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监察与司法机关办案程序衔接机制构建

2019/06/18 阅读:

〔摘要〕监察机关与司法机关在职务犯罪案件办理过程中的程序衔接,对于监察机关充分发挥监察职能、建立与司法机关的配合协调机制具有重要意义。实践中,应以监察机关的调查职权为中心,围绕职务犯罪案件立案管辖中的程序衔接、调查过程中的程序衔接、调查终结后的审查起诉以及审判阶段的程序衔接等,构建职务犯罪案件办理过程中监察机关与司法机关的程序衔接机制,完善办案流程,实现两类机关的权力对接,进而保障职务犯罪案件办理中的程序正义。

〔关键词〕监察机关;司法机关;职务犯罪;程序衔接

党的十八大以来,我们党贯彻落实“四个全面”战略布局,坚持全面从严治党,不断加大对职务犯罪的惩治力度。但与此同时,实践中旧有的监察体制弊端有所暴露,“多头反腐”模式下,反腐机构职能有些分散,相关职能不同程度地分散在纪检委、行政监察机构、预防腐败机构、检察机关、反腐败协调小组等部门机构,无法充分形成合力发挥反腐作用,因此,国家监察体制改革被提上日程。随着《宪法》的修正和《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的出台,新的监察制度正式确立,监察委员会成为专门的监察机关,独立行使监察权〔1〕。除纪委和监委会合署办公外,还将监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。监察体制改革有效解决了传统反腐力量分散、监察范围过窄的问题,监察效果显著提升。监察体制改革后,监察机关获得了原来由人民检察院行使的对职务犯罪案件的侦查权,即职务犯罪案件的侦查职能由检察机关转隶到监察委员会。同时,《刑事诉讼法》也因此进行了相应修改,刑事诉讼专门机关中增加了监察机关,并对监察机关与人民检察院有关调查与审查起诉的程序衔接作出了规定;依照《监察法》的规定,监察机关依法获得监督公权力的职权,对所有行使公权力的机关及其工作人员履行监督、调查和处置职责,包括针对职务犯罪的调查权,也规定了相关程序。因此,监察机关在办理职务犯罪案件时,应当与司法机关互相配合、相互协调,案件调查程序终结后,应将案件调查结果移送人民检察院依法进行审查起诉,由人民法院进行审判。显然,在职务犯罪中监察机关与司法机关各自行使不同的职权,但又必须分工合作,相互协调,体现在具体程序上,就是两类机关的办案程序必须衔接才能保障案件办理的顺利进行。而程序衔接又涉及两部重要的法律,即《监察法》和《刑事诉讼法》,两部法律都对案件办理程序作出了规定,但是,由于立法理性的有限性,从现有的规定来看,两部法律中的程序还无法做到无缝衔接,存在程序制度衔接中的断层。因此,如何清晰定位监察机关与司法机关的职权范围,处理好监察机关与司法机关在职务犯罪案件中的具体程序衔接,实现《刑事诉讼法》与《监察法》的“两法”衔接,以保证职务犯罪案件刑事诉讼的顺利进行,就成为目前亟待研究的课题。本文以监察机关的调查职权为中心,对职务犯罪案件的立案管辖、调查过程中的程序衔接、调查终结之后的审查起诉以及审判阶段的程序衔接问题进行探讨,力求构建职务犯罪案件办理过程中监察机关与司法机关的程序衔接机制,完善办案流程,实现两类机关的权力对接,保障职务犯罪案件办理中的程序正义。

一、立案管辖中的程序衔接

立案管辖是案件调查程序的前置性问题,为了解决好监察机关与司法机关职务犯罪案件办理的程序衔接,必须要厘清监察机关的立案管辖范围。《监察法》从监察对象和违法行为两个方面对监察法意义上的“职务犯罪”进行了界定,并在此基础上划定了监察机关的案件管辖范围。根据《监察法》第15条和第11条的规定,监察机关有权对所有公职人员和其他相关人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、徇私舞弊以及浪费国家资产等职务违法和职务犯罪行为进行调查。2018年4月16日,中央纪委、国家监察委颁布的《国家监察委员会管辖规定(试行)》,对监察委员会所管辖的职务犯罪的范围作了更为详细的规定,并且将国有公司、企业、事业单位中有关人员涉嫌非国家工作人员受贿罪,签订、履行合同失职被骗罪及重大责任事故罪、工程重大安全事故罪等罪名列入其管辖范围。但值得注意的是,还有部分职务犯罪行为仍属于检察院的管辖范围,具体包括非法搜查罪、非法拘禁罪、暴力取证罪、刑讯逼供罪、虐待被监管人罪及报复陷害罪等。监察机关立案管辖范围的明确,为解决立案管辖过程中的程序衔接问题提供了基础。结合监察机关的立案管辖范围,以下将对一般案件的立案管辖程序以及关联案件中的立案管辖程序进行分析,以期解决监察机关与司法机关在立案阶段的程序衔接问题。

