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法官素质司法改革

2010/01/06 阅读:

1997年十五大提出“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”,以执政党文件的方式提出要进行司法改革。2002年的十六大报告又提出推进司法体制改革,使司法改革成为人们关注的热点。在今年的十七大报告中更进一步提出了深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效社会主义司法制度的行政纲领。司法体制改革的道路艰难而漫长,需要法律人付出艰辛的劳动。而就目前而言,造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、清正廉洁、品德高尚的法官队伍,是依法治国、建设社会主义法治国家的重要前提,所以法官的素质尤为重要。近年来,在党和国家高度重视下,法官队伍建设取得了长足的进步,整体素质得到了提高,为人民法院各项工作的全面开展提供了强有力的组织保障。但是,毋庸讳言,法官队伍的现状还不够理想,与党和人民的殷切期望,与依法治国、全面建设小康社会的现实要求相比,还存在较大差距,尤其是裁判不公、纪律作风和队伍管理等方面的问题还比较突出,已成为我国司法改革的一大阻碍。因此,提高法官素质是我国现阶段实现法官职业化的重要内容,是司法改革的基石。

一、法官素质对于司法及司法改革的意义及其重要性

法官是正义的象征,是法律的化身,是公平的使者,公平、正义是法官职业规范中永恒的准则,公平、正义也是司法的要求,法官维护公平与正义必须具有崇高的法律信念、精湛的法律水平、敏锐的洞察力和崇高的职业道德,这些都是法官素质的要求,所以法官素质对于司法的重要性不言而喻。同样,法官素质对于司法改革也非常重要,法院工作的永恒主题是“公正与效率”,司法改革的方向也是一样,也就是要求法院在审理各种案件的过程中,极大限度地体现法律的公平和正义,充分、合理地运用司法资源,及时、有效地维护当事人的合法权益,法官要完成法律的使命就必须具有较高的素质。就目前中国的法律状况,主要问题不是法律欠缺,而是法律得不到公正的实施和遵守,法律制度没有发挥出其应有的尊严与威望。法律是否发挥了应有的功能和价值,就取决于法官,也是取决于法官的素质,首先法官必须是一个耿直不屈的人,他才能够惩恶扬善、弘扬正气;其次法官必须是一个业务精通的人,他才能辩明是非,查明真相;最后法官必须是一个品德优良的人,他才能公正廉洁、克己奉公;只有做到这些,法律才能通过法官发挥其应有的功能和价值。所以我国进行司法改革,法官素质的提高就是切实的保障。

二、目前我国法官队伍存在的问题

(一)业务素质偏低

法官具有较高的司法水平和司法能力是法官职业化的必要条件,然而就目前我国的情况来看,由于我国各地区、各法院发展不平衡,法官的素质参差不齐,高级法院的法官素质较高,但越往基层,法官的素质就越低,总体来说,法官队伍的整体素质还不甚理想。由于旧体制的原因,我国在很长一段时间内对法官的任职设置准入标准较低,往往是通过法院内部的一个简单的资格考试就可以成为法官。并且法官来源复杂,不少法官是调干、招干、复转军人进入的人员,文化基础与专业素质参差不齐,职业理念和诉求的差异性也很大,并且不具备正规的法律专业教育,而往往这些人安于现状,不思进取,这就造就了这支司法群体在知识结构和法学理论水平上的良莠不齐。在人民法院审判工作的新形势下,审判工作日益繁重,新类型的案件层出不穷,案件法律关系越来越复杂,法官的工作也面临着严峻的考验,而基层法院的法官大多法律功底薄,法律知识更新慢,司法能力和司法水平已难以适应新形势的需要。

(二)队伍管理不够完善

制度建设是依法治国的关键,队伍管理靠的也是制度。任何一支队伍仅仅靠自律和自觉是不够的,必须坚持制度管人和制度约束人。目前我国的法官队伍管理不完善,造成职业培训、绩效考核、选拔任命等制度不相适应,法官队伍得不到良性的发展。建设公正、高效、权威的审判管理制度,是全国各级法院、各级审判领域的共同任务和历史责任,也是今后工作的着力点和努力方向。

