人权个人申诉机制区域性考察范文

摘要:

区域性的人权个人申诉机制的总体水平和实施效果较高，是对个人国际诉权机制的发展与完善，通过外部“强迫”来促使国家接受区域机构的人权监督是不可取的。联合国人权保护框架下的全球性申诉机制构成最低实践，具有任择性与非拘束性，其制度设计来自各国公认的一些程序原则和法律理念，反映了国际社会对个人申诉机制的共同认识。联合国人权机构的改革就应当围绕联合国人权保护机制平台作用的发挥，注重国家间协商与合作的形式，促进国家保护人权能力的提高。

关键词:

国际人权;个人申诉机制;联合国人权机构

一、区域性与全球性个人申诉机制的并存

一般来讲，人权为所有人所普遍享有，并不存在着地域之分。国家与国际社会有义务保证人权得到普遍尊重和保护。全球性的、区域性的人权保护以及国家内的人权保护都是人权得到普遍保护的方式。在人权的普遍性保护方面，在联合国的主导下国际社会制定了诸多的人权条约，形成了比较完备的人权条约和人权保护实施机制体系，但由于各国在政治、经济、文化等方面的差异性，高效的人权保护实施机制有待进一步发展。《欧洲人权公约》是第一个在区域层面施行《世界人权宣言》的国际法律文件，它率先在欧洲建立了使个人享有宣言所载权利和自由得以实现的区域保护法律制度。〔1〕其后，美洲、非洲都制定了具有自己区域特点的区域性人权公约，建立了系统的区域性人权实施机制。在这些人权实施机制中，人权保护的个人申诉机制是指通过赋予个人国际申诉权，使个人有权在其认为自己的权利受到国家侵犯时，依照人权条约关于诉权行使的规定，向条约设立的个人申诉机构主张国家构成对条约中人权保护义务的违反，请求予以保护。个人申诉机制的发展经历了从区域保护到国际保护，再到区域化的一个过程。《欧洲人权公约》所规定的个人国际申诉机制是国际人权法中个人申诉的最早实践。《欧洲人权公约》第34条规定了个人直接向欧洲人权法院起诉的权利。该项诉权的实现能够引起法院对国家是否遵守公约义务的司法审查，所作出的裁决对国家具有法律约束力。而后以联合国人权条约体系为代表的普遍性的个人申诉机制和区域性的个人申诉机制相继建立起来。在一个国家同时属于两个或两个以上人权公约的缔约国，并且接受了个人申诉机制的情况下，其管辖下的个人便可以选择向哪一个条约机构提起申诉。个人申诉机制在区域与全球层面的设立体现了其作为条约监督实施机制的重要作用和国家对个人国际诉权认可的普遍性。但个人申诉机制并不是在各个条约下发挥了同样的实际效果。除了条约所设计的个人申诉制度的性质不同导致的效果不同外，个人申诉机制在区域层面和全球层面的实施效果也具有差别。

二、区域性与全球性个人申诉机制的比较

(一)联合国人权条约下的个人申诉机制构成最低实践联合国人权条约下的个人申诉机制是个人申诉机制发展的初步阶段。国家对于联合国人权条约下的申诉机制的接受是任意性的，条约机构的决定对当事国而言是不具有法律拘束力的。联合国人权条约下的个人申诉机制能否有效运行完全取决于当事国的配合。联合国人权条约下的个人申诉机制确实为个人在国际上开辟了一条指控和监督国家的通道，确认了个人在国际人权法上的主体地位和程序能力。联合国人权条约下的个人申诉机制的实践在诸多案例中都成功地达成了个人诉权补救与监督国家的目的。联合国人权条约下的个人申诉机制的制度设计来自各国公认的一些程序原则和法律理念，反映了国际社会对个人申诉机制的共同认识，因而构成个人申诉机制实践的最低标准。

