环境行政公益诉讼程序价值的实现范文

摘要：检察院提起环境行政公益诉讼是保护环境公益的有效途径，符合当下我国社会和法治的需要。但是环境行政公益诉讼的前置程序，即检察建议制度仍然存在一定的问题。检察建议的合理性、检察建议履行行为的标准及评价制度的缺失等，导致该制度在实践中出现了价值偏差。通过对检察权与监察权概念及性质的界定，提出通过监察权与检察权二者权力互补这一途径，解决当前环境行政公益诉讼中检察建议在实践中出现的亟待解决的问题。

关键词：环境行政公益诉讼；诉前程序；检察建议；国家监察权

1监察权与检察权相关概念和性质的界定

1.1监察权与检察权的概念界定

我国法律中最初对监察权进行规定的是1997年的《行政监察法》，2018年3月20日第十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》的同时，《行政监察法》已经废止。新编常用法律词典基于《行政监察法》将行政监察定义为：“行政系统中专门设置监察机关对行政机关及公务员的行为进行检查及惩戒的一种监督形式，具有专门性和全面性的特点，涵盖事前、事中、事后对行政机关及公务员的违法与不当行为的监督。其目的主要是为了保证行政机关及公务员履行法定职责，改善行政管理，提高行政效能。”应松年教授将行政法制监督定义为“通过法律制度来确保行政监察有效地进行”[1]。尤光付教授认为“监察”是监察机构的一种职能[2]。因此，传统意义上的“监察”仅指“行政监察”，具体表现为执法监察、效能监察和廉政监察三部分。2018年宪法第五次修订，增加了监察委员会的内容，在宪法第一百二十三条中将监察委员会规定为我国的国家监察机关。根据2018年出台的《中华人民共和国监察法》的规定，其第一章总则的六个法律条文中有三条强调本法反腐的立法目的。第四条规定监察委员会的独立地位，依法独立行使监察权不受干涉；第十一条规定监察委员会的监督、调查、处置以及对公职人员廉政教育等职责；第十五条规定监察机关监察的对象，将所有行使公共权力公职人员全覆盖。这些条文表明，我国从行政监察法到国家监察法对监察权的定义有着本质的变化。一方面，我国监察权对监察的对象和范围进行了扩大，在监察对象上将所有行使公职的人员进行了全覆盖。在监察的范围上，监察委员会不仅监督检查公职人员依法履职，还监督其道德操守。将法治与德治相结合，加强违法腐败行为的事前预防，从根本上督促、规范履行公职责任，防止腐败出现。在监察权的设置本身，将原来由检察院行使的关于职务犯罪的自侦权转至监察委员会。

1.2监察权与检察权性质界定

各国对检察制度的权力属性与功能定位有较大差异，大致可归为行政权、准司法权、法律监督权三类[3]。英美法系国家大多将检察权赋予行政权的性质。德国、日本等是最早建立检察制度的国家，其认为检察权兼具行政权和司法权两者的特点。我国受苏联的影响将检察权归为独立的法律监督权，与国家行政机关、审判机关分离并独立行使职权。我国宪法第一百二十九条、一百三十一条对检察院进行了定位，即检察院是我国的法律监督机关，并独立行使检察权。从检察制度的职能上看，现代检察制度的设置主要承担控诉职能、部分案件的侦查职能以及法律监督职能。从逻辑上讲，检察机关法律监督的范围包括对侦查、诉讼活动内及侦查、诉讼活动之外其他公权力运行的监督。但是在我国，检察机关履行法律监督义务主要是针对诉讼活动进行。最新的监察体制改革将检察院的自侦权转移至监察委员会，现检察机关主要履行审查起诉与批捕、法律监督职能。这就引起了法学者的激烈讨论，这样的做法是否影响检察权作为法律监督权的定性。“权力制衡”是不同权力之间的互相作用[4]，“权力制约”是单向对权力范围的限制，权力制约实质上是以权力制约权力[5]。从上文对监察权和检察权的界定以及宪法中对检察机关和监察委员会的性质定位，可以得出以下结论：检察院和监察委员会设置的最终价值目标是不同的，前者侧重于对权力的制衡与监督，后者是为了对权力的制约与监督。监察体制改革后检察权也更加凸显对权力的制衡，但是这并不能改变检察权具有监督权力的属性。检察机关的公诉、审查批捕等权力更多地体现为权力制衡，但在审判、行政行为的监督权上仍然体现为监督权。“监督模式下权力的结构是单向的，即监督与被监督的关系”[6]。因此，监察权和检察权在对权力的监督上有交叉部分，在行政权力的监督上两者都可体现出对履行公职行为的监督。《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下表述为《解释》）第二十一条规定，对检察院行使检察建议的对象限定为行政机关，行使检察建议的范围限定在履行职责的过程中。但是对行政机关行为的监督必然要涉及到履行公职的相关责任人员，因此在监督对象上检察机关和监察委员会并不会有所冲突。《国家监察法》第三十四条第二款规定了其他机关的协助义务。这也就意味着检察机关和监察委员会在环境行政公益诉讼前置程序中的监察权具有补强检察建议的可操作性和可能性，从而发挥两者在环境行政公益诉讼诉前程序的优势互补。

