行政执法理念与模式创新范文

【摘要】自2012年起，河南省率先在全国推进服务型行政执法建设，取得了服务理念日益深入人心、执法更加严格规范公正文明、执法方式有效改进、行政执法的满意度明显提升等具体成效。但在此过程中，还存在特权思想和模糊认识问题，存在导向和管理方式偏差问题，存在有法不依、执法不严和违法不究问题，存在事难办和不作为、乱作为现象。要加快建设法治、创新、廉洁、高效、人民满意的服务型政府，加快推进服务型行政执法建设的制度化、规范化、标准化，抓好“关键少数”，深化改革以推动服务型行政执法建设。

【关键词】服务型行政执法；领导干部；行政执法人员；服务型政府；服务理念

自2012年起，河南省率先在全国推进服务型行政执法建设，至今已持续7年之久，服务理念深入行政执法实践，服务型行政执法模式不断焕发出勃勃生机，服务型行政执法建设先进集体和先进个人层出不穷，受到了人民群众的广泛好评，得到了国家相关部委的肯定。全国政协“规范城管执法行为”专题调研组到河南调研后给予充分肯定：“规范城管执法行为，河南找到了行之有效的工作方法。”

一、推进服务型行政执法建设的主要做法

（一）高度重视，持续推进河南省委、省政府对推进服务型行政执法建设工作高度重视。自2012年印发《河南省人民政府办公厅关于推进服务型行政执法建设的意见》（豫政办〔2012〕78号）后，河南省政府每年都下发文件进行专题部署，并在政府工作报告中加以强调，服务型行政执法建设工作逐步深化。《中共河南省委关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的实施意见》将推进服务型行政执法建设作为一项重要内容。《河南省行政执法条例》规定：“行政执法机关应当树立服务理念，完善服务机制，创新服务方式，推行服务型行政执法。”《中共河南省委河南省人民政府关于印发〈河南省法治政府建设实施方案（2016—2020年）〉的通知》（豫发〔2016〕31号）明确将推进服务型行政执法建设作为河南省“1211”法治政府建设推进机制中的两个重要抓手之一。

（二）抓好培训，广泛宣传2012年，河南省在全省开展《中华人民共和国行政强制法》知识竞赛，以赛促学。2013年6月15日，全省推进服务型行政执法集中宣传日活动在各地展开。活动期间，全省共制作宣传展板6000余块，解答近万名群众的现场咨询，收到了很好的社会效果。2015年全省行政执法证件换发时，将服务型行政执法列为行政执法人员培训考试的主要内容之一。分别于2012、2014、2016年组织以服务型行政执法为主要内容的全省法制骨干培训班。开展全省服务型行政执法微电影、微视频征集活动，共征集作品185部，作品主题突出、积极向上，以基层执法小故事展现服务型行政执法大主题。

（三）全力推进，注重提升一是压茬推进。每年确定一个主题，扎实推进。2012年是“部署开局年”，确定目标；2013年是“制度建设年”，完善制度；2014年是“服务提升年”，强化培训；2015年是“整体推进年”，抓示范引领；2016年是“基层提升年”，解决基层实际问题；2017年是“服务指导年”，推动学习交流；2018年是“回头看、强调研、补短板年”，推进规范化、标准化、精细化。二是重点推进。注重理论研究，2015年编写出版《行政执法人员必读》，2016年完成河南省法学研究课题“河南省服务型行政执法理念和模式研究”。2015—2018年连续四年将城市管理领域作为推进服务型行政执法建设的突破口，以提升城市管理水平作为推动工作的落脚点，打造“亮丽城管”“文明城管”。在解决突出问题上重点推进专项治理，与省纪委、省监察厅联合开展专项监督检查，纠正部分执法部门以罚代管、只罚不管、趋利执法、随意执法等问题。三是整体推进。坚持年初确定培育对象，年中帮助指导，年底检查验收，持续培育典型。2016年以来，全省培育省级示范点468个，经验收后命名河南省服务型行政执法示范点216个。注重通过交流学习提升水平，2013年12月召开全省服务型行政执法经验交流会，2014年12月组织全省服务型行政执法观摩活动，2015年4月组织全省第二批服务型行政执法观摩活动，2016年4月召开全省推进服务型行政执法建设工作现场会，2017年7月举办全省推进服务型行政执法建设研讨班。注重服务指导，2017年12月评选服务型行政执法典型经验和典型案例各20个，2018年在全省开展大调研活动。（四）建立健全长效机制保障服务型行政执法在推进依法行政、建设法治政府中充分发挥作用。一是建立柔性执法机制。2014年出台《全省推行行政指导工作的意见》《河南省行政指导工作规范》，全面推行行政指导。2016年印发《关于推进行政调解工作的意见》。2017年出台《河南省行政调解文书示范文本》。2018年要求梳理公布行政相对人违法风险点，建立违法风险防控机制。二是建立整体推进机制。2015年印发《全省推进服务型行政执法建设四项工作制度（试行）》，建立服务指导、情况交流、督促检查、分析评价四项工作制度。利用现代化信息技术，建立全省服务型行政执法整体推进督导体系，实现工作任务项目化、完成情况实景化、工作推进制度化、工作效果显性化。三是建立激励约束机制。将服务型行政执法纳入全省依法行政的考核内容，并不断增加其分值比重。对推进服务型行政执法建设表现突出的单位和个人予以表彰，对在行政执法工作中有滥用职权等行为的通报批评，并依法追究责任。

