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专业法官会议运行机制与完善

2020/11/27 阅读:

摘要:党的十九大从发展社会主义民主政治、深化依法治国实践的高度,作出深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制的重要战略部署,回应了广大人民群众对公平正义的迫切需求。专业法官会议制度作为一种具有中国特色的新的研究咨询机构,回应了时代和人民对于审判权改革的迫切需要。为了更好的规范审判权,准确适用法律、统一裁判尺度,提高审判质效,完善专业法官会议机制、审判委员会制度的指导文件,健全完善相应的工作衔接机制,是当前司法责任制综合配套改革制度的重要内容之一。但是专业法官会议制度的建立仍处于实践探索过程中,厘清其功能定位,对全面落实司法责任制具有积极意义。

关键词:专业法官会议;审判权改革;研究咨询;会议机制

一、专业法官会议制度建立背景

为贯彻落实中央关于深化司法体制综合配套改革的战略部署,全面落实司法责任制,国家从2013年起开始对审判委员会制度进行改革,最高人民法院相继出台《关于审判权运行机制改革试点方案》《关于全面深化人民法院改革的意见》,明确就部分案件可提请召开专业法官会议,旨在强化法官审判权的独立,限制审判委员会的过度干预。2015年9月最高人民法院首次提出建立专业法官会议制度,出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,提出人民法院可以分别建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议,为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。最高院于2017年5月1日施行的《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》中第五条、第六条对专业法官会议制度可讨论案件范围和制度设置目的作出了宽泛规定。同年8月1日实行的《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》中第15条、16条主要对可供法官会议讨论的案件范围和会议召集人作出了进一步细化规定,进一步明确了专业法官会议在审判监督管理、提升审判质效中的职能作用。2018年11月28日最高人民法院印发《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见(试行)》的通知,通知规定了法官会议的工作运行机制等。2020年3月,中共中央办公厅印发《关于深化司法责任制配合配套改革的意见》,就进一步深化司法责任制综合配套改革作出部署。为了避免“类案不同判”等法律适用不统一问题,《实施意见》提出了“类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定”的框架性思路,推动解决审判组织内部、不同审判组织以及院庭长与审判组织之间的分歧,促进法律适用标准统一,也确定了专业法官会议研究咨询的功能定位。

二、专业法官会议制度的实践探索

2015年9月最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》出台后,专业法官会议制度在各地法院大范围开展起来,各地法院多以工作规则的形式规范会议制度,指导法官会议制度的实施,如陕西高院于2016年2月出台《专业法官会议规则(试行)》,2016年11月四川自贡中院出台《专业法官会议工作规则(试行)》,宁波中院于2017年5月出台《专业法官会议工作规则(试行)》,上海市第一中级人民法院2018年出台《关于专业法官会议集体研判(专家会诊)疑难复杂案件的规定(试行)》,天津高院于2019年3月出台《关于规范专业法官会议运行机制的指导意见》。地方法院的积极实践与探索为准确定位专业法官会议,进一步规范法官审判权力运行,健全法官办案责任制,各地法院出台多项举措建立和完善专业法官会议制度,有效促进了审判权的规范运行提供了经验。此外,各地法院也在积极探索专业法官会议的新模式,如2020年7月7日,嘉善、青浦、吴江三地法院《跨区域专业法官会议工作指引》,该指引对提请跨区域专业法官会议的议案范围、会议规则作了规定,该《指引》的制定,深入推进长三角一体化司法,优化共享司法自由,促进裁判尺度统一,也为专业法官会议制度提供了一体化的实践探索。

三、目前遇到的问题

(一)专业法官会议和审判委员会衔接机制有待完善

专业法官会议作为咨询议事机构,通过对复杂疑难的案件进行讨论,提出意见供承办法官或合议庭参考。在司法改革前,审判委员会专注于个案的讨论,忽略了总结审判经验、规范裁判标准,行政化色彩较强,专业性不足的问题日益凸显,设置专业法官会议,可以有效过滤一些不需要提交审委会讨论的案件。目前在司法实践中,有些地方将专业法官会议作为审判委员会讨论案件的前置过滤机制,有的地方专业法官会议和审判委员会的会议功能雷同,专业法官会议如何与合议庭评议、审判委员会讨论有效衔接等问题有待进一步解决,如何应用专业法官会议的咨询意见,结论效力如何尚缺乏统一标准。

(二)人员组成科学性有待提升

一般各地法院参与专业法官会议的人员包括院、庭长和其他员额法官,在参会人员名额有限、基层法院入额院庭长人数居多的情况下,讨论案件过程中提出咨询意见时,一方面可能影响合议庭的意见;另一方面,专业法官会议参会人员可能和审判委员会人员大部分重合,两个会议讨论过程趋同,导致司法资源浪费,专业法官会议的价值无法体现。此外,我国各级法院普遍面临着案多人少、体制行政化的问题,专业法官会议制度的召集人一般是院、庭长,他们的事务性工作和审判工作更加繁重,这导致院、庭长很难将更多的精力在投入到一项新的制度中去。