(二)区域性个人申诉机制的总体水平较高目前，已经制定区域性人权条约的欧洲、非洲和美洲都在其人权条约下建立了个人国际申诉制度。人权的保障制度能够在区域范围内得到有效建立，应当说是跟区域内国家之间的合作密不可分。由于地域范围内，这些国家之间相比全球范围的国家之间，更容易达到主体的利益或观点的相对一致，从而确保更有效或更公平地执行相关规范，相似的文化底蕴能够更好地确保各种规章的合法性，并确保它们能够得到一致理解和实施。〔2〕区域间存在着的较高可能性的政治、经济、文化、历史、宗教、传统方面的共性和基础，促进了国家之间在政治上的合作意愿和接受其他国家监督的意愿，因而在区域规则的制定上更具有民主性。在这种区域背景下，区域内的国家能够更好地表达自己的立场，达成一致的理解，因此依据区域人权条约产生的区域性人权保护制度就更容易为区域内的国家所接受。通过考察欧洲、非洲和美洲三个区域的个人保障制度的发展，我们可以看到其之所以在人权的保障上能够先行一步，与区域内的国家之间在经济、政治和文化等方面的共性密切相关。当没有这些能够增进互信和理解的因素，仅仅是属于同一区域的国家这一事实，并不会当然地产生规则制定与遵守的亲密合作。欧洲、非洲和美洲三个区域在其区域人权条约下都建立了超越初步阶段的个人申诉机制。《欧洲人权公约》下的个人申诉由欧洲人权法院处理，法院对公约的缔约国具有自动的管辖权，其所作出的裁决对当事国具有法律拘束力，并且裁决的执行受到部长委员会的政治监督。《欧洲人权公约》下的个人申诉制度因其具有强制管辖权、裁决的法律拘束力和对裁决执行的监督，构成目前国际社会在个人国际诉权保障上的榜样。非洲新建立的人权与民族权法院是受理区域内个人申诉的机构，其因裁决的法律拘束力和对裁决执行的监督机制以及管辖权的任择性，有效地在人权保护不断司法化与尊重国家自主之间找到了一个平衡。《美洲人权公约》下的个人申诉机制虽然具有管辖权的强制性，但并不时刻具有裁决的法律拘束力，但其因美洲国家间人权法院的建立，为美洲国家间人权委员会代表个人向法院提起针对国家的指控提供了机会。三个区域的人权条约下的个人申诉机制与联合国条约下的个人申诉机制相比，前者的机制对个人权利更具有补救性，更高水平地实现了个人的国际诉权。各区域人权条约下的个人申诉机制并不是一成不变的，在人权的保护进程中，区域之间也要注重吸取其他区域实践的经验和避免它在相应发展阶段中出现的问题，以不断提高区域的人权保障水平。区域性的个人申诉机制参与了国际个人申诉机制的逐渐发展，为逐步提高和确立个人国际申诉的相关标准发挥了重要作用。区域性的个人申诉机制为其他尚未建立个人申诉机制的地区发挥了示范性的作用，是可资借鉴的重要参考。随着欧洲法律制度中的人权景象逐渐进入到美洲实践，随着非洲人权法院也准备开始运作，我们相信区域人权法院下的超国家诉讼和人权促进模式将会在世界其他地方出现。〔3〕