(一)一般立案管辖中的程序衔接一般立案管辖中的程序衔接主要涉及案件的受理程序以及问题线索的移送程序。对于案件的受理,依据《监察法》第35条的规定,“监察机关对于报案或者举报,应当接受并按照有关规定处理”。对此,可按照《刑事诉讼法》第109条的规定,在对职务犯罪案件进行立案调查时,属于监察机关管辖范围内的职务犯罪案件,监察机关有权进行立案调查,而司法机关受理的属于监察机关管辖的案件,应当移送监察机关进行管辖,同样,不属于监察机关管辖的职务犯罪案件应按照有关规定移送主管机关。对于问题线索的移交,监察机关应当严格按照《监察法》第36条规定的程序,按照各部门问题线索处置“相互协调、相互制约”的工作机制,对于在办案过程中收集的不属于自身管辖案件的问题线索,应当及时移交相关主管机关处理;对于其他办案部门在案件调查过程中收集的属于监察机关管辖案件的问题线索,应当及时移送监察机关处理。

(二)关联案件中的程序衔接关联案件是指针对一人犯数罪的、共同犯罪的、共同犯罪嫌疑人、被告人实施了其他犯罪的以及多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联关系等案件情形,两个以上的办案机关都有权管辖的案件。实践中,关联案件的处理依据是“分别立案”和“主罪为主”的原则,即处理关联案件时,司法机关在各自的管辖范围内分别立案,但为了关联案件能有效解决,可由主罪所属管辖的机关为主侦查,其他机关予以配合〔2〕。《监察法》对关联案件的处理也有类似规定,在处理关联案件时,如果被调查人涉嫌监察机关管辖的职务犯罪,一般都以监察机关为主进行调查,其他机关予以配合。但这种方式实质上有可能确立了“监察为主”的处理原则(当然这是在特定的情况下才会运用的一种手段),难免产生监察机关职权扩张、进而影响正常司法程序的问题。对此笔者认为,应当参照《刑事诉讼法》所确立的主罪为主的原则,对职务犯罪关联案件的处理,按照关联案件中的主罪确定管辖机关。

二、调查过程中的程序衔接

调查过程中监察机关与司法机关的程序衔接是整个程序衔接中的重要一环,涉及强制措施以及证据的衔接等关键问题。《监察法》与《刑事诉讼法》对相关问题的规定各有侧重,如何衔接对于职务犯罪案件调查的顺利进行至关重要。