目前我国法官级别比照行政级别,把法官等同于行政机关的干部,完全采用行政管理模式,工资也是套用行政级别来晋升和发放,这种管理模式影响了法官职业化的进程。

《法官法》在其第八章专门规定了“考核”。不过从实际运作来看,现实所实行的考核,仍然沿用国家机关干部的一般考核办法,而强调效率优先的行政考核办法并不能充分体现法官工作的特点,尤其是对法律知识的考核往往流于形式。

在法官的任命方面,选任层面较窄,法官任命过于简单化。在法院领导的任命方面,有些法院的院领导和庭领导是直接任命的,没有通过竞争上岗的选拔机制,还有一些是从法院以外的部门调过来的,本身不具有法官的资格,法律水平较低,根本上是很难开展工作的。管理和竞争激励机制的不完善,造成了有些法官得过且过,丧失进取心。

(三)法官职业保障不到位

2005年,全国人大政协两会上,最高人民法院副院长万鄂湘委员出了这样一组数字:近年我国共流失法官1.6万人,其中多数是从西部地区流失的。(注1)

还有一组数据:2002年至2006年,5年间湖北省法院辞职法官92人(其中研究生学历14人,本科学历73人,大专学历5人;因违纪辞职11人),调离法院到经济待遇好的行业或沿海地区工作的法官310人。现有法官51至60岁的1788人,占法官总数的19.3%;41至50岁的3632人,占法官总数的39.1%;31至40岁的3392人,占法官总数的35.5%;30岁以下的401人,占法官总数的4.3%,年轻法官明显偏少。(注2)

法官的待遇相对其他从事法律工作的人员较低,缺乏与其职业地位和现代司法形态相符的物质基础,造成优秀人才流失或吸引不到优秀的人才进入法官队伍已是不争的事实。国家统一司法考试制度的推行,提高了任命法官的门槛后,更是造成法官队伍的断层现象严重。相对于法官来说,律师工作自由,收入高,风险低,而法官是一个需要耗费大量脑力劳动并具有一定风险的职业,不仅待遇低,还要受到机关单位的条条框框的限制,而且还要抵抗原告、被告、亲戚朋友及各方面的压力。所以通过司法考试的人员首选的是律师这个职业。法官职业保障包括法官的职业权力保障、职业地位保障、职业收入保障和职业安全保障等方面,而职业收入保障是居于首要地位的。尽管《法官法》第三十六条规定“法官的工资制度和工资标准根据审判工作的特点,由国家规定”,但目前法官的工资标准仍一直是按照公务员体系执行,造成门槛高,收入低的状况。法官职业化必须提高法官的待遇,但目前我国的状况显示不出法官的职业特点。

(四)对法官队伍的监督不力

合理完备而有效的监督机制是确保司法公正必不可少的保障措施。权力缺乏公正而有效的监督机制就必然导致腐败,也就是说,法官行使审判权不能离开一定的监督机构,没有监督或者监督不力是导致腐败的重要因素。目前对法官队伍的监督力量主要有几个,一是法院内部的监督,二是人大及其常委会,三是检察机关,四是媒体和社会群众的监督。但可以说,这几个方面的监督力度和强度仍不够,措施仍不到位,一些法院的内部监督形同虚设,这些监督被弱化为“领导监督”,人大及其常委会仍不闻不问,有些检察机关的监督更是挂个名而已,以致腐败问题仍时有发生。尽管近年来社会各界对法院的工作监督有所加强,但法官腐败的案例仍屡禁不止,继湖南高院、武汉中院的一批法官落马后,深圳中院原副院长、执行局执行二处处长等5名法官又涉嫌犯罪,这些案件都令人触目惊心。几乎媒体对司法中腐败现象的每一次曝光,都会唤出一片切齿之痛的叫骂,同时引来一片改革的呼声。