(三)个人申诉机制的区域化与共同标准1．个人申诉机制的区域化发展地区的特殊性因素在促进个人申诉制度的发展中发挥了各自的作用。区域内政治经济的一体化为人权的区域集体保护提供了现实的客观条件。区域经济的一体化促进了区域内各种要素，尤其是人的流动，人的活动范围和能力得到提高和扩大，个人的行为更经常地超出国家的边界。对人的权利的保护就难以依靠单个国家的措施来实现，需要国家合作保护区域内的人，而不再仅仅是一国国内之人。区域经济的一体化同时也要求国家之间合作应对共同发展问题，促进了国家之间更广泛的接触和互利关系的建立及发展。这种效果最终会体现在国家之间对共同行为规则的认可与遵守。国家之间的政治关系是一种直接影响国家合作的因素。无论是区域层面还是国际层面，国家之间的政治互信是国家合作促进共同福祉的基础。人权的保护并不首先是区域内国家合作应对的问题，政治性的、经济性的议题才是区域合作首先关注的问题，共同遵守的人权实施机制是区域内政治经济一体化达到一定程度的产物。通过对欧洲、非洲和美洲三个区域人权条约下的个人申诉机制的考察，以及同联合国人权条约个人申诉机制的比较，我们可以看到区域的制度要有效得多。因为，作为一个法律政策问题，采取区域做法常常可提高工作效率。〔4〕欧洲、非洲和美洲的个人申诉制度都具有本地区特色，是一定程度本土化了的人权保护制度，具有区域特点。同时，我们也看到区域的个人申诉机制之间仍然具有水平的高低，反映了区域司法制度的不平衡，更深一层的是反映了不同区域内国家之间经济政治一体化与国家法治状况的不均衡。虽然，人权保护的实施机制由于区域内的特殊性因素而促进了人权保护机制的区域化，但国家是否以及愿意在何种程度上将人权事宜置于区域性人权机构监督之下，仍然应当是以有关国家的自由同意为前提。将人权政治化或者将人权与区域经济的一体化相绑定，通过外部“强迫”来促使国家接受区域机构的人权监督是不可取的。国家应当通过内部的人民自决来决定如何处理人权的区域化保护，因为内因是主要的，外部的条件是起次要作用的。2．区域性的个人申诉机制没有偏离共同标准国际公法的首要一般原则是其具有普遍性。也即是说，所有国家都承认它有效和适用，无论这些国家拥有什么样的文化、经济、社会政治或宗教历史和传统。〔5〕所以，区域化的人权保护经常地被与全球的普遍标准相联系，也就是涉及人权法中普世主义与区域主义对立的问题。对这个问题的回应就是不从普遍规范的例外方面来思考区域主义的挑战，而是主要从执行方面对它进行思考。〔6〕这意味着不是从例外方面理解区域多样性，而是动态地、根据具体情况实施和运用共同标准。普遍性并不意味着一致性，但它的确意味着，无论有什么样的差别，这样的区域性国际法都是整个国际法体系的一部分，而不是一个单独的体系，并且其有效性最终源于整个国际法体系。〔7〕国际人权法是一个整体，人权具有普适性，区域的人权保护实践应当是全球标准的实施，而不是偏离。欧洲人权法院在受理的个人申诉案件中也经常表达此种态度。法庭必须时刻注意《公约》作为人权条约的特殊性质，必须考虑到国际法的有关规则，因为公约是国际法的一部分。①《欧洲人权公约》现在没有、过去也未曾被视为自足制度。〔8〕相反，法院经常使用一般国际法，推定应按照该一般法律来解读公约内的各项权利，而不是先验假定公约各项权利优先。②目前区域的个人申诉机制对个人国际诉权的保护水平是高于联合国人权条约下的机制的保护的。区域的个人申诉实践并不是要规避或者偏离全球性的个人申诉机制，而是对这种保护个人国际诉权的机制的发展与完善，是在更高的程度和水平上保护个人的国际诉权。

三、区域性与全球性个人申诉机制间的协调

区域性与全球性个人申诉机制目前在国际人权法上同时存在，虽然在对个人诉权的实现效果上来看，全球性的个人申诉机制由于其任择性与非拘束性逊于区域性的机制，但这并不意味着区域性的个人申诉机制就要取代全球性的申诉机制。全球性的申诉机制目前的设计是联合国人权保护框架下的结果，其很难像区域机制那样在一个较小的并且区域政治经济一体化程度较高的框架下达成各国之间的共识。在联合国系统所建立的全球性人权保障机制仍难以发挥其应有作用的情形下，倡导建立区域性人权监督机制并促进其发展是维护世界人权的内在要求。〔9〕加强区域性人权机构的建设并不断完善区域性人权机构的结构和机制，有利于国际人权标准的落实，有利于国际人权法的渐进发展和人权的国际保护意识的增强及个人国际诉权的实现。〔10〕区域性与全球性个人申诉机制的并存就会产生二者之间的协调问题。二者都在各自层面上实施对个人申诉的审议，一般情况下不会发生相互干涉的问题。由于两种机制下的缔约国存在着很大的重合，所以，同一案件确实可能为区域性和全球性个人申诉机制所同时受理，或者被分别受理做出决定。如此，就会面临着申诉资源的浪费以及裁决结果的矛盾。因此，应当研究如何进一步理顺不同的人权机构之间的分工关系，有效发挥各自机制的优势。同时，各机制中的人权机构也应当明确自己的职责，保证人权司法或准司法职能的相对集中统一。

