民族人权保护历史发展考察范文

一、早期国际人权保护中的少数民族优惠政策

以战后1948年的《世界人权宣言》作为国际人权运动兴起的标志，国际社会对少数民族权利保护明显可以分为前后两个阶段。第一个阶段受自由主义价值观影响，人权哲学奉行人权是个人权利的主张，强调通过对公民个体身份保护来协调个人、社会、国家之间的关系。在国际人权立法上体现为强调法律面前，人人平等，反特权、反歧视，“少数人”身份被刻意淡化而作为与所有其他人无差别的公民或“人”的个体纳入法律制度体系。因这一阶段反歧视是少数人人权保护的基本手段，笔者称之为少数人人权保护的“反歧视保护阶段”。这一阶段居于支配地位观点认为不宜通过赋予某类群体特殊的权利来直接进行保护，这样会导致“群体”的政治风险，而应通过保障所有个体成员的基本公民权利来间接保护文化上的少数人，以至于他们究竟具体属于哪些特定文化群体则不在考量范围之内。因为，一国之内宪法对公民的基本权利如言论自由、结社自由、思想自由、良心和信仰自由等的确认和保护，实际已经赋予了公民个人通过行使这些权利和自由而走向他自己所认同或愿意加入的“群体”之路。换言之，这种观点认为，只要作为公民个体成员的权利和自由得到了充分保障，就无需赋予少数人群体的权利。少数人保持文化特征的群体诉求应当被否定，从而为公民个人权利所取代。在这种理论魔影之下，《联合国宪章》起草时因拉丁美洲国家和美国的反对，一战就已经出现的“少数者保护”概念被“防止歧视”取代，没有出现“少数者”，而强调的是“基本人权，人格尊严与价值，平等权利”;1948年12月10日联合国大会通过的第217A(III)号决议虽然表达了对少数者保护的关注，但《世界人权宣言》最终也没有出现有关“少数人”的直接规定，而仅仅通过禁止基于“种族、肤色、性别、语言、宗教等”区别对待来强调“尊严和权利上一律平等”的价值。

为了克服这种公民个体碎片化的权利失衡，国际法与国内法共同构建了一个公民身份的开放系统，所有的人都被不加区别地纳入公民身份的平等管理，而所有的公民权利，都不分种族、民族、宗教、语言、出身等因素地被平等赋予。实际上，二战后的联合国的世界人权体制取代了之前的国际联盟的“少数民族方案”，少数民族的集体权利被否定。但显然，这种仅仅强调法律面前，人人平等的权利保护模式不能有效解决社会中的少数者、残疾者等社会弱势群体及少数民族为代表的少数群体的权利平等问题，为了防止强势集团滥用优势，国际社会同时诉之于另一项制度———反歧视制度———的构建。虽然平等权保护与禁止歧视的法律原理互通，实践中也常被看成平等原则的两面，但从制度发展的历史考察，笔者认为两者的功能上还是有着较大的区别的。平等权保护着重于静态上的权利宣告，而反歧视则着重于动态的权利救济。所以，这一时期少数者权利保护主题之下，平等权保护与禁止歧视是其展翅腾飞的两翼。当然，因反歧视晚于“法律面前，人人平等”的缘故，使其成为的国际人权立法中的显著“增长极”。这一阶段由《世界人权宣言》拉开帷幕后，接连通过或制定了12个防止歧视的联合国通过的国际宣言、公约、议定书，即，《消除一切形式种族歧视国际公约》《联合国消除一切形式种族歧视宣言》《歧视就业及职业公约》《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》《反对体育领域种族隔离国际公约》《取缔教育歧视公约》《设立一个和解及斡旋委员会负责对取缔教育歧视公约各缔约国间可能发生的任何争端寻求解决办法的议定书》《消除对妇女一切形式歧视公约》《同酬公约》《消除对妇女歧视宣言》《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》《关于新闻工具为加强和平与国际了解、促进人权、反对种族主义、种族隔离及战争煽动作出贡献的基本原则宣言》《种族与种族偏见问题宣言》。在这些法律文件中，因前文分析的原因，前期法律文件几乎没有出现有关少数人的专项规定，而是仅有相关的歧视禁止条款，比如《世界人权宣言》的第1、7条、《联合国宪章》的55条、《消除就业和职业歧视公约》第1条等。直到60年代以后，有关民族、种族团体概念才开始进入法律文本，针对少数人特别措施(包括优惠政策)，也只有到这个时期，才不再被视为有违平等原则而获得了法律上合法性。所以，少数民族优惠政策大致肇始于上世纪中叶，其直接的法律渊源体现在1958年国际劳工组织通过的《消除(就业与职业)歧视公约》(第111号公约)关于“歧视”及歧视例外的相关系列规定。该公约第1条将“歧视”将解释为，基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身等原因而实施的“区别(dis-tinction)”“排斥(exclusion)”“限制(restriction)”“优惠(preference)”四种基本行为。1965年12月21日联合国大会第2106A［XX］号决议通过《消除一切形式种族歧视国际公约》1条第1款也将“种族歧视”定义为:“基于种族、肤色、世系或民族或人种的任何区别、排斥、限制或优惠，其目的或效果为取消或损害政治、经济、社会、文化或公共生活任何其他方面人权及基本自由在平等地位上的承认、享受或行使”。但该公约第1条第4款对少数民族优惠作了例外处理:“专为使若干须予必要保护的种族或民族团体或个人获得充分进展而采取的特别措施以期确保此等团体或个人同等享受或行使人权及基本自由者，不得视为种族歧视，但此等措施的后果须不致在不同种族团体间保持各别行使的权利，且此等措施不得于所定目的达成后继续实行”。接着，该公约第2条第2款中进一步明确指出，“缔约国应于情况需要时在社会、经济、文化及其他方面，采取特别具体的措施确保该国少数人群体获得充分发展与保护”。这一规定，是少数民族优惠政策国际法域排除歧视性质而取得合法性的最直接渊源。1987年联合国人权委员会《关于执行＜经社文权利国际公约＞的林堡原则》指出，“采取特殊措施(包括优惠政策)，其目的仅仅是为了使某些需要保护的群体或个人取得适当的进步以便确保这些群体或个人平等地享受经济、社会和文化权利，这不应该被认为是歧视。”但这一阶段整体来看，国际社会对少数民族优惠政策的态度是消极的，表现为并未对该政策的实施做出任何强行要求或积极鼓励，其合法性确认也主要是从保障少数人政治、法律、经济的平等发展视角进行，并未将其上升到少数人特殊文化诉求层面。

