论房屋拆迁司法变更权引入的可行性范文

一、引入司法变更权的必要性

目前司法实践中的情况是司法机关仅对行政处罚显失公平的纠纷具有变更判决权，而其他类行政诉讼案件中仅仅可判决维持、驳回、撤销、履行或者确认违法。这种司法变更权的缺失造成在房屋拆迁行政裁决诉讼案件中法院、行政机关和相对人三方均处于不利境地。这里需明确的是，本文所指的司法变更权为理论界的通说，即指人民法院在审理行政案件时，依照法律、法规规定的行政纠纷处理程序，部分或者全部变更行政机关作出的行政处理决定的权力。

（一）法院———两难境地

某地法院从2003年到2008年共受理房屋拆迁行政裁决诉讼案57件，其中判决维持12件、判决驳回5件、和解撤诉30件、其他理由撤诉的3件、判决撤销7件。其中判决撤销的7件案件，行政机关再次裁决后相对人再次起诉的有5件。虽然从表面上和解撤诉率高体现了司法机关调处纠纷的能力，但深层次的原因实为无奈之举。此类案件中行政机关的行政行为均存在一定的瑕疵。所以，从法院的角度来说，一方面，如果严格按照行政诉讼法的有关规定，直接判决撤销或者部分撤销，社会影响比较大，不易被行政机关接受，即便行政机关再次裁决后，相对人再次起诉率也很高；而另一方面，如果判决维持，拆迁人则因行政裁决行为的错误或者瑕疵难以接受判决结果。所以，无论哪种处理结果，都不能实现案结事了，故法院只能进行调解，促使相对人和行政机关和解撤诉。

（二）行政机关———裁决虚设

目前，由于我国行政裁决制度不够健全以及行政裁决机构程序意识淡薄，行政裁决中存在两种突出的现象：一是因行政裁决机构独立性不强和行政裁决程序不健全，行政主体在行使行政裁决权过程中滥用裁决权，不公正裁决的现象大量存在，导致部分被拆迁人的补偿偏低，难以维持最低生活；［3］二是行政裁决结果可能公正，但行政裁决机构行使职权过程中存在严重的程序瑕疵。无论哪种原因，因法院无司法变更权，有的拆迁主管部门为了避免法院撤销其行政裁决，如果在诉讼中了解到法院的意见趋向于撤销原行政裁决，便常常在法院判决前要求拆迁人向被拆迁人做出让步，支付更多的补偿金，动员当事人撤诉，结果使拆迁人受到的裁决并未真正执行，其结果是降低了行政机关的工作效率。

（三）相对人———循环诉讼

房屋是老百姓维持基本生存的基础，是最重要的财产。房屋的拆迁往往牵涉到被拆迁人居住、就学、工作、就医、休闲等多方面生活条件。如果行政裁决结果不公，将严重威胁到被拆迁人基本生活保障。也正是由于房屋的重要地位，在某些被法院判决撤销的案件中，如果拆迁主管部门仍按原裁决结果重新裁决，拆迁人往往不服，形成累讼。如“一起经过14次裁判的行政案件”———孙桂珍诉葫芦岛市动迁办一案即是一个典型的案例。［4］此种情况给被拆迁人造成“官官”（行政拆迁主管部门与法院）相护联手剥夺被拆迁人财产的破坏性后果。导致这一现象存在的主要原因是法院在行政裁决诉讼案件中不能对行政裁决所指向的民事纠纷行使最终裁决权。综上所述，司法变更权的缺失不论对法院的司法公信力和行政机关的行政权威，还是对保护相对人的李鹏－论房屋拆迁行政裁决诉讼案件中司法变更权的引入基本财产权益来说，都造成了严重不利影响，故行政裁决诉讼中引入司法变更权势在必行。

