立有效的食品安全防范机制和控制体系,真正体现行政处罚与教育相结合的法律精神。同时,注重处罚过程中的说服教育,有利于节约行政成本,提高行政效能,运用好有限的行政资源,有效保障上海市百姓群众的饮食安全和生命健康利益。

(六)加强培训管理、统一认识,提高执法

队伍素质能力建设。古人云“工欲善其事,必先利其器”,为有效规范餐饮监管行政处罚简易程序的实施,加强执法队伍的素质能力建设是提高监管工作水平的重要核心。只有高水平的食品监管执法队伍,才能促进餐饮业食品安全的健康发展,保障百姓饮食安全的合法权益,维护国家行政部门的公信力。根据实证研究(表2),上海市执法人员对于行政处罚简易程序的可适用情形分歧较大;对于简易程序中是否要全面收集证据、是否需要当场收缴罚款,看法也不尽相同,这些分歧易造成执法不规范情形的出现。此外,执法人员对于当事人当场纠正后的处理和取得当事人的配合等关键因素有欠重视(表3、图4),这些主观倾向也不利于当场行政处罚的有效实施。因此,地方食品药品监管部门在构建和完善餐饮监管行政处罚简易程序制度的同时,有必要加大对执法人员法律法规、专业技能和执法行为规范的系统化培训。通过学习教育的常抓不懈,统一执法队伍对餐饮监管行政处罚简易程序的规范化认识,全面提高执法队伍依法行政、合理行政、和谐行政、科学行政的能力和水平。

单位:上海市食品药品监督管理局法规处等

行政处罚当事人缴罚款的综述

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