二、少数人权利特殊保护阶段的优惠政策

第二阶段是少数民族人权的特殊保护阶段，其标志是少数人“差别权利”的提出及特殊保护措施的确立。无可否认，二战后自由主义的人权观念确实有效推动了反特权、反歧视的发展，保障了人人“受到平等对待的权利”。然而，这种注重形式平等的“法律面前，人人平等”的权利模式，其成效局限在有限的政治(仅限于个体政治，不包括群体政治)、法律领域，对经济、社会领域的权利平等的要求和少数人群体文化上特殊诉求，要么表现为无能为力，要么表现为在某种程度上加剧了既有的不公正。少数人人权保护的现实困境，促使国际社会不断地反思与求索，越来越多的人认识到仅仅强调人的形式平等是不够的，对特定的少数人群的尊重和承认，不歧视、不同化之外，承认文化多样性并存，也应是平等对待道德原则的内容。当这种道德义务因国际社会的共识和倡导而转化为成文的法律时，弱势群体实现了作为人类的共同需求，平等原则被赋予了新的内涵，即对少数者、弱势者的特别关照。世界上许多国家对少数民族权利的特殊保护便基于这样的理念和方式而产生。在这种国际共识之下，少数人所被赋予一种非政治性的特别人权———差别权利。“这种权利有别于人人已经能够根据《公民权利和政治权利国际公约》所享有的其他一切权利，“是对普遍的、个人人权的补充。”学界不同时期对其有着不同的称呼，如“少数人群体权利”(minoritygroup一rights)、少数人权利(minorityrights)、“特定权利”或“特别权利”(specificrights)。其直接的国际法渊源是《公民权利和政治权利国际公约》第27条的规定，即:“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利”。该条以特别规定的形式，确认了少数人享有的“不得否认”的保持文化特征的权利，奠定了国际社会对少数人权利实施特殊保护的法律基础。然而，该条款中“不得否认”的消极姿态和并未规定国家采取“积极措施”的义务的立法事实，造成了一些国家的误解。后来，联合国人权委员会做出了关于第27条的一般性评论:“尽管27条是用消极语言来陈述的;然而该27条款确实承认存在一项‘权利’并要求不得否认它。因此国家一方有义务防止对此项权利的否认和违反，确保此项权利的存在和行使。积极保护措施不仅要求国家一方无论是立法、司法还是行政当局，不得从事对此项权利的违反行为，而且要禁止国家内的其他成员对此权利的侵犯行为”。因此，这项新解释，充分确认了对少数者采取积极措施的必要性，而且把国家责任扩大到国家管辖范围内的非国家当局的行为，代表着联合国对少数者权利保护的重大姿态转变。此后，1992年联合国大会通过的《少数群体权利宣言》将少数人权利内涵进行了扩展:该宣言第1条“各国应在各自领土内保护少数群体的存在及其民族或种族、语言或文化上的特征”确定了国家对“少数群体(Minori-ty)”的积极保护义务，保护对象也从《公民权利和政治权利国际公约》的“群体成员(Personsbelongto)”扩大到了“少数群体”;在义务方式规定上，采用了直接、肯定的规定，如2.1条规定:在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人有权私下和公开、自由而不受干扰或任何形式歧视地享受其文化、信奉其宗教并举行其仪式以及使用其语言。第4.2条还包含了一项国家的积极义务:“各国均须采取措施，创造良好条件，以使少数者能够表现其特征，发展其文化、语言、宗教、传统和习俗。”宣言第4.5条进一步规定:“各国应当考虑实行适当的措施”，以使少数人个体“全面参与其国内的经济进步和发展”。这些规定，完全不同于《公民权利和政治权利国际公约》第27条“不得否认”这样的表述，使少数人权利特别保护具有清晰的依据和标准，也使少数民族优惠政策几乎成为法律的直接规定，其法律正当性变得没有任何异议。所以，少数人特别保护原则在国际人权文件确立后，“在实践中许多国家都有对少数人和其他弱势群体的优惠政策和特别措施，没有一个国家从法律上禁止所有这些基于民族或性别之上的特别保护。”

