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浅谈留置措施司法审查及构建

2019/09/04 阅读:

摘要:在我国监察体制改革背景下,作为新的监察手段,留置措施应当在法治的轨道上运行,司法审查问题不容忽视。留置措施具有限制人身自由的强制性,对于留置措施的适用进行司法审查是对公民基本权利的保障,是程序正当与权力制约的要求。同时也可以对监察机关进行有力的外部监督,防止滥权滋生,避免冤假错案,提高办案质量。

关键词:监察留置;司法审查;人权保障;权力制约

《中华人民共和国监察法》于2018年3月10日正式通过,实现了对权力结构的新配置以及反腐败力量的统一集中行使,国家监察体制改革也由此走向纵深化。而留置措施作为一项兼具强制性与调查性的国家监察手段,自监察体制改革以来争议不断。因其限制剥夺人身自由的属性,我国监察法对留置措施的适用条件、审批程序做了严格规定,体现了留置措施的正当性与合法性要求。但由于司法审查机制的缺失以及相关理论研究不透彻,在很大程度上影响了我国反腐败行动在程序正当、人权保障、权力监督方面的法治化追求。因此,针对当下的困境与争议,有必要建立留置措施的司法审查机制,进而规范监察机关监察权的行使,以期留置权运行法治化。

一、建立留置措施司法审查制度的必要性与可能性

(一)留置措施司法审查制度建立的必要性在监察体制改革初期,理论界对关于留置措施的必要性与合法性问题就有所关注。有学者从留置措施决定主体的角度出发,认为上下级监察机关之间是领导与被领导的关系,只能进行自我监督和内部监督,由于缺乏外部监督,在某些情况下难辞包庇之嫌疑。所以,有必要对留置措施的适用进行司法审查,以防监察机关不当使用留置措施,避免严重侵害被调查人人身自由权现象的发生。还有学者从监察机关的权力模式出发,提出改革后的监察委员具有专属的职务犯罪侦查权,但其侦查权的运行机制并未彻底突破原有的模式,在未来很长时间内,口供依然是侦破职务犯罪的重中之重。故此,长期封闭式的羁押方式以及高强度的讯问手段理应引起高度关注,设立中立的司法审查机制势在必行。笔者认为《监察法》规定了监察机关是唯一有权决定留置的主体,检察机关无介入与批准权限,这无疑阻断了检察院在审查批准阶段侦查监督职能的发挥。此外,监察法规定检察机关作为公诉机关有审查决定权,依据监察机关移送材料决定是否起诉,这表明在监察机关对案件处理完毕之前,检察机关是没有权力或者权限介入的。改革后的监察委员会权力高度集中,其影响力全覆盖于所有的公职人员,包括法官与检察官,在这种体制下检察院及法院对监察委员会权力的制约力度很可能会降低,一旦缺乏有效的制约机制,监察权难免会因过度扩张而偏离程序正义的轨道。而留置措施的目的是打击职务犯罪与保障人权,留置措施的应用在突破口供、提高司法效率以及节约司法资源方面发挥的巨大作用是不容置疑的,但是一项制度只注重实体真实而不能保障程序公正与人权将难以长久运行。

(二)我国司法审查制度建立的实践困境与理论争议《监察法》对于留置措施的实施主体、条件、程序等都做了明确的规定,但其中并未提到对于留置措施的司法审查问题,这一问题的留白也给理论界和实务界留有更多的探讨空间。当前关乎对留置措施司法审查制度建立的困境主要有以下几个方面:第一,反腐败行动在发现实体真实和保障人权两大价值取向方面,更侧重于发现实体真实[2]。从国家监察委员会试点方案中也可以明晰,新监察制度的主要价值取向仍然是便于查清案情。第二,对于司法审查介入时间以及方式有争议。有学者认为应在审查批准逮捕和审查起诉阶段进一步强化对监察留置合法性的审查[3]。有学者从事后角度进行考量,认为国家监察法立法有必要适当引入司法救济机制,对于被不当留置或者不法留置的相对人,应该赋予其向法院提起诉讼以及请求赔偿的权利[4]。但是笔者认为对于司法审查的内涵外延应该做广泛理解,司法审查制度的内容应该是口袋式或者是轨道式地从入口到出口、从起点到终点。对留置措施的适用乃至法院对于证据的审查等方面都要进行全面的审查,并非是对于某一环节的单一审查。入口的审查是对不当以及不法实施留置措施的预防,从源头上阻断侵权行为的发生,留置过程中的审查是避免超期留置与留置场所设置不当;出口的审查是为不当留置措施侵犯其权利的当事人提供司法救济。第三,我国刑事诉讼法对于强制措施的适用即未决羁押的司法审查制度一直都有争议,目前留置措施的性质界定不明确,留置是否属于羁押措施,如何推进留置措施与刑事诉讼制度的衔接等问题都未解决,那么建立留置措施的司法审查机制无疑也是一个难以推进的工程。但笔者认为国家监察法与刑事诉讼法之间虽然有互通和衔接之处,但二者仍有区别,留置措施虽然在对人身自由进行限制的角度与刑事强制措施存在一定相似性,但是不能简单地一概而论,留置措施的司法审查有其现实需要与理论支撑,是未来司法实践中不可否认的重要环节。