(五)未能真正实现司法独立

我国宪法规定,人民法院是代表国家行使审判权的专门机关,依照法律代表国家独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。司法独立是一项为现代法治国家普遍建立的基本法律准则,是现代法治的基石。然而在我国的现实体制中,司法权一直被视为附属于行政权,司法独立只存在于理论上。党的领导是必不可少的,人大的监督也是必不可少的,但就目前司法机关的管理体制而言,法院和检察院的人事和财政受制于地方,一方面不利于内部的统一领导,做到司法的统一,另一方面更容易滋长地方保护主义。法官在办案中遇到各个级别、部门的领导找院长、找法官,批条子、打招呼的情况还时常出现,而这些党政“父母官”是法官和法院得罪不起的,否则不仅要穿“小鞋”,恐怕连位置也保不住。而如果案件得不到公正判决或判决得不到执行的话,人们就会对法院甚至是法律失去信心,体现法律尊严的判决书就成了“法律白条”,法律的权威也会汲汲可危。

三、法官职业化建设——提高法官素质的途径

(一)提高法官业务素质

建设高素质法官队伍,提高法官的业务素质是前提。要实现“公正与效率”这一法院的永恒主题,必须提高法官的法律水平,并使法官树立工作学习化、学习工作化的理念,树立善于学习、终身学习的理念,同时,要做到学用结合、学以致用。一方面,经常性地进行政治业务培训,熟练掌握并深刻领会党的路线、方针和政策,始终具有政治敏锐性和政治鉴别力;另一方面,不断增强法官的法律知识水平,只有具有了娴熟的法律业务知识,才有能力为国司法、为民解纷。各级法院应采取多种方法和途径来提高法官的业务素质,建立科学、完整的法官教育培训体系,为法官提供多层次、全方位、高质量的培训,不断增强法官独立思考能力,提高认识和解决问题的敏锐性,更新法官已有的知识结构,开拓法官思想境界,可邀请资深法官、优秀律师、法学教授为主讲,采用将法官置于教学的中心或“案例教学法”的方式来完成,用不断提问的方式启发法官的思路,以激发他们的积极性、创造性和散发性思维,使法官不断向着专业化、职业化、现代化的方向前进。

(二)加强司法技能培训

法官的司法技能是指法官运用法律专业知识、既定规范、操作规程审理案件的能力,它包括静态法律定位技能、案件审理技能、庭审驾奴技能、裁判文书制作技能、审判管理技能、社会沟通技能和提高效率技能等等,提高法官的司法技能有助于法官公正高效地审理案件。而在这些司法技能中最急需提高的就是庭审驾奴和裁判文书制作的能力。

针对庭审驾奴的能力对法官进行培训,法官在审理案件的过程中,根据庭审目的的实现情况和当事人的接受状况,调节庭审的进度,到什么阶段问什么话,妥善处理法庭上发生的意外情况。

提高法官裁判文书的制作水平,是司法公正和提高司法能力的需要,在讲事理、讲法理的基础上,法官苦口婆心、深入浅出、情真意切、丝丝入扣的情理阐释较之空洞乏味的枯燥说教,更易于被当事人所理解和接受。不言而喻,寓情于法作出裁判,必将使裁判文书的社会价值得以更加充分的发挥,同时,也符合目前我国法院推行的判后释疑制度的要求。提高文书制作的质量,也是法官高素质的体现。

通过岗位技能训练及竞赛提高法官的庭审驾奴能力、裁判文书制作及办案质量等技能增强法官的司法能力及司法水平,促使法官自我加压,并树立典型以推动法官的积极向上的激励精神,是确保审判方式改革的需要。