二、推进服务型行政执法建设的主要成效

河南省持续推进服务型行政执法建设，有效提升了严格规范公正文明执法的能力和水平，防止了粗暴执法，促进了和谐执法，加快了经济社会持续健康发展，得到了人民群众的认可。

（一）服务理念日益深入人心服务型行政执法理念经历了由模糊到清晰、由被质疑到深入人心的过程。第一阶段是统一认识。省政府提出推进服务型行政执法建设之初，有人质疑，认为执法和服务是矛盾；有人认为太空洞，无从抓起。随着工作推进，大家认识到推进服务型行政执法建设是解决行政执法突出问题的有效措施。第二阶段是全面推开。全省行政执法机关和人员按照要求，重塑执法理念，转变执法方式，完善服务体系，强化督促指导，成效逐步显现。第三阶段是充实提高。全省行政执法机关和人员结合执法实践不断创新，通过观摩交流等，进一步树牢服务理念，行政执法能力和水平显著提升。

（二）执法更加严格规范公正文明一是执法更严格了。大家认识到严格执法是依法行政的重点和基础，严格执法本身就是服务，依法惩处违法行为。二是执法更规范了。强化培训考试、完善执法制度、加强监督检查，执法的规范化程度越来越高。三是执法更公正了。规范行政处罚裁量权尤其是执法记录仪的应用，执关系法、执利益法等问题日益减少。四是执法更文明了。推行柔性执法，培育执法标兵，评选优质服务窗口，执法的文明度大为提升。

（三）执法方式有效改进一是刚柔并济执法成为主流。全省从推广说理式执法文书到推行行政处罚事前提示、事中指导、事后回访制度，进而推行行政指导、行政调解、行政和解。经过多年实践，许多部门已切实感受到柔性执法带来的好处，坚持柔性为主体、刚性为后盾，刚柔并济的执法方式已经逐步常态化。二是“互联网+行政执法”的高效运用。越来越多的部门注重现代技术、装备在管理、执法和服务中的应用，依托智慧城市建设、“互联网+政务服务”等平台，开发软件、构建系统，使执法信息电子化、执法程序规范化、执法流程快捷化，提高执法效率和服务质量，实现让信息多跑腿、让群众少跑路。三是管理执法服务有机融合。各地、各部门结合实际，不断探索、不断创新，在严格规范执法的基础上将指导、教育、服务等措施引入行政管理过程，注重听取和尊重人民群众的意见、需求，引导群众积极参与行政管理，着力打造既便利管理又便利百姓的服务体系，实现管理、执法和服务的有机结合。

（四）行政执法的满意度明显提升服务型行政执法坚持把维护广大人民群众的切身利益作为出发点和落脚点，把人民群众对行政执法的新期待落实到每一个执法环节，努力让人民群众感受到公平正义。河南省社情民意调查中心的调查统计显示，全省行政执法的满意度从2012年的平均80.03分上升到2017年的平均93.5分。作为新型执法理念和执法模式，从有人质疑到理解深化、从有单位消极抵触到自觉行动、从系列文件到示范点全面开花、从行政执法满意度一般到逐年提升，服务型行政执法充分彰显了自身的强大推动力、亲和力和旺盛生命力、创新力。

三、推进服务型行政执法建设存在的主要问题

（一）存在特权思想和模糊认识问题有的领导干部和行政执法人员存在权大于法的封建特权思想，对法治和依法行政存在模糊认识，总认为法治就是依法治“民”、依法治“人”，而不是依法治“官”，更不是依法治“权”，极个别领导认为权大于法，在个别问题上甚至以权压法、以言代法，对“将公权力关进制度的笼子”缺乏应有的认识。有些领导干部为民服务意识缺失，官本位思想根深蒂固，重权力、轻服务，重管理、轻服务，认为管理是政府的本质，痴迷于权力而忽视责任，将法治同加快发展经济对立起来，错误地认为推进法治政府建设就会限制公权力的自由行使，就会影响工作效率，就会制约经济快速发展。

（二）存在导向和管理方式偏差问题有的地方和单位片面以GDP多少论英雄，偏重经济发展速度而忽视依法行政和法治建设，偏重经济效益而忽视以法治思维构建服务型政府工作。比如，有些单位和部门一味下达罚款指标，将是否完成罚款任务作为考核标准，将经济利益作为执法导向，执法人员被迫以罚代法。还有一些单位和部门管理方式滞后，重行政、轻法治，重管理、轻服务，政府行政管理习惯于用行政手段而忽视用法律手段，致使行政权侵蚀公民权。