二、引入司法变更权的可行性

虽从司法实践的角度来说，引入司法变更权是必要的，但该引入是否可行，则涉及到司法权与行政权两者关系的问题，即该引入是否会造成“司法抢滩”问题。

（一）行政权与审判权的理论之争

关于是否赋予法院司法变更权之争，从其本质上说，是行政权与审判权的关系问题。对此，在行政诉讼法立法时已起过争执。支持行政诉讼司法变更权的主要理由包括：⒈行政诉讼的立法目的。⑴护权。“保护公民、法人和其他组织的合法权益是我国行政诉讼法的最根本目的，是立法宗旨中最主要的方面”，所以只要是对保护公民、法人或其他组织的合法权益有利的，就应该坚决地贯彻实施。⑵控权。要保护私权利就必须控制公权力。司法变更权的行使前提，是行政机关的行政行为存在显失公正，是对有瑕疵的行政行为的变更。有瑕疵的行政行为理应受到司法权的监督，因此，司法变更权是有条件的变更，不会造成国家权力的分工不清。［5］（p9）⒉司法变更权的具体运作。⑴事后监督。司法变更权是在行政职权已经实行终了之后而施加的制约。如最高人民法院在2005年的相关司法解释中明确：此类案件的行政裁决为法定前置程序。所以，司法变更权是在发挥行政职能快捷、效率、经济的优势后，使违法的行政决定回复到法律的轨道上来。⑵法律适用一致。根据我国行政诉讼法的规定，行政机关适用的法律范围要比司法机关适用的范围宽泛，但司法解释的出台，使司法机关适用法律的范围与行政机关适用法律的范围基本一致。所以，原则上不存在司法权随心所欲行使变更合法的行政行为的情况。⑶个案平衡。司法变更权实际上是用司法裁量权来决定行政上的作为方式，在个案中打破在司法机关、行政机关和立法机关之间早已建立好的权力分配结构和平衡，是个案地、动态地新的结构平衡，而非整体颠覆。［6］反对行政诉讼司法变更权的主要理由是：根据国家权力分立的观点，国家的立法、司法、行政权应分属不同的国家机关，行政权由行政机关行使，司法机关仅行使司法审查权，赋予司法机关司法变更权会造成司法机关干涉行政权，从而实现司法机关实质上代替行政机关行使行政权，造成国家机关权力分工不清。［7］（p200）对此本文认为，在房屋拆迁行政裁决诉讼案件中，应予以支持司法变更权的引入。除上述提到的适用于所有具体行政行为的司法变更权的理由之外，针对房屋拆迁行政裁决诉讼案件自身性质，理由补充如下：行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与裁决机关行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为。［8］（p1105）

而房屋拆迁行政裁决是指房屋拆迁管理部门依据《城市房屋拆迁管理条例》的授权，以居间裁判者的身份，就拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议的民事纠纷作出处理的具体行政行为。由此可见，相对于一般行政裁决行为，房屋拆迁行政裁决行为除具备法定授权、一次性使用、执行力等一般性质之外，还具有特殊性质，即房屋拆迁行政裁决针对的是达不成拆迁协议的民事纠纷，其所针对的是被拆迁人基本的住房财产性权益。根据我国《宪法》第126条：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉”的规定和我国《民事诉讼法》第3条“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法规定”的规定，一切民事纠纷原则上由人民法院主管，人民法院拥有对达不成拆迁协议的民事纠纷的最终司法裁决权。虽然由于房屋拆迁管理部门具有较强的专业技术知识，能够以中间人的身份平等、迅速、灵活、简便、经济地解决民事争议，行政法规设置了房屋拆迁行政裁决权，但这种裁决实际履行了司法另约的一种司法职能。因此，司法变更权从行政处罚案件到房屋拆迁安置补偿行政诉讼案件扩张，实际上只是部分恢复原本属于司法权主管的领域，并不发生司法权侵犯行政权的问题。