2环境行政公益诉讼检察建议制度的不足与实践偏差

检察院提起环境行政公益诉讼的前置程序既有利于高效地督促行政机关履行相应的职责，节约法律资源，又能够避免检察权对行政行为的过度干预。但是，在实践中由于对诉讼前置程序规定的不完善，检察建议的作用并未能得到有效的落实，导致诉前程序在实现对公共利益、自然资源以及生态环境等保护的最终价值追求上有所偏差。

2.1诉前程序设置未能体现风险预防价值

诉前程序与诉讼程序各自价值定位不明，导致两者的衔接不足，影响诉前程序优势的实现。根据《两高关于检查公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条关于检察院提起行政公益诉讼的应当提交的材料中，第二项要求提交被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料。这就表明检察机关提起行政公益诉讼要求已经受到利益侵害为前提，但是针对环境造成侵害的特殊性，这样以结果为价值导向的诉讼难以实现对公共利益和国家利益的有效保护。一方面，环境侵害具有潜伏性和长期的特点，如果等受到侵害才能提起诉讼，则必然造成严重的后果；另一方面，自然资源和生态破坏的恢复具有长期性、不可逆性，一旦造成损害再次恢复的人力、物力的投入都是巨大的，造成社会资源的浪费。因此，至少应将某些可能造成严重损害后果的重大风险行为纳入到环境行政公益诉讼中。《解释》的第二十一条第三款规定，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这一规定似乎将诉前程序的价值定位为督促行政机关履行职责，至于行政机关是否适当地履行职责未加以规定。而实践中经常出现的现象是行政机关履行的方式、效果都未达到保护公益和环境要求。督促行政机关履行职责只是这一制度为实现公共利益和国家利益保护最终价值目标的手段而不是根本目的，检察院提起环境行政公益诉讼是对诉前程序未能实现最终价值目标的最后救济，而不是因为行政机关未能履行检察建议。

2.2诉前检察机关的检察建议欠缺合理性

《解释》第二十一条第二款对行政机关履行检察建议作出了规定。由于涉及环境的相关问题都具有较强的专业性，仅检察院单方的力量还尚不具备对这些专业性问题提出完备的检察建议的能力。实践中恢复原状的检察建议是常事，缺少针对行政机关履行职责所需的程序、期限、方式、效果等方面的特殊性考量。由于行政行为必然涉及到行政相对人的私人利益，检察机关的检察建议以及提起环境行政诉讼是站在公共利益的立场上，但行政机关的行政行为需要对公益和私益进行价值衡量，不仅要遵循合法性原则，也要遵守合理性原则。因此，行政机关可能同时遭遇私人提起的行政诉讼以及检察机关提起的环境公益诉讼，而不合理的检察建议不仅没有解决问题，还可能对行政机关履行行政职责产生负面的影响，导致行政机关遭遇履行职责的难题。