（三）存在有法不依、执法不严和违法不究问题行政执法领域还存在执法趋利现象和“选择式”“钓鱼式”执法行为。有的行政机关或者执法人员不能公平公正地进行行政执法，不能保证行政管理相对人的平等地位和合法权益，仅要求行政管理对象遵守法律，自己却千方百计地绕开法律，自觉守法的意识和能力不强。2014年6月份以来，全省积极推行异地管辖方式，受理民告官的行政诉讼案件3000多件，原告胜诉率由原来的10%上升至31%，上诉率由原来的53%下降至31%。这既反映出河南省探索行政审判机制改革工作取得明显成效，也反映出依法行政方面依然存在不少问题。

（四）存在事难办和不作为、乱作为现象一些地方政府至今仍在乱收费、搞集资、乱摊派，远远超出政府的职权范围。在某些政府部门越位的同时，还有很多公共服务缺失的情况。执法体制权责脱节、多头执法现象仍然存在和突出。政府职能越位、错位的现象，导致政府管理者反仆为主，而对于该服务的对象又没有精力去服务，存在事难办和不作为、乱作为现象。有些地方以加快经济发展和城市建设为借口，暴力执法、野蛮执法，有的执法机关以行政执法名义侵犯公民人身权、财产权，随便抓人、随意拆老百姓的房子，严重侵害了群众权益。

四、推进服务型行政执法建设的政策建议

推进服务型行政执法建设，努力建设法治、创新、廉洁、高效、人民满意的服务型政府，对于全面建成小康社会、实现中原更加出彩具有十分重要的作用，为此特提出如下政策建议。

（一）加快建设法治、创新、廉洁、高效、人民满意的服务型政府要严格遵循党的十八大报告提出的“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的要求；落实提出的“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”的要求，致力于建设服务型政府；按照总理的指示，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。河南省要率先确立建设法治、创新、廉洁、高效、人民满意的服务型政府的目标，要求各级政府结合实际制定措施、狠抓落实，加强督查、扎实推进，不断提高人民群众对政府工作的满意度。

（二）加快推进服务型行政执法建设的制度化、规范化、标准化一是加快推进服务型行政执法建设的制度化。持续推行政府权力清单、责任清单和市场准入负面清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，有效解决政府越位、错位和缺位的问题；严格规范性文件管理，防止侵害老百姓合法权益。健全执法全过程记录制度、行政裁量权基准制度等。二是加快推进服务型行政执法建设的规范化。规范服务型行政执法建设的范围和内容，规范工作程序，规范监督检查，完善依法决策程序和机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大行政决策合法性审查机制、重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制，持续提升服务型行政执法建设的质量、效率和规范化水平。三是加快推进服务型行政执法建设的标准化。积极实施标准化战略，把标准化理念和方法融入服务型行政执法建设之中，创建科学完备的服务型行政执法建设工作标准体系，建立标准化工作机制，按标准推进、落实、督查、考核服务型行政执法建设工作，提高服务型行政执法建设工作的效率和标准化水平，加快构建管理、执法和服务三位一体的新型行政执法模式，严格落实行政执法责任制，做到严格规范公正文明执法。

（三）抓好“关键少数”一方面，要在服务型行政执法建设中抓住领导干部不能运用法治思维这个突出问题。认真查找领导干部不屑学法、心中无法、以言代法、以权压法、干预司法、贪赃枉法等法治方面的突出问题，促进各级领导干部特别是一把手带头树立法治信仰、增强法治素养，自觉遵守党纪国法，争当尊法、学法、守法、用法模范。另一方面，要发挥领导干部这个“关键少数”在服务型行政执法建设中的表率作用。要求领导干部始终忠于党和人民，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚持良政善行，在优化政治生态、转变作风、改善民生、亲民爱民上率先垂范，多为群众办实事、好事，运用互联网等现代技术手段，为群众提供高效快捷的贴心服务，为建设人民满意的服务型政府发挥示范带头作用。

（四）深化改革推动服务型行政执法建设一要深化行政体制改革。促进政府行政理念从人治向法治转变，政府法治的权力结构从重权力轻权利向权力和权利并重转变，政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变，行政行为方式从集权行政的“命令—服从”模式向民主行政的协商模式转变，行政监督从单纯的权力监督向权利救济和权力监督并重转变，行政法治模式从依靠政策的粗放行政到依法科学行政转变。深入推进行政审批制度改革，依托网上政务服务平台，实现政务服务“一次办妥”，提高服务效率和水平。建设有限的法治政府，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，坚决消除权力设租寻租空间。二要深化经济体制改革。重点处理好政府和市场的关系，将政府的职能转到创造良好环境上来，坚持政府创造环境、社会创造财富的理念，履行政府公共服务职能，规范市场秩序，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的倾向。三要深化社会体制改革。提高政府公共服务能力，注重推进基本公共服务均等化，实现发展成果更多更公平惠及人民群众。着力破解非法集资、涉法涉诉、土地征用、城市拆迁、社会治理等方面的突出问题，切实解决就学难、就医难、就业难、住房难等热点问题，促进社会治理法治化。践行社会主义核心价值观，弘扬中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化，深入开展文明创建活动，建设文明河南、平安河南，为全面建成小康社会、让中原更加出彩提供坚强保证。

单位：服务型行政执法建设课题组