(三)提高法官职业修养

法官代表国家行使审判权,是国家和法律的化身,是社会正义和社会良知的象征,法官作为是非曲直的最终评判者,应当不偏不倚,清正廉洁,厚德载法,具备健全的道德品格修养,作为法律秩序和社会正义的最后守护者,法官还应当明确自己肩负的社会责任和历史使命,以推进法治进程,建立正义的社会秩序为己任,惟法是尊,具备崇高的理想和高尚的精神修养,法官在群众眼里就应当是刚正不阿、惩恶扬善、清正廉洁、克已奉公的良好形象,只有这样的人才有资格代表国家行使审判权。然而对于我国的法官来说,常见报端报导法官违法乱纪的行为却屡见不鲜。所以对于我国目前的法官状况,必须提高法官的职业修养。

我国《法官法》规定:“初任法官采用严格考核的办法,按照德才兼备的标准,从通过国家统一司法考试取得资格,并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”然而实际操作过程中,各级法院在考查品德的方面却不够严格,导致法官的违法违纪的现象仍然存在。所以各级法院在遴选法官时必须充分考查候选人员的品德,才能确保德才兼备的人才进入到法官队伍当中来。

同时对现有法官进行培训,经常引导他们树立正确的世界观、人生观、价值观,牢记法官的崇高使命,强化法官对法律的忠诚,为做好法院工作和推进社会主义法治社会尽职尽责地工作,促进法官职业道德建设的全面发展,以保障正确行使自己手中的权力。

(四)完善考核机制

法官考核机制是检验法官是否胜任法官职务及其工作业绩的考察评价规范。考核的目的,是为了准确评价、区别管理、制约激励和保障公正。而目前我国对法官的考核形式是按照国家机关工作人员进行的年度考核,这种考核只是一般的定性化的评价,缺乏应有的针对性,反映不出法官的职业特点。一些法院实行目标管理责任制中对法官的考核则是通过指标下任务的方式进行,偏重数量而不注重质量,同样无法正确评价法官的审判质量。

规范和完善法官考核机制,是法官职业化进程的一个重要内容,把考核建立成一个科学的、有确凿量化数据的定量性的机制,对法官的评价和选任建立在更加客观、公正透明的基础之上,使考核成为一个工作实绩考评、科学激励的机制,做到人尽其才、才尽其用。各级法院要充分导入法官职业化要求的内容,发挥考核的导向作用,一是对法官的考评实行按办理案件数量情况、案件审判质量情况区分实际办案数、裁判文书、审判流程等指标进行统计考评,算出得分的方法,排定名次后,并按排名进行奖惩(注3);二是重视考核结果的运用,把考评成绩与评先评优、提拔晋级挂钩;以此充分调动法官的积极性、主动性和创造性,形成良性的竞争体系。

(五)竞争选拔优秀人才

法官是社会主义正义最后一道防线的守门人,需要很高的业务素质和高尚的职业道德,目前我国的法官采取从法院通过司法考试的人员中任命的方式,没有通过严格的考核,没有竞争性,这种方式过于简单化。院领导和庭领导选拔仍是采用行政机关的选拔机制,民主推荐、考核考察、酝酿讨论、公示任命的过程,而这种选拔机制存在形式主义严重、一把手领导用人权力过大、用人腐败现象严重等突出问题,有较大的缺陷。

针对法官的选任,在保障经济收入和精简法官队伍的基础上,可以面向社会广揽人才,选择较高学历、精通法律、熟悉业务、工作经验丰富、德才兼备的法律工作者任命,如在职律师、法律院校教师、通过司法考试的社会人员等,提高法官的选任层面。

对于法院领导和庭领导的选任,必须进一步扩大选拔任用中的民主,要落实好群众或当事人对候选人选拔任用的知情权、参与权和监督权,把群众的参与和监督贯穿于选拔任用的过程。同时在领导上任后,建立领导目标责任制,签订任期工作目标责任状,跟踪进行阶段目标考核,对完成目标,成绩突出的,考虑继续任用或提拔重用;对不思进取或完不成目标的,非但不能任用,还要追究责任,给予相应的处罚。这种做法不仅可做到纠正用人的失误,对那些无为只想有位的干部也形成压力,促其改进。

