行政事业单位内部控制成效探析范文

摘要：我国自2014年正式实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》，为公共服务管理领域首次引入了“风险管理”概念。作为在转变政府职能大背景下出台的《单位内部控制规范》，其意义是有效推进权力制约和监督体系建设，敦促行政事业单位“跨前一步”提高自我监督能力，尤其是对规范单位的经济活动做出了一些业务指引。为落实好该规范，财政部2017年又配套制定了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，要求行政事业单位按年度编制报送内部控制报告。本文仅以个人从事行政事业单位财务工作的角度，分析该规范和制度施行至今，行政事业单位内部控制遇到的问题，并提出参考建议。

关键词：行政事业单位；内部控制；风险管理

行政事业单位实行内部控制既关乎其经济活动安全，又关乎其履职过程合规；既是出自转变政府职能的要求，也是出自其自身发展的需要。但与企业不同，行政事业单位在日常工作中遇到的外部经济风险并不多，而且风险带来的不确定性（或者说风险的后果）也不如企业那么复杂，所以即便在理念上已经接受了内部控制的概念，在具体实施上依旧缺乏动力。目前，由于控制环境及人员配备情况不同，行政事业单位开展内部控制大致可分为两种类型：一种是单位层级较高、规模较大、下属单位数量较多且自身人员编制数较多的（多为部门预算单位本级），由单位负责人总负责，具体牵头部门为内审、纪检监察相关部门。另一种是基层单位、规模小且人员编制数较少（少于20人），同样由单位负责人总负责，牵头部门为财务预算相关部门。从这两种类型不难发现，内部控制与财务、内审、纪检监察密切相关，是行政事业单位廉政防控机制上的重要一环。而在实践中，内部控制在受重视程度和发挥成效上却明显不及财务、审计、纪检监察等工作。本文试图从内部控制制度在行政事业单位的运作方式反思行政事业单位为何在内部控制建设上缺乏主观能动性，并对下一步如何加强内部控制建设和运作，优化内部控制机制谈一些粗浅的看法。

一、行政事业单位开展内部控制存在的问题

（一）对开展内控存在消极态度由于《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号，以下简称《单位内部控制规范》）和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号，以下简称《制度》）是由财政部发文，行政事业单位的内部控制工作就自然成了财务部门或者内审部门的工作，在实际落实的时候，又落到了编写本单位《内部控制报告》的部门身上。可想而知，在这个模式下运行的内控制度其约束力是较弱的。在一开始实施《单位内部控制规范》时，曾有过“单位内控到底应该谁来做”的讨论。由于我国行政事业单位种类复杂，对此，《单位内部控制规范》和《制度》都没有明确的答案。无论是财务部门还是内审部门主观上都希望能够回避，即便是最后落到了本部门，也会采用委托第三方的方式编写《内部控制管理手册》。至于《手册》和制度是否真正得到落实，则多数采取的是各部门“自查”。监督缺位，内控流于形式。尤其是基层单位，本身人员配备就捉襟见肘，无从调配专人从事内控岗位，形成了越是基层，对权力监督越小的情况。

（二）对内控效果存在评价偏差内控的出发点是防范风险，重点在“防”。建立内控制度是为了建立权力的“高压线”，而非开罚单。与内审和纪检监察工作不同,评价衡量一个单位内控工作的水平，不是看发现了多少起违规违纪事件，而是看是否建立起了能够发现风险点、评估风险容忍度、预判风险发生的概率和降低风险后果的一套运作机制。内控是否有效，要看风险是否发生，以及风险产生的后果是否超出容忍度。但这里似乎暗含了一种悖论——只要没有触发风险，就无法判定内控是否存在漏洞，考核、评价内控工作是否到位成了一个难题。也正因如此，造成了不论是单位负责人还是内控工作的牵头部门和人员都对内控建设不够重视，缺乏主动推进的积极性。

（三）信息不对称，沟通不充分信息的沟通和传递对开展内部控制至关重要。与企业一样，行政事业单位的信息来源是多渠道的，有来自外部的各类文件，也有内部自上而下的决策，以及一线人员在处理业务工作是搜集整理而来的。而与企业不同，《单位内部控制规范》和《制度》未就编写内部信息报告作为开展内部信息传递的要求。信息不对称和沟通不充分是制约行政事业单位内部信息沟通两大因素。行政事业单位上下级之间在传达信息过程中，存在严重的信息滞后问题。各层级获得的信息不对称，包括财务、内审、纪检监察部门没有获取足够全面的信息，会导致行政事业单位无法对单位经济活动进行风险评估。久而久之，不利于单位内部控制的建立与完善，会产生无法识别的风险，进而导致内控失灵。