（二）与行政处罚相通之处

《行政诉讼法》自公布施行已20年有余，行政处罚案件司法变更权的引入有力地遏制了乱罚款、乱收费、乱摊派的“三乱”现象，积累了丰富的司法实践经验。而行政裁决与行政处罚相比，在立法时机、涉及的权益、专业要求上有很多相似之处。⒈立法时机。姜明安教授谈行诉法立法背景情况时解释说，上世纪80年代“国内行政执法最常见的毛病是乱罚款、乱收费、乱摊派的‘三乱’现象”。［9］为此，在经过多次讨论后，人大法工委在行政诉讼法中引入了司法变更权。而目前拆迁过程中，由于房屋拆迁行政裁决制度不完善，如听证、回避、职能分离制、公开制等基本的现代正当程序引入还不够充分，导致“一些地方违法征占农民耕地，不给农民合理经济补偿和生计安置，引发农民群体性事件，仍然是影响农村乃至社会稳定的一个突出问题，必须引起各级党委和政府的高度重视。”［10］⒉涉及的权益。根据行政处罚法的有关规定，行政处罚包括人身自由罚、行为罚、财产罚和声誉罚，其中财产罚涉及当事人的权益为财产权益，而行政处罚诉讼案件主要集中于财产罚显失公平的案件。房屋拆迁行政诉讼案件涉及的权益也同为财产权益，但显而易见，相对于行政处罚中的财产权益，安置补偿往往涉及个人的基本生活权益，因该权益对公民而言十分重要，所以救济的紧迫性也更大。⒊专业要求。不可否认，行政机关在作出行政裁决时具有专业优势。但是，行政诉讼法施行后，直接适用其第54条第（4）项的判决已经不少，实践证明专业上的“可能”欠缺并不会导致司法不公。恰恰相反，法院相对于行政机关而言，对法律有着更为全面、系统的理解，其无利益涉及性，可以处于更为中立的位置，司法程序也更为明确、严谨、透明。所以，司法权非但不会滥用，反而会还行政相对人以公正。同样，在房屋拆迁安置补偿行政裁决案件中，以法院相对于行政机关缺少专业知识为由反对此类案件中的司法变更权的理由并不充分。综上所述，与行政处罚诉讼中的司法变更权比较，房屋拆迁行政裁决行为目前面临行政诉讼法中引入司法变更权时同样的立法背景，立法时机已经成熟，更为重要的是后者所涉权益更为重要，需保护性也更为紧迫。

（三）域外司法变更权之概览

在德国，《联邦德国行政法院法》第113条第2项规定：“具体行政行为内容为某一钱款的确定或钱款的认定、原告请求对此更改的，法院可以确定其他数目的钱款或以其他方式对钱款进行认定。如确定或认定钱款需较大精力或花费，法院可以在更正具体行政行为的同时指出未公正考虑到的或未考虑到的事实或法律关系，以使行政机关能依据法院裁判计算出钱款数目。行政机关将重新计算出的数额立即通知诉讼参与人，通知时无需遵守一定的形式：法院裁判生效后，应重新宣布更正过的具体行政行为。”［11］（p2019）在美国，州一级法院可对违法行为做出变更判决。如《示范州行政程序法》规定，如果因为专断的裁决，或反复无常的裁决，或滥用自由裁量权性质的裁决，或不正当地行使自由裁决权所作的裁决，致使请求审查人重要的权益受到损害，法院可以变更此种裁决。《纽约州行政程序法》规定，如果行政制裁显失公平的，法院不得将案件发回原行政机关重新处理，而应直接改判。对独立管制机构和行政部门裁决不服的，可以提起司法审查。对于无案卷的审判式听证裁决，法院可直接予以撤销，而无须再有其它撤销根据。对于行政机关在非正式程序下作出的裁决，法院应在重新认定事实的基础上作出判决，确定民事纠纷当事人双方的权利义务。可见，有关国家及地区在行政诉讼的变更判决的设置上多针对自由裁量行为，在综合考虑效率和诉讼经济的情况下进行不尽相同的规定。如根据具体行政行为是否涉及金钱之给付、具体行政行为是否是滥用职权、显失公正、是否经过正式的听证程序等确定是否可以变更。