二、监察留置措施司法审查制度设立的理论基础

(一)惩治腐败与保障人权相平衡的原则《宪法》第33条规定,“国家尊重和保障人权”,贯彻人权保障原则是所有国家机构应尽的职责[5]。监察机关作为国家公权力机关,在行使监察权的过程中必须要遵循这一原则,尤其留置权直指公民人身自由这一核心人权,监察机关若不当运用该权力,公民人身权利将难以得到有效保障。因此,从尊重和保护人权的角度出发,必须对留置权的行使进行严格限制,避免恣意使用,预防不当适用留置措施。而司法审查制度就是药方,从入口处进行预防,可以最大限度地保障被调查人免受不必要的损害。其次,在留置过程中,留置对象处于极度弱势地位,无法与监察机关进行平等对抗,而且我国监察法没有规定律师介入制度,虽然监察法规定了留置过程中监察对象可以申请复审、复核的救济方式,但笔者认为该规定并不具体,一方面在留置过程中除了会出现错误留置、超期留置等情形,可能还会存在程序违法或者侵犯被调查人权利等现象,比如:未及时通知家属或者不当留置。另一方面当事人及其近亲属、监察机关要及时解除留置时应通过何种机构、何种审查程序确认留置措施的适用不当,这些问题都需要相关的辅助措施去完善和规制。司法审查制度在一定程度上能够确保监察对象的权利救济,减少错误留置案件的产生,有助于调查程序在合法正当的轨道上运行。

(二)权力制约与程序正当的法理根基程序是法制建构与运行的重要基石,缺乏程序要件的法制是难以协调运作的[6]。从整个监察权力的配置可以看出监察法规定留置措施的实施是由内部讨论决定或同一权力体系的上下级进行审批,缺乏其他权力制约,监察委员在对贪腐案件进行审查的时候,难免会从调查的效率性与便易性方面考量,最高程度运用留置措施而忽视程序正当与人权保障。当权力在相对狭小和封闭的空间运行时,极易因权力的不当扩张与程序的不规范行使而偏离法治的轨道,因此需要有效的外部制约机制来监督和矫正,防止滥权滋生。司法审查制度对于权力制约以及实现程序正义的方面有着极为重要的作用,一方面可以确保监察委员会在适用留置措施的过程中遵循法定程序,依法落实通知送达、人员回避、严格审查等制度,确保程序正义的实现;另一方面严格的程序可以最大限度地制约监察机关的权力,防止监察权的不当行使,确保留置措施的适用符合比例原则以及合法性原则,最大限度发挥国家监察体制反腐的功效。反观域外及我国香港地区专门反腐机构的调查权可知,司法机关以不同程度介入调查权,并严格限制调查权的行使范围。如在香港地区,廉政公署的调查权手段极其丰富,但内容限于调查与收集证据,并且其行使调查权需要司法机关的司法审批,在办案过程中,廉署人员一旦审查发现犯罪嫌疑人需要继续关押超过48小时的,则应在48小时内将其带至法官席前,由法官最终决定是否继续关押或者进行保释[7]。此外,廉政公署行使某些权利需经法庭的事先批准,并且法官不定时的会对廉政公署调查工作提出意见和建议,促使其不断改善工作方式、规范执法程序、依法正确行使权力。建立留置措施司法审查制度符合共同价值的要求,结合如今我国建设法治国家的目标,建立以保障人权和程序正义为原则的司法审查机制意义重大。