三、优惠政策在不同阶段的实施特点及法律效力

需要补充解释的是，上文有关的历史回顾并非证明优惠政策产生于国际少数人人权保护的第二阶段，而是说，在第二阶段获得了广泛的认同性和合法性，形成了道德与法律上的无可置疑。但就少数民族优惠政策制度本身而言，笔者的初步观察是，在世界范围内其制度推广和实施高潮时期主要集中在上个世纪的60－80年代，而到了“特殊保护”阶段后，反而呈现式微之势。笔者认为这种现象或许与两个不同阶段的少数人人权诉求核心差异有关。第一阶段人权诉求核心是“平等权”，强调的是权利平等、机会平等，共同领域的竞争公平成为关注重点，“平等”价值的高度关注，以及对二战种族迫害的反思及实施这种无线状“平等保护”导致的现实反差和社会矛盾，促使各国进行积极的制度探索，如当年的美国，纷纷承认或实际开始了对少数人等弱势群体的纠偏行动，国际国内的合力之下，少数民族优惠政策迎来一个高潮。而第二阶段少数人人权诉求的核心是“差别权利”，强调的文化承认、文化尊重与文化存续，关注重点是少数人的文化保护与文化促进，而这方面主要表现为分立领域，再加上第一阶段优惠政策的广泛实施已大多客观改善了少数人共同领域的不利竞争局面，所以，少数民族优惠政策在特殊保护阶段反而呈现式微之势。其次，在少数民族优惠政策的国际法效力问题上学界一直存有误解，认为少数民族优惠政策不具有国际法的约束效力，有关该政策机制的落实，主要取决于所在国的“政治觉悟”。其理由是:其一，在第一阶段的反歧视保护范式中，少数民族优惠政策是作为一种解决平等问题的纠偏措施，其国际法立法规范是倡导性质的;其二，该政策在人权特殊保护阶段据以确立法律文件———《少数群体权利宣言》———本身是否属于国际习惯法及其法律效力学界尚有争议。对此有关国际人权保护实践予以了否定，条约监督机构确立了该政策的约束力，甚至提出“特别措施”可以是强制的，这体现在2001年对美国公约履行报告的建议中。当时美国提出:公约条款只是允许缔约国为了保护某些种族、民族、群体而采取肯定行动，而不是必须采用肯定性行动。委员会对此予以了纠正:“应该强调的是，如存在的连续的差别待遇，缔约国必须采取特别措施。它是公约第二条第二款规定的义务”。此外，也还可以从国际人权机构对挪威在公共领域的公司董事会、国有公司成员组中实行妇女不低于40%配额的赞赏，侧面表明对“积极行动”的支持。在这方面，区际人权保护也发挥了重要作用，如欧盟设置了违规诉讼程序(infringementproceed-ings)，对不实施“积极行动”的成员国有权进行督促，甚至起诉。

四、结语

小结:以国际少数民族人权保护为视角，少数民族优惠政策可以分为两个阶段，反歧视保护阶段与差别权利保护阶段。在第一阶段，少数民族优惠政策的合法性取得来源对少数民族现实不利处境，其主要的价值理念体现为对“实质平等”的追求，其制度原理是“同等情况同等对待，差别情况差别要求”，但这一阶段，因未能将少数民族权利保护提升到一个“差别价值”高度，导致少数民族优惠政策的道德合法性未获得广泛认同，从而导致了政策实施的争议和困境;在第二阶段，因少数民族差别价值和差别权利已被论证成并广为接受，少数民族优惠政策作为“平权措施”价值提升为少数民族“差别价值”的保障，其制度原理体现为在“共同领域的平等促进以保障其民族差别特征的维护和延续”，其道德的合法性因差别价值、差别权利的提出而无可争议，同时，作为一种少数民族人权保护的措施，其国家实施的义务性出现了强化特征，当然，因实际社会中少数民族权利诉求变化的原因，有关少数民族优惠政策实际实施处于式微之势。

作者：杜社会单位：贵州民族大学