三、司法变更权制度之构建

（一）特有原则

适用于各类具体行政行为的司法审查的基本原则，通说认为包括人民法院特点主管原则、对具体行政行为合法性审查原则、被告负举证责任原则、行政诉讼期间行政决定不停止执行原则、不适用调解原则、司法变更权有限原则。［12］（p283）除此之外，本文认为，房屋拆迁行政裁决诉讼案件应有其特有的原则。⒈以实现行政诉讼的目标为根本原则。具体而言，第一，从相对人的角度来说，要保护其合法权益，在穷尽驳回、确认、撤销判决不足以保护其合法权益时应使用司法变更权；第二，从行政机关的角度来说，在以事实为根据，以法律为准绳的情况下，应尽可能维护行政机关依法行使职权，如可先要求被告行政机关限期重新做出具体行政行为，当其重作情况还存在明显不当、有害于相对人利益时才“必须”行使变更权，以提高其行政效率；第三，从法院的角度来说，应尽可能地减少、不必要的、没有实质意义的程序，以提高审判效益。鉴于该原则问题涉及到司法权与行政权的关系，是国家权力配置模式的一个重要环节，所以这一问题只能由国家权力机关即全国人民代表大会来决定。具体的说，一方面应对宪法进行修改，针对目前我国不同阶层或者群体的利益矛盾上升化、多元化和复杂化的情况，将党的指导思想中科学发展观以人为本的行政法价值观引入宪法，更加强调控制行政权力的滥用，而非一味强调行政权力的有效行使；另一方面应通过基本法律如行政诉讼法、行政程序法的制定，对房屋拆迁安置补偿合同行政诉讼中的司法变更权予以原则性规定。⒉不告不理原则。司法权的特性之一是被动，来源于司法公正性的这一最高价值追求，司法主动有可能破坏司法的公正性。不告不理是其具体体现。未经当事人起诉的案件，法院不得受理和审判。所以，如果被拆迁人只是要求撤销行政裁决，或者要求行政主体重新做出裁决，法院不得超越当事人的诉讼请求，直接变更行政裁决（决定）的内容。⒊合法性兼合理性审查原则。合法性审查原则是司法审查中的通常原则和首要原则，对房屋拆迁行政裁决诉讼案件，应审查行政裁决行为的主要证据是否确凿、充分，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，是否超越职权。鉴于房屋拆迁行政裁决的特殊性质，在此类案件中，法院应同时审查行政裁决行为是否合理，即行政裁决是否背离法律、法规的目的，背离基本法理，是否显失公正。

（二）具体规则

根据《国有土地房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》征求意见稿，行政机关将从幕后走出，直接与被征收人签订拆迁安置补偿合同，改变以往由拆迁公司与被拆迁人签订民事合同的格局，且如果房屋征收部门与被征收人在补偿方案规定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府根据补偿方案作出补偿决定。所以，根据征求意见稿，行政机关的行政裁决将不再适用。但不论是以行政裁决还是行政决定处理房屋拆迁安置补偿协议方面的纠纷，此类纠纷最终仍是民事纠纷。所以，本部分构建的行政裁决前置模式下的具体规则也同样适用于行政决定前置模式。本文认为，房屋拆迁行政裁决（决定）的对象包括被征收人就补偿方式、补偿金额、房屋权属、区位、用途、建筑面积、租赁和用益物权、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限。这些对象可以分为两类：一是补偿金额、房屋权属、区位、用途、建筑面积、租赁和用益物权，这些项目不需要行政机关的管理职权即可解决；二是补偿方式、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限，这些项目需要行政机关的管理职权予以解决。对于不需要行政机关管理职权即可解决的项目，如法院在审理中发现行政机关具体行政行为存在主要证据不足的，适用法律、法规错误的，违反法定程序、超越职权或者滥用职权的，未正当地行使自由裁决权所作的裁决致使请求审查人重要的权益受到损害显失公正的，法院可以直接行使变更权。对于需要行政机关管理职权才可解决的项目，如法院在审理中发现，行政机关具体行政行为存在主要证据不足的，适用法律、法规错误的，违反法定程序、超越职权或者滥用职权的，未正当地行使自由裁决权所作的裁决致使请求审查人重要的权益受到损害显失公正的，法院应给予行政机关一定期限要求其重新作出具体行政行为，如未改正，法院应及时作出撤销判决。

（三）司法变更权的监督

在房屋拆迁行政裁决诉讼案件中扩大司法审查权的同时，应加强对此变更权的监督。“法院的这种变更并非次次都是很正确、合理的，法院在变更之前必须对案件事实重新认定，选择新适用的法律法条，在法律规定幅度内进行自己的变更。”［13］对此，应完善司法变更权的适用范围、规则和程序，从内部审查和外部督查方面加强对司法变更权的监督制约。城市房屋拆迁补偿问题已成为近年来侵犯公民私有财产所有权的主要问题。为此，国务院广泛征求意见起草《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以完善行政执法。但本文认为，行政执法的外部司法监督的完整性———司法变更权的引入仍必不可少，且目前国内外的理论和实践经验都已丰富，在房屋拆迁行政裁决（决定）诉讼案件中引入司法变更权的时机已经成熟。也唯有如此，才能维护“钉子户”们的合法权益，同时遏制愈演愈烈的“钉子户”事件。（本文作者：李鹏单位：复旦大学）