二、行政事业单位内控制度的改进建议

（一）加强内控培训，营造全员参与的氛围行政事业单位内部控制是一项系统工作，涉及方方面面，受“控制”的对象更是经常转换。简而言之，只要行政事业单位发生经济活动，与之相关的人就都是内控的对象，所以不能简单理解为谁去控制谁，而应理解为是一种多种角色之间的“制衡”。内控是一个不能独立存在的部门，内控系统运行需要所有部门、所有岗位和人员共同参与完成。只有每个人都清楚了解自己在这个系统中的权力边界和职责属性，主动对位《内部控制手册》，全员参与，全过程发力，整个内控系统才能运行有效。加强内控培训，不是单单就某项具体制度进行培训，而是应当针对具体岗位开展与之业务相结合的风险意识培训，将提升业务能力与提升内控自觉有机结合起来，培养一种坦然接受监督的氛围。并且通过培训树立“制度既是约束，更是保护伞”的理念，消除对内控的抵触情绪。

（二）改变“结果导向”思维，设置“过程子目标”依据《单位内部控制规范》，内部控制管理目标包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。但直接以此作为对行政事业单位的内控工作的评价标准明显缺乏可操作性。不同层面看，行政事业单位的内控系统可分为单位层面和业务层面。而从业务层面看，又可细分为预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理等。不妨按照内控系统的各组成要素，逐个进行风险评估，细化设置评价子目标。同样，对于行政事业单位的负责人、内控牵头部门的人员（财务、内审、纪检监察等），也可通过设置与其职责相关的内控岗位目标，就其推进内控建设进行追踪问效，促进其有所作为。设置过程子目标的方法可以使评价内控工作更有针对性，也使得可操作性变得更强。同时，细化子目标的过程也是行政事业单位发现内控系统缺陷的过程。通过推进过程子目标，抓住关键点，逐步健全内控制度覆盖面，提升内控岗位人员的积极性，达到“把权力关进笼子里”，最终实现提高公共服务效率和效果的总目标。

（三）建立内部信息集成系统，强化信息沟通渠道在信息化高速发展的背景下，行政事业单位可依照自身业务特点，基于原有的办公自动化系统，对人事、财务、采购、销售等信息化系统进行整合，搭建内部信息集成系统。建立内部信在运营期间，G351国道PPP项目的风险因素的主要有市场、收费标准及养护风险。（1）由于现在各项交通工具的越发高效、便捷。特别是各地高铁的多车次运行，使广大乘客拥有了更多的选择。这种情况下，高速公路的盈利状况就受到了影响。政府方与投资方在设备运营后，应对乘客大范围的做一些回访工作，根据所提出的意见积极调整高速公路的运行，营造一个更安全且高效的使用环境。（2）使用高速公路上的智能交通设备处罚违法行为收取罚款不是目的。智能交通设备原本是为减少恶劣天气条件下发生事故所设计的，其设计的初衷就是为了公路的高效运行。但是在一些罚款的标准上还存在一些异议。应利用现有法律对处罚的程度做一些合理的探讨，制定更让人信服的处罚条款。避免让司乘人员感到不服气等，从而引起车流量的减少、车辆收益降低的情况发生。（3）G351国道PPP项目的智能化设备均需要网络和电力的支持才能正常运转。因而G351国道PPP项目的后期维护成本和维修难度也比较大。应该及时做好后期的维修检查工作，定期的检查所有设备，避免断网、断电、恶意损害等事情的发生。本文以生命周期视角去看待G351国道PPP项目的风险管理，所建立的风险管理体系仅对于社会资本方具有一定借鉴意义。综合来看，PPP项目的风险防控工作，还需要积极调动各个参与方，协力降低风险发生的可能，同时做好风险发生时的预备措施。

参考文献

［1］姚明来,王艳伟,刘秦南,饶碧玉.基于全生命周期理论的公共基础设施PPP项目风险动态评价［J］.工程管理学报,2017（4）．

［2］李丽,丰景春,钟云.全生命周期视角下的PPP项目风险识别［J］.工程管理学报,2016（1）．

［3］张欢.基础设施建设PPP模式的风险分担机制与国际经验借鉴［J］.甘肃金融,2015（1）.

作者：邹蓓露 单位：上海市文学艺术界联合会