建立完善的竞争选拔机制,为优秀人才脱颖而出创造了条件,能够有效地调动法官的积极性,增强竞争意识,减少选任的随意性和盲目性,充分保证有才干的人走上工作岗位。

(六)推行法官助理制度

2002年7月,最高人民法院作出了在全国法院系统实行法官员额和推行法官助理制度的决定。2004年9月,最高人民法院确定全国18家法官助理试点单位,开始试验试行法官助理制度。实践证明,实行法官助理制度,有利于将法官从繁杂的事务性工作中解脱出来,使法官可以提高办案质量、保障办案效率、加强业务学习、提升法官的专业素质。

推行法官助理制度,首先应精简法官队伍,通过竞争上岗后,选任一批优秀的法官进入审判岗位,失去审判岗位的法官就转化为法官助理,这样的做法也是法官精英化、职业化的要求。此外法官助理可以是来自通过司法考试的书记员、社会人员或法律院校的毕业生等。法官配备法官助理的数量可以按法官的办案数量、案件性质和其他具体情况确定(注4)。法官助理作为不享有案件裁判权的审判辅助人员,主要职责是负责庭前准备阶段的程序性事务工作和开庭审判阶段的文字工作或事务性工作。

推行法官助理制度是中国司法改革的方向,还有很多具体的措施,还需要不断地探索,不断地完善,这里不再细述。总之,推行法官助理制度是法官职业化的一个很重要的制度,对于解决效率问题、精简法官队伍、构建现代化的诉讼制度有着积极的意义。

(七)提高法官待遇

法官职业保障的内涵丰富,它包括法官的职业权力保障、职业地位保障、职业收入保障等方面。近年来,法官流失严重的现象很大程度上体现了法官职业保障的不完善,法官的待遇低(特别是中西部的法官)已不符合法官的现实身份。

现代国家中法官的地位和待遇都是很高的,一是由于法官是经过严格的选任,拥有很高的素质和声誉,能够进入法官队伍的人都是精英;二是国家为了保证法官不受金钱和物质的诱惑,给予了较高的待遇。有这样一组数据,在美国对法官违法犯罪进行追究实行弹劾制度以来,截至1999年,在美国200多年的历史中,只有13名法官被弹劾,并且其中只有7名被定罪。(注5)而我国法官违法犯罪行为屡禁不止,很大一部分都是为了金钱铤而走险。所以,对法官实行高薪待遇,解决法官的后顾之忧,也有利于法官公正地审判,也是建立“不必为”的保障机制。

法官高薪制是世界绝大多数国家的惯例。法官的工资福利是以法律形式来规定。例如,加拿大宪法规定,法官工资、补贴、退休金由加拿大议会确定并支付。这些国家的法官职业保障制度不仅在于宪法法律的明文规定,而且在于其现实中的严格执行,基本保证了法官具有较高的社会经济地位,使其工作具有专职性、稳定性和公正性,保障了司法独立价值的实现,这值得我们去借鉴。(注6)所以,我国法官待遇应按照《法官法》的规定来落实,根据审判工作的特点由国家规定,并按规定发放审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇,以确保法官待遇能得到较大提高。

(八)加强法官队伍的监督

法官行使审判权离不开强有力的监督机构,没有监督或者监督不力是导致腐败的重要因素。杜绝法官腐败的现象,必须建立健全的领导机制和工作机制,加强对法官队伍的监督。

1、健全人大监督制度。目前《监督法》已经施行,各级人大常委会应严格组织、执行,并对所检查的法律实施情况进行评价,提出人民法院中存在的问题和改进法院工作的建议,完善邀请代表视察工作、旁听案件审理或参加庭审评查等措施(注7),以多种渠道监督法院和法官是否忠实执行国家宪法和法律,是否及时、公正地裁判和执行,对法官违法办案、违反职业道德的行为予以严惩,主动进行监督。同时对人民群众反映的法官办案不公的行为严肃查处,决不姑息。