2.3检察建议的履行缺失标准及评价制度

环境立法政府色彩突出[7]，在行政机关不接受检察建议或者消极履行检察建议时，环境行政公益诉讼的前置程序就只能流于形式。《解释》对于行政机关消极履行检察建议的行为并没有规定检察机关在诉前程序中对此行为可以采取强制措施。在刑事司法方面，当前多数国家采用侦查、起诉、审判三者独立运行并互相制约的机制[8]。根据《解释》一般规定中第六条、附则第二十六条规定，检察机关在提起环境行政公益诉讼中与一般的环保组织或者私人相比并不具有制度上的优势。例如：根据《行政诉讼法》的规定，检察机关在诉前程序中对相关的行政行为进行调查或者收集证据时，可以采取诉前保全措施，但是应当提供担保，其本身不具有对证据等直接采取保全或者采取强制措施的权力。由于公共利益本身就具有抽象性和不确定性，同时缺乏对行政机关履行检察建议的行为评价标准，检察机关在是否提起环境行政公益诉讼上就具有很大的自由裁量性。检察机关提起环境行政公益诉讼也可能面临着败诉的风险，这是否会影响检察机关提起环境行政公益诉讼的积极性，也是个值得考虑的问题。

3完善环境行政公益诉讼检察建议制度的路径

基于构建多元权力制监督机制，在环境行政公益诉讼的诉前程序中发挥检察机关和监察委员会的优势互补的作用。通过监察权对检察权的补强，加强监察委员会与检察机关在环境行政公益诉讼的诉前程序中的协作，为检察机关在诉前程序中检察建议面临的尴尬局面提供解决之道。

3.1诉前程序对环境公益的保护提前到风险预

防阶段针对诉前程序风险预防价值的缺失，应发挥监察委员会对履行公职人员违法行为的预防作用。监察权的本质是执行权[9]，《国家监察法》赋予了监察委员会调查、搜查、查询、查封、扣押、冻结、留置、谈话、讯问等权力，同时对所有的行使公权力的公职人员监察全覆盖[10]。突破检察机关提起环境行政公益诉讼中‘在履行职务过程中’的要求，拓宽其案件的信息来源，将监察委员会、社会组织、公众等多方主体纳入其中，那么就可以将监察委员会在履职过程中获得的行政机关相关的环境行政违法行为的证据转移给检察机关，实现资源信息的共享，必要时检察机关可以请求监察委员会直接对行政机关消极履行检察建议的行为采取强制措施。一方面可以更好地实现诉前检察建议的刚性监督作用，另一方面也可以作为检察机关决定是否提起环境行政公益诉讼的裁量性参考。

3.2诉前程序中建立协商机制

由于行政机关对其职责的履行和遇到的履行难题最为了解，有必要在行政职责的履行要求上加强行政机关、检察机关、监察机关以及环保组织等第三方之间的协商机制的构建。一方面可以通过第三方主体协助行政机关履行检察建议，另一方面可通过监察机关、检察机关等多方主体对行政机关的行为加强监督。

3.3诉前程序中引入专家辅助人制度

通过专家辅助人对遭遇的环境风险及其问题进行专业的评估并提出可行性建议，就行政机关履行检察建议最终所达到的环境效果进行评价。根据《国家监察法》第二十六条的规定，监察机关在调查过程中，可以直接或者指派、聘请具有专门知识、资格的人员在调查人员主持下进行勘验检查。《解释》第二十条规定人民检察院可一并提起附带民事公益诉讼，基于实现资源整合，可以在检察机关与检察机关之间共同设立专家辅助人制度，既可以实现双方之间的信息共享与资源互助的目的，又能够更好地实现两者的监督职能。

参考文献

[1]应松年.行政法学新论[M].北京：中国方正出版社，1999：541-542.

[2]尤光付.中外监督制度比较[M].北京：商务印书馆，2003：141.

[3]张瑜.从“应然”层面解析国家监察体制相关概念及内涵[J].行政法学研究，2017（4）：30-38.

[4]佚名.也谈监督、制约和制衡[N].检察日报，2008-05-29（3）.

[5]林喆.权力腐败与权力制约[M].2版.济南：山东人民出版社，2012：246.

[6]夏正林.权力制约中的监督与制衡[N].检察日报，2017-02-22（7）.

[7]王晓冬，刘亚楠.构建检察机关提起环境行政公益诉讼制度[J].中国环境管理干部学院学报，2016，26（2）：9-11+68.

[8]秦前红.困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察———我国监察体系的宪制思考[J].中国法律评论，2017（1）：176-182.

[9]陈冬.监察委员会的设置与检察权的重构[J].首都师范大学学报（社会科学版），2017（2）：58-66.

[10]马誉宁.如何理解监察机关的调查权区别于公安机关、检察机关等的侦查权———12种措施与监察职责相匹配[J].中国纪检监察，2018（10）：58.

作者：王晓朵 单位：浙江农林大学