(一)调查过程中强制措施的衔接《监察法》对调查过程中的强制措施作了详细规定,对“人”有权采取询问、讯问和留置措施,对“物”有权采取查封、扣押、冻结等措施,这些强制措施对提高监察机关职务犯罪案件的调查效率有积极的作用。但监察机关在调查职务犯罪案件期间依《监察法》只可采取“留置”这一羁押性的强制措施,并且《监察法》只对职务犯罪适用留置的情形、程序和期限作了原则性规定,对于留置到期后的强制措施变更却未作出详细规定。而《刑事诉讼法》依照强制力度由轻到重规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕五种强制措施,在此基础上还规定了羁押必要性审查制度,建立了羁押性和非羁押性强制措施的变更机制,明确了强制措施的变更程序,确保了案件的处理效率和犯罪嫌疑人的人身自由权利不受侵犯。相比较之下,监察机关强制措施明显缺乏梯度化,此时,难免会出现监察机关为避免留置期限届满而加快案件调查速度,影响案件调查的真实性,或者留置期限届满后,由于无其他的强制措施作为变更,影响调查的进一步开展,因此,《监察法》有必要对调查期间监察机关的强制措施进行梯度化的规定。虽然《监察法》关于强制措施的规定排斥适用《刑事诉讼法》,但《监察法》关于调查职责的规定是为司法程序服务的,属于刑事诉讼的前置程序〔3〕,并且根据“监察权性质复合性”理论〔4〕,监察权同时具有司法权的性质,因而监察权行使兼具刑事诉讼的性质。由此笔者认为,可以参照《刑事诉讼法》的立法模式,对《监察法》中强制措施的规定进行完善,将监察机关的强制措施梯度化。具体而言,可以根据案件的性质和对社会的危害程度,在《监察法》中适度增加强制措施的种类,规定严厉性不同的强制措施:围绕“留置”建构完整的羁押性和非羁押性的强制措施体系;依据程序正当原则和保障人权原则,建立有序的羁押必要性审查程序;根据案件的调查情况,及时依据案件性质变更强制措施,以保证职务犯罪案件嫌疑人的人身自由不受侵害,同时也能规避强制措施不当引起的后续国家赔偿等问题。但必须强调的是,本文是基于职务犯罪案件来探讨调查过程中的强制措施适用问题,所以此处所述强制措施的适用情形是被调查人涉嫌“违法”时,应与被调查人的“违纪”行为加以区分。

(二)调查过程中证据的衔接刑事诉讼的一个重要基础是证据裁判规则,在监察制度改革过程中,监察与司法在证据方面的衔接也是需要重点解决的问题。监察机关案件调查的过程有其特殊性,是对案件性质由浅及深的一个认识过程,即可能出现从违纪到行政违法,最后甚至到刑事犯罪的转变。此时就要求证据必须根据案件的具体性质达到相应的证明标准,由此,证据在监察调查程序与司法诉讼程序衔接过程中的转化以及非法证据排除规则的适用就尤为重要。一是证据转化问题。《监察法》第33条规定,监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,“在刑事诉讼中可以作为证据使用”。这只是对证据转化的原则性规定,就具体的证据转化而言,并未作出详细规定。对此可参照《刑事诉讼法》中规定的“行政—司法”在证据方面的转化路径:实物证据可以直接转化为刑事诉讼程序中的证据,将言词证据重新制作后转化为诉讼阶段的证据。采取这一转化路径主要基于以下两方面的原因:一方面是由于监察机关调查案件的特殊性所致。监察机关在调查过程中,案件的性质有转化的极大可能性,监察机关收集的证据在向司法机关移送后,存在达不到证明标准的可能性,此时需要重新制作。另一方面,实物证据与言词证据的性质有所不同,实物证据具有较强的稳定性、客观性和不可重复收集性,它能够客观地反映案件的真实情况,在收集的程序上也与《刑事诉讼法》的规定没有太大差异,所以,监察机关在案件调查过程中收集的实物证据是可以在刑事诉讼程序中直接转化使用的〔5〕。言词证据具有极强的不稳定性、主观性和可重复收集性,随着案件性质的转化,所收集的言词证据可能存在无法达到与案件事实相一致的情况,需要重新制作。二是非法证据排除规则的适用。依据《监察法》第33条的规定,监察机关关于职务犯罪案件证据的处理包括“收集”“固定”“审查”“运用”,应当与刑事审判有关要求和标准相一致,监察机关适用刑事诉讼程序中的非法证据排除规则。做好这一规则的衔接适用,需要明确非法取证的情形以及证据收集程序的合法性要求。对于非法取证情形,《监察法》在第40条作出明确规定,“严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据,严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员”。但是非法取证的情形不限于此,依据《刑事诉讼法》及相关的司法解释的规定,使被调查人在精神上遭受痛苦以逼取供述的行为、以暴力或者严重损害其近亲属合法权益等进行威胁的方法获得的证据,以及被调查人如因受到刑讯逼供等非法取证行为影响而作出重复性供述都在排除之列。监察机关在非法证据的排除规则具体衔接过程中还涉及证据收集程序合法性的问题。《刑事诉讼法》未进行修改前,规定检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音、录像。《监察法》的出台,使职务犯罪案件的调查职权转隶到监察机关,监察机关依然采取了类似规定,调查人员应当对重要取证工作的全过程进行录音、录像,留存备查。针对这一法律规定,仍有两个问题需要解决,一是录音录像开始的时间如何计算,二是录音录像的留案备查制度。监察机关调查职务犯罪时,案件性质会发生变化,一旦被调查人被确定为职务犯罪案件的嫌疑人,初查时收集的案件事实往往会成为职务犯罪案件的证据,此时证据的合法性需给予证明,也就是说,在初查时就应对案件的调查过程进行录音、录像。对于录音、录像留案备查制度而言,当案件进入审查起诉或者审判阶段,司法机关需要对证据的合法性进行审查,此时由于监察机关调查程序的封闭性,增加了司法机关审查的难度〔6〕。为了提高审查效率,应将“留案备查”改为“随案移送”。