(三)案件讨论范围和讨论内容有待进一步明确

目前各地法院实践中提交法官会议讨论的案件范围较为统一的是新类型案件,重大、疑难、复杂、社会影响重大的案件,与本院或上级法院的类案裁判有可能发生冲突的案件,但是案件没有类型化、也没有具体可衡量尺度。讨论案件范围不清就会可能导致法官滥用此规则,甚至有时候专业法官会议只是合议庭讨论案件的延伸或是提交审委会讨论的前置程序,法官会议制度形式化。其次,从各地实践来看,专业法官会议制度是针对法律适用问题,但是事实认定部分和证据规则适用部分往往会影响法律适用,对于讨论范围的限制也影响了法官讨论中的意见形成。

(四)专业法官会议成果应用不足

在各地实践中,专业法官会议讨论的案件多数是为个案所用,缺乏对案件共性问题的讨论,未能对类案裁判经验进行总结,缺乏对专业法官会议咨询意见成果的转化。例如笔者所在法院,每位法官仅对自己主审案件提请专业法官会议讨论的案件有所记录,缺乏对会议纪要的分析梳理,对已经形成裁判规则、统一法律适用标准、交流审判经验和指导司法实践的未及时形成会议纪要,未能最大程度发挥专业法官会议讨论成果的应用。

四、专业法官会议制度建议

(一)明确会议功能定位

一是明确功能定位。2020年3月,中共中央办公厅印发《关于深化司法责任制配合配套改革的意见》提出了“类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定”的框架性思路,确认了专业法官会议研究咨询的性质。专业法官会议形成的意见对合议庭不具有强制力,仅作为咨询参考意见。二是完善衔接机制。我国现行法律规定的法院审判组织有三种,即独任法官、合议庭和审判委员会。专业法官会议作为一个专业咨询机构,是提交审判委员会讨论议题的前置程序,应当充分发挥筛查过滤功能,形成疑难复杂案件“专家会诊”机制。要积极助推审判委员会职能改革,从过去的疲于个案研判,到有效控制讨论案件数量,更好履行总结审判经验、统一法律适用、研究讨论审判工作重大事项等宏观指导职能。三是注重平台整合。如嘉善、青浦、吴江三地法院《跨区域专业法官会议工作指引》,整合多地法官资源,提高咨询意见的多元性和精准性。该做法充分发挥示范区法院综合优势,共同提升司法水平,统一裁判尺度,促进长三角地区司法一体化。

(二)科学制定会议规则

一是明确参会人员,优化参会人员结构。在做好保密措施,遵守回避制度的前提下,合理确定列席人员范围,可以根据实际需要也可邀请上下级法院资深法官或专家学者、人大代表、政协委员等作为特邀成员,参与疑难案件的会诊、研讨和咨询,也可以邀请法官助理、书记员列席会议,听取多方意见,形成多层次多角度会议研讨模式,加强对法律适用、疑难问题等集中研讨,不断提升干警业务能力,构建学习型、专家型法官成长平台。二是细化管理规程。各地根据实际情况制定完善会议管理机制,对会议的成员组成、会议启动、会议材料、发言规则、表决顺序、表决结果效力、保密存档要求等制定科学的制度,提高专业法官会议规范化水平。三是厘清案件讨论范围。2018年11月28日最高人民法院印发《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见(试行)》的通知中对案件讨论范围进行初步规定,即属于新类型、疑难、复杂、社会影响重大的;裁判规则、尺度有待统一或者在法律适用方面具有普遍指导意义的;拟作出的裁判结果与本院或者上级人民法院同类生效案件裁判规则、尺度不一致的;合议庭成员意见分歧较大的;持少数意见的承办法官认为需要提请讨论的;拟改判、发回重审或者提审、指令再审的;其他需要提交讨论的。此外,院庭长可以决定将四类案件提交专业法官会议讨论。各地应当在此基础上进一步细化,以此适应本区域司法实践需求。

(三)推动专业法官会议成果转化形式

一是推动讨论意见转化。发挥会议总结司法经验的功能作用,针对典型案件的法律适用问题,形成可供参考的意见建议,参会人员需充分发表意见、阐述理由,遵循民主公开原则讨论案件,促进解决问题、总结经验、提出建议,并形成专项报告或调研报告。充分发挥信息化优势,专业法官会议在讨论个案时也要综合分析研判不同类型案件的裁判结果以及这些裁判结果对于本院裁判的指导作用,最大程度保证人民法院裁判的质量,有效规范和约束法官的自由裁量权。二是推动案件质量提升。强化专业法官会议案件质量评查功能,及时汇总类型化案件信息和存在的共性短板,梳理研判类案或新型案件的新特点、新问题,定期筛查典型案例,总结形成可供参考的统一法律适用意见,真正有效提升案件质量。

五、结语

目前,以司法责任制为核心的司法体制改革全面推进,以审判为中心的诉讼制度改革初见成效,专业化、正规化、职业化的司法队伍正在形成。专业法官会议制度是当前司法责任制改革背景下与“审理者裁判、裁判者负责”相辅相成的一项十分重要的制度,不断健全和完善该制度,使得法官能更加独立的行使审判权,促进审判权运行机制改革,是全面落实司法责任制,准确适用法律,统一裁判标准,提高审判质效的重要举措。

作者:陈尔赞 赵琼琼 严明鑫

专业法官会议运行机制与完善

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