三、建立司法审查制度的设计

(一)留置措施的司法审查主体关于留置措施的司法审查主要是指被调查人被采取留置措施之后,有关机关对于留置的必要性、合法性等问题进行审查,对于不符合继续留置条件的建议办案机关变更或者解除留置措施的司法活动。有学者认为应当对于留置措施进行“羁押必要性审查”,由监察机关设立专门查办机构进行审查,被留置人及其监护人、近亲属和委托律师可以依法申请启动审查程序。笔者认为对于留置措施进行“羁押必要性审查”是有一定的合理性的,但是关于审查的主体如果是监察机关设立的专门机构,其司法审查的主导权仍然掌握在监察机关手中,依然不能摆脱内部监督的局限与束缚,司法审查机制的构建可能会形同虚设。在理论界也有学者提出可以参照刑事诉讼中的羁押必要性审查,将检察院作为司法审查的主体,但笔者认为,检察机关虽是法律监督机关,但由于其在刑事诉讼中仍作为追诉机关,这难免会导致其在保障犯罪嫌疑人权利方面动机不强烈,造成嫌疑人被长期羁押,而且若将检察院设立为留置措施的司法审查主体,对于绝大多数案件,检察机关两种审查都会参与,不可避免会混淆留置措施与刑事强制措施的性质。笔者认为对于留置司法审查的主体由法院来担任比较恰当,党的十八届四中全会就深化司法体制改革做出重大部署,推进“以审判为中心”的诉讼制度改革和严格实行非法证据排除规制,明确了证据合法性争议的裁判方式,规范了证据合法性的调查程序,为证据出口做好过滤工作。这也对监察机关的监察权形成有力的制约作用。我国监察法对于证据的标准也做了相应的规定,即应与刑事审判所要求的证据标准相统一,要实现这一原则,必然要求法院严格落实非法证据排除规则,对监察机关通过监察留置取得的证据进行严格审查,同时也需要对于留置的合法性进行审查,并允许相对人通过法定程序向司法机关寻求救济,以遏制违法侦查行为,避免侦查自由裁量权的滥用。由此可看,未来以法院为主导的司法审查尤其是非法证据排除机制,将成为保障监察委员会调查权力合法行使的主要方式[8]。所以构建法院为中立司法审查机制符合司法体制改革的内涵,在一定程度上也可以更好地实现监察权与司法权的衔接,更好地发挥对留置措施的规范与制约作用。

(二)留置措施的司法审查模式法院行使留置措施司法审查权的模式有两种:一是留置措施适用中审查,做好进口以及口袋中的审查工作;二是在法院庭审中通过非法证据排除以及法院独立审判职能发挥对证据以及定性的出口过滤工作进行审查。1.在留置中的司法审查,借鉴国外预审庭的设置,在各级法院的立案庭设置专门的审查机构被调查人及其亲属对于侵犯被调查人合法权利的留置行为可以向法院专门机关申请,对于留置人以及监护人提出必要性审查的,要求其说明事实理由或者提供相关证明,认为有必要进行审查的,应当及时进行审查并做出决定。此外,构建以法院为核心的留置措施司法审查的定期复查制度,为了保证监察机关审慎行使职权,法院专门审查机关对被留置人进行不定期的探访和讯问,以了解被调查人留置期间人身权保障情况,对于严重违反监察法关于留置措施适用条件的应当建议办案人员立即解除留置措施,对于超期留置或者不当留置的,应该建议办案人员变更调查措施。司法审查机关针对重大复杂案件和意见分歧较大的案件举行听证会,可以通过听证审查的方式,请监察机关和被调查人及提出申请的其他有关人员到场、了解案件与被调查人情况,从而做出正确的决定。2.在庭审中的司法审查第一,法院严格适用非法证据排除规则。监察法规定了法院对监察委员会调取的证据适用非法证据排除规则,并将作为定案的证据均经法庭质证。这一规定从证据源头上确保证据的合法性同时也是对监察委员会取证过程以及方式的有力审查与监督。由于贪腐案件隐蔽性的特点,口供突破成为监察委员会取证的关键,实施留置措施对被调查人采取限制人身自由措施,最大限度地确保取证的高效性与可能性,所以法院应该严格适用该规则。对于证据的采纳进行严格的质证与审查,尤其要关注在庭审中,被告人翻供、重复性供述的情况,法庭应严格审查,对于查证属于非法证据的,应直接排除监察委员会取得的被调查人的有罪供述。通过对非法行为获得的收益进行没收,排除不当调查行为获取的违法证据,实现对监察机关的有效制约和规范。第二,坚持推进以审判为中心,依法做出无罪判决。法院作为独立审判机关,可以对监察委员会的调查结论或者调查意见做出裁判,通过法院的无罪判决或者改变监察委员会所认定的罪名的方式去否定调查结论或者意见,以此达成对监督、制约监察委员会调查权的效果。香港近几年法院无罪判决率最高达39%,一定程度上表明香港推行以审判为中心的司法制度,并且香港廉署调查权受法院的有力制约[9]。所以,要求法院对于经过监察委员会调查的案件证据审查和事实认定时,不能因为关键证据被非法排除而模糊罪与非罪的界限,对于证据不足以形成证据链,违法事实不清的,法院应该要及时做出无罪或者轻罪的判决,而对于监察委员会移送的案件,经查证罪名不当的应该进行变更,从而从证据以及审判结果上实现对于留置措施的审查与规制。