三、审查起诉阶段的程序衔接

审查起诉是监察机关与检察机关衔接最为密切的环节,是对监察机关移送审查起诉的案件,检察机关审查决定是否起诉的活动。审查起诉阶段的衔接主要体现在检察机关对监察机关的制约功能上,主要涉及以下三个问题的处理:一是审查起诉阶段的强制措施变更问题,二是审查起诉阶段的补充侦查(补充调查)问题,三是检察机关作出不起诉决定的问题。

(一)审查起诉阶段强制措施的程序衔接在审查起诉阶段,对监察机关移送的案件,人民检察院对被调查人采取何种强制措施应当依照《刑事诉讼法》的规定;而对于已采取留置措施的案件,检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,在十日内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定,这项规定使得留置与强制措施之间做到了无缝衔接。但这一规定仍有待进一步商榷。基于羁押必要性原则和比例原则的考虑,采取何种强制措施需要与审查结果相一致,而此时审查结果尚未作出。如果依据此项规定,只要监察机关对被调查人在调查阶段采取留置措施,那么,审查起诉阶段都可以采取先行拘留的强制措施,这实际上是不妥的。笔者认为,对于被调查人强制措施必要性的审查工作应在留置措施到期前完成。结合国家监察委员会和中央纪律检查委员会作出的《监察法》第47条的释义,为做好监察机关与检察机关办理职务犯罪案件的衔接,对已经采取留置措施的案件,检察机关应当在监察机关移送案件之前,对是否采取以及采取何种强制措施进行审查,在移送之日作出决定并执行。检察机关的提前介入能有效提高案件审查起诉的效率,同时也能保障犯罪嫌疑人的应有权利,当然,如果在移送审查之日没有作出决定,依然适用《刑事诉讼法》第173条第2款的规定。

(二)审查起诉阶段的补充侦查(补充调查)问题在案件的审查起诉阶段,检察机关认为监察机关移交的案件证据材料未能达到确实充分的标准时,有权退回监察机关补充调查。对于退回补充调查的案件,采取何种强制措施,法律对此并未作出详细规定。监察机关无法采取留置措施,如果无其他强制措施作为保障,将会影响监察机关补充调查工作的进展。但此时案件进入审查起诉阶段,已然属于《刑事诉讼法》调整的范围,对于犯罪嫌疑人在监察机关补充调查阶段所适用的强制措施可按照《刑事诉讼法》的相关规定,由检察院决定对犯罪嫌疑人是否采用强制措施,以及采取何种强制措施。

(三)检察机关作出不起诉决定后的程序衔接检察机关依据在审查起诉阶段的审查结果,依法作出起诉或不起诉的决定后,审查起诉程序终结。当检察院作出起诉的决定时,案件进入审判阶段,当作出不起诉的决定时,犯罪嫌疑人在法律意义上相当于无罪之人,检察机关将不再追究其刑事责任,不再行使对职务犯罪的求刑权。为了保障职务犯罪案件的正确处理,《监察法》规定了监察机关对检察机关的制约机制,监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以向上一级人民检察院提请复议。值得注意的是,监察机关在这一阶段应严格遵循《监察法》的规定,依程序来监督制约检察机关的不起诉决定,即提请上一级检察院复议,而不是直接干涉检察机关作出的不起诉决定,避免因监察权的过度使用而使检察机关“不愿”或“不敢”作出不起诉决定〔7〕。因此,监察机关在案件审查起诉阶段要正确行使自己的制约权力,严格遵循程序监督的宗旨,审慎用权,打消检察机关的顾虑,同时,检察机关也要正确行使审查起诉的权力,依法作出是否起诉决定,如此才能做好不起诉决定后的程序衔接。