四、对联合国全球性人权机构的改革建议

(一)存在的问题联合国人权机构受理个人来文所作出的决定对于当事国是没有法律拘束力的，当事国对人权机构的这种监督有权自由决定是否遵从。这样的一种不具有法律拘束力的个人来文机制设立的目的就是建议性的，所以国家愿意接受人权机构的审议。但是当人权机构试图去采取措施促使国家接受其决定时，国家就会反感人权机构违反个人申诉机制设立初衷的一些行为。比如，人权条约机构在履行监督职能的过程中不断调整工作方法，对个人申诉增设后续跟踪程序，要求国家在下一次履约报告中汇报执行条约机构意见的情况以及接受并使用非政府组织的信息、给国家增加压力等。〔11〕在联合国条约体系下，最初仅有《公民权利与政治权利国际公约》与《消除一切形式种族歧视国际公约》的条约机构可以根据缔约国的同意受理个人申诉。而现在这种个人申诉机制得到了大普及，已经共有9个人权条约规定了个人申诉程序。《公民权利与政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利国际公约》中关于人权的规定非常全面，是一般性的人权公约。公约下的人权机构可以受理个人针对条约中权利受到侵害的个人来文。这两个公约下的人权机构在范围上可以受理所有已经为《世界人权宣言》所确认的权利的个人申诉。联合国下其他人权条约与《公民权利与政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利国际公约》相比，就是特殊人权公约，二者在权利的涵盖上是一般与特殊的关系，显然对特殊人权条约中权利的个人申诉就可以提交给两个人权机构，一个是普遍的，另一个是特殊的。因而，联合国的人权机构分散，且具有功能的大量重合性。由于条约机构通常都有各自解释受理来文的标准，因而便有可能造成彼此间的不一致。或者对同一事项同时主张管辖，或者对同一事件作出彼此冲突甚至截然相反的解释或提出相抵触的意见结果，造成混乱。〔12〕不仅如此，个人申诉制度面临着接受程度低，审理耗时，甚至条约机构的处置意见不当。〔13〕此外，除了联合国人权条约下的个人申诉机制，还有人权理事会的申诉程序与特别程序。有些情况下，申诉人可同时使用多个程序，有浪费申诉资源之虞。所以，联合国人权机构需要通过改革解决其所面临的问题。

(二)联合国人权机构的改革措施联合国人权保护机制设立的目的就在于通过发挥机制的平台作用，为会员国提供对话、交流的平台，通过联合国人权机构与缔约国之间的互动，促进人权条约得到实施。其中，联合国人权机构与会员国互动的方式之一便是履行条约的监督机构职能。为有效发挥作用，需要注重以下改革:其一，联合国人权保护的实践要去政治化，增强政治互信。人权不是一个国家打压另一个国家的工具。国家之间在联合国这个平台上能否相互合作而不是搞政治斗争，能否友好对话而不是傲慢指责，关系到联合国人权保护机制的有效运行，也关系到联合国在其中应有的公信力和积极作用。因此，在联合国层面的人权行动应建立在国家平等协商对话的基础上，公正客观地交流与合作。联合国会员国之间的政治互信是国家合作促进人权的基础。其二，联合国条约机构的整合。联合国下各人权机构的职能分工要明确，分别扮演好自己的角色。当前，各个条约机构根据其条约的规定分别行使自己的职能，而其中的很多职能是相似的，导致了冗余的程序设置，低效也给成员国造成了负担。如果能将相关的机构结合到一起，形成一个人权条约监督实施机构，就有可能减少冗余和负担，提高效率。〔14〕建立一个常设条约机构代替现在分散设立条约机构的做法已经体现在联合国秘书长提出的《关于高级专员设立统一常设条约机构建议的构想文件》。①设立一个常设条约机构是建立一个单一的具有司法职能的人权监督机构的机构准备。其三，发挥国家与联合国大会在联合国机构改革中的主导作用。联合国人权机构的有效运转来自国家授予其的职能与权限。只有国家同意人权机构的权能，国家才会倾向于尊重它自己的同意，履行人权机构的裁决或建议。联合国大会是所有会员国平等交流、对话与达成一致意见的平台，是发挥联合国民主性的平台，是确保条约机构体系有效运转的最佳平台。国家不仅是保护人权的首要责任者，也是联合国下规则的制定者，只有发挥国家行使其主权的积极性，发挥联合国对规则制定的民主性，有效的人权保护规则才能形成。其四，增强联合国人权机构监督作用的灵活性。全球性的人权机构的监督作用要得以发挥，就必须具有灵活性，在人权司法促进与尊重缔约国自主性之间找到平衡。这就要求在人权机构职能的制度设计上注重国家配合作用的发挥。其五，促进国家保护人权能力的提高。国家保护人权的水平和能力最终决定了人权的实现程度。联合国人权机构的目的也就在于通过监督等方式最终达到促进国家的人权保护能力的建设。因此，联合国应当发挥其在促进国家之间合作与援助来提高一国人权保证能力中的协调作用。

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作者：孙安洛 单位：石河子大学政法学院