(三)留置措施司法审查的原则司法审查制度旨在规范监察委员会依法行使留置措施,确保留置措施的实施符合法性原则、合比例性原则以及人权保障的要求,实现留置措施运行法治化与规范化,司法审查必然需要统一的司法理念作为指引。第一,法定审查原则。留置措施的必要性与合法性审查是一项司法制度,有其特有的司法程序,审查机关在进行司法审查的过程中依照法律规定的标准进行,比如在对留置的必要性进行审查时,要严格按照监察法中关于留置措施的适用条件,对留置条件不满足的应该要求留置机关解除留置措施。要遵循一定的程序,维护留置措施及其审查制度适用上的明确性和可预测性。第二,回避原则。对进行司法审查工作的法官应严格限制其对案件审判的参与,在一定程度上,避免法官陷入先入为主有罪推定的思想漩涡,确保事实认定与审判结果的公正性。第三,全面审查原则。对依申请审查的以及依职权审查的都应该对案件进行全面审查,包括实体审查与程序审查。除了对留置措施的适用条件进行审查外,还要对留置措施中关于人权保障、通知程序、回避以及相关内容进行审查,确保司法审查制度的实质化落实,保障被调查人的合法权益,实现留置措施的规范化运行。

(四)留置措施的司法救济“有权利就有救济。”留置措施是一种限制人身自由的严厉的强制性措施,救济机制的缺失,不仅会纵容错误留置行为的蔓延,导致被调查人的合法权利难以得到及时保护,而且也会使得留置措施制度自身的公正性遭受质疑,所以应对被调查人设立相应的救济机制。第一,赋予司法审查机关有限的撤销权。我国监察法规定了不当留置的救济途径——复审复核制度,但是该制度仍然是上级监察机关对下级的监督,即使当事人对复核最终结果不满,也没有办法通过其他途径进行救济。而在英美法系国家,对于非法羁押者,法院有权下达立即释放的命令,所以司法审查机关应该发挥应有的作用,司法审查机关除了有上述建议变更留置措施的权力,还应赋予其相应撤销留置措施的权限,但由于司法审查制度是一项辅助制度,不能权限过大而干扰监察机关独立行使留置权,所以该撤销权是有限的,其主要针对监察机关接到解除留置措施的建议后既不在规定时间解除也不说明理由的,司法审查机构可以下达立即解除的通知。第二,对损害后果的救济应在国家赔偿的调整范围之中。《国家赔偿法》的实施目的是为了限制公权力的行使,但在公权力的行使过程中,对该行为的违法性进行考察是《国家赔偿法》得以发挥作用的关键[10]。对于不当留置行为允许当事人提起国家赔偿,这是对留置措施的一方逆向司法救济模式。我国监察法中提到了国家赔偿,但是对于国家赔偿机关的程序以及赔偿义务未作规定,笔者认为应该明确赔偿义务机关,由于监察委员会作为一个独立的机关,其本身可以与司法机关及行政机关一样作为赔偿的主体。在赔偿程序上,由于留置措施是监察委员会行使调查权的法定手段,其适用目的在于收集被调查人涉嫌职务违法和职务犯罪的证据,查明职务违法或职务犯罪的事实,保障检察机关调查活动的顺利进行[11]。从这一角度来说,其性质与侦查机关的侦查权相似,而且监察机关在调查或者侦查终结后,同样将有关案卷材料移送至检察院进行审查起诉,这依然属于刑事案件的范畴。因此,在刑事赔偿范畴中增加对被留置人的救济是较为妥当的做法,将监察委员作为承担赔偿义务的整体纳入《国家赔偿法》,明确权益受损被调查人的救济方式与程序,从而对留置措施进行有效救济,建设更为系统的留置司法监督与审查体系。

四、结语

国家监察体制的改革开创了反腐行动法治化的新格局,但是同时也面临新的要求与挑战,留置措施作为监察委员会行使监察权的重要措施,必须在合法化与规范化的路径下运行。构建留置措施的司法审查机制是实现程序正当与人权保障的重要方式,也是构建和谐法治的司法环境的需要。目前反腐制度法治化的进程正在推进,这也为留置措施的司法审查制度的构建留下更多可能性,但是一项制度的建设是需要成熟的实践和理论成果的支撑,从监察体制改革的实践来看,构建司法审查机制必须牢固树立人权保障与程序正义的司法理念,严格规范现有的监察程序,加强留置措施司法必要性与合法性审查的研究,重视司法审查机制的适用,构建符合现代司法理念的审查模式,努力实现打击腐败与人权保障以及权力制约之间的平衡。

参考文献:

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[10]缪坚.公权力行使的有关赔偿责任探析[J].法学杂志,2006(05):104-106.

[11]陈瑞华.论国家监察权的性质[J].比较法研究,2019(1):1-15.

作者:王梦 单位:安徽大学

浅谈留置措施司法审查及构建

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