四、审判阶段的程序衔接

《监察法》规定,监察机关的取证行为与刑事审判关于证据的要求和标准相一致,证人出庭作证是保障案件证据质量的重要措施之一,也是实现庭审实质化进而推动以审判为中心诉讼制度改革的关键性举措。为了更好地落实对职务犯罪案件的求刑权,笔者认为,在监察机关与司法机关的程序协调与衔接问题上,应当着力解决监察机关在审判阶段协助证人出庭作证和职务犯罪案件调查人员出庭作证的程序衔接问题。

(一)协助证人出庭作证在职务犯罪案件中,证人出庭作证往往因证人的种种顾虑存在一定的难度,另外证人证言可能会出现反复的情况,影响案件审理,因此,证人出庭作证在以往审判中并不普遍。但是为了推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,贯彻直接言词证据原则,实现庭审实质化,更好地实现审判职能,保障审判结果的合法性和合理性,监察机关应积极协助证人出庭作证。但是《监察法》对此并未作出规定,因此,《监察法》需要明确监察机关协助证人出庭作证的要求。案件进入审判阶段,应适用《刑事诉讼法》的相关规定,当控辩双方对案件审理有重大影响的证人证言有异议,并且人民法院认为证人有必要出庭进行作证时,证人应当出庭作证。人民法院根据案件情况,认为确有必要,也可以依照职权直接决定通知证人出庭。此时,监察机关应当积极配合法院,协助证人出庭。对于证人证言出现反复情况的,亦可以根据《刑事诉讼法》的相关规定进行处理。如果证人当庭作出的证言与其庭前证言矛盾,但证人能够作出合理解释,并且有相关证据印证的,法院应当采信其庭审证言;而对于未作出合理解释的,如果有相关证据对其庭前证言进行印证的,可以采信其庭前证言。但是如果证人既不能作出合理解释,又无其他相关证据进行印证时,该证人证言应当排除,不得作为定案的依据。

(二)职务犯罪案件调查人员出庭作证调查人员出庭作证是支持检察院实现公诉职能、破解法官调查核实证据困境的需要。法院在法庭调查过程中,检察机关对证据的合法性具有举证责任,但是证据的收集和固定工作一般都由监察机关在调查阶段完成,由于监察机关在职务犯罪案件的调查过程中具有一定的“封闭性”,因此检察机关在对证据收集的合法性进行举证时会存在一定困难。笔者认为,有必要对监察机关调查人员的出庭作证作出相应要求,但是《监察法》并未作出相应规定。对此,可以参照《刑事诉讼法》第57条第2款规定:“现有证据材料不能证明证据收集的合法性的,人民检察院可以提请人民法院通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况;人民法院可以通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况。”监察机关作为职务犯罪案件的调查机关,当法院通知有关调查人员出庭说明情况时,监察机关相关的调查人员应积极配合,支持法院的审判工作,依据相关法律规定出庭作证。除此之外,为了案件审理的正常进行,监察机关的调查人员认为需要出庭说明情况的,也可主动要求出庭作证。综上所述,职务犯罪案件中的监察机关与司法机关需要在案件立案管辖、调查、调查终结之后的审查起诉以及审判阶段,都要进行很好的程序衔接,方能保障案件办理的顺利进行。研究职务犯罪中监察机关和司法机关的程序衔接,解决立法冲突与隔阂,旨在实现两类机关在职务犯罪案件办理中相互配合又相互制约的制度目标。应通过刚性且合理的程序设计及衔接,保障职务犯罪案件刑事诉讼的顺利进行,达到权力间的制约平衡,保护犯罪嫌疑人和被告人的应有权利,以实现程序正义。

〔参考文献〕

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〔4〕徐汉明.国家监察权的属性探析〔J〕.法学评论,2018(01):9-25.

〔5〕龙宗智.监察与司法协调衔接的法规范分析〔J〕.政治与法律,2018(01):2-18.

〔6〕张辉.职务犯罪调查与刑事诉讼衔接机制探析〔J〕.辽宁警察学院学报,2019(01):37-42.

〔7〕李奋飞.“调查—公诉”模式研究〔J〕.法学杂志,2018(06):18-33.

作者:孙晓红 梁国强 单位:山西财经大学

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