2、将公开审判制度真正地贯彻落实,以提高案件审理的透明度。首先应根本废除所谓逐级上报层层把关的审批制度,强化庭审的功能,改变判决意见由合议庭幕后的法院领导和上级法院说了算的做法,完善明确的法官责任制;其次,要充分实现证据在法庭上审查、责任在法庭上分清的效果,改变审判人员在开庭审理前先入己见的思想;最后,强化当事人的举证责任,抓住举证、质证和认证三个环节,当庭审查和判定证据,当庭运用证据认定案件事实,当庭进行辩论。

3、强化内部监督。通过领导监督,政工、纪检、审监等职能部门监督,审判流程监督,把法官在审判活动中的职业道德行为置于有效的内部监督之中。

4、发挥媒体作用。对公开审理的重大案件进行曝光,允许媒体进行采访,把案件的决策过程和法庭开庭审理过程公诸于众,把法官的职业活动置于全社会的监督之下。对法院内部机制和法官非职务违法行为的监督,尤其是法院内部制约机制上所存在的一些深层次问题,并对法院工作和法官职务行为的监督,尤其是对司法腐败现象进行揭露,也能够有效地扼制司法腐败。

5、建立法官的廉政档案。对法官的收入、支出、住房等情况,进行调查审计,监督法官财产状况是否符合其收入。

要有效对法官队伍进行监督,单靠一方面是不够的,一定要拓宽监督渠道,增强监督的合力和实效,才能有效地防止司法腐败。

(九)确保实现司法独立

卡尔•马克思曾说过“法官是法律世界的国王,除了法律就没有别的上司。”一个现代的司法体制必须从制度加以保障,其中最重要的就是实现司法独立(注8)。然而在我国党委和政府往往把司法机关当作是自己下属的一个部门,原因是我国的司法机关的财政、人事的大权都是受制于地方的政府和地方党委,所以党政部门运用行政权力干预司法工作的现象仍然普遍存在。而一些法官受到党政领导的要挟,就可能会作出不公正的判罚,如果当事人受到不公正的判罚,就会对法院失去公信力,也就等于毁坏了法治的基础,后果是不堪设想的。

法院体制不改,司法公正终难实现,要确保真正实现司法独立,一是全国法院统一管理,实行垂直领导,以最高法院统一管理为主,地方各级管理为辅,把管案与管人,管事统一起来;二是改变政府把持法院财政的现象,可以实行法院经费由国家的财政预算中统一的划拨,发给法院作为专款专用;三是在法官的任免制度上,提高任命机关的级别,由上级人民代表大会作出,避免地方干预。

只有进行上述的改革,才能使法官能够更加致力于审判工作,确保行政与司法各司其职,防范行政权对于司法权的干扰,确保司法权力的独立性。

十五大以来,我国对司法改革探索一直没有停止过,经过多年的实践,也取得了良好的社会效果,赢得了社会各界的广泛理解和人民群众的大力支持。实践证明,党的十六大作出推进司法体制改革的战略决策,以及中央确定的改革思想、工作原则、目标任务和工作要求,是完全正确的。在今年的十七大中,更是提出对加快司法体制改革的新期待,毋用置疑,法官队伍在司法改革的过程中发挥着至关重要的作用,法官队伍必须全面提高队伍素质,牢固树立依法治国、司法为民、公平正义的理念,推进依法治国方略全面落实,保障人民的合法权益,为构建社会主义和谐社会提供强有力的司法保障。

【摘要】:

法官素质指的是法官作为居中裁决者在处理具体案件时所表现出的各种能力的综合体,它包括捍卫正义和公平的精神、优良的法律职业能力、专业的适应能力、良好的品性和德行、正确的法律意识和坚定的法律信念等。对于我国构建社会主义法治社会而言,现价段,提高法官素质是法官职业化的重要内容,是司法改革的基石。本文通过阐述法官素质对于司法及司法改革的意义及其重要性,针对我国法官队伍的现状进行了分析,指出法官队伍存在的问题,并对法官职业化建设过程中需要进行的司法改革提出了自己的看法。

【关键词】:法官素质司法改革提高途径

法官素质司法改革

2010/01/06 阅读:

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