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人口老龄化与代际关系的矛盾

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一、我国人口老龄化的发展态势

1.我国面临日益严峻的人口老龄化形势随着经济发展、社会进步、人民生活水平的提高和国家计划生育基本国策的有效实施,我国实现了人口再生产类型的历史转变,人口年龄结构也逐渐进入老年型。2000年,我国60岁和65岁以上老年人口占总人口的比例,分别达到10%和7%左右,按照国际通行标准,成为人口老年型国家。进入新世纪,我国人口老龄化进一步加速。2010年全国第六次人口普查显示,我国老年人口达到1.78亿,占总人口的13.26%,其中65岁及以上人口1.19亿,占总人口比重8.87%,是世界上唯一老年人口过亿的国家。从未来发展看,我国人口老龄化的基本走势不容乐观。伴随新中国成立后三次出生高峰人口陆续进入老年期,未来我国人口老龄化呈现加速发展态势,2013年,老年人口突破2亿,占总人口的比例达到14.8%;2025年突破3亿,比例达21.1%;2033年突破4亿,比例达27.7%;2053年前后达到峰值4.87亿,比例达34.8%(根据国家应对人口老龄化战略研究相关课题成果测算)。与此同时,少儿人口和劳动年龄人口呈现不同的发展态势。0-14岁少儿人口数量呈现先上升,后缓慢下降的发展趋势,由2013年的2.28亿增长至2023年的2.72亿,此后下降至2050年的2.21亿,占总人口的比例由16.7%提升至18.8%,然后下降到15.6%。15-59岁劳动年龄人口则呈现单向下降的态势,由2013年的9.36亿下降至2050年的7.13亿,占总人口的比例则由68.5%下降至50.3%。本世纪后半叶,老年人口、少儿人口和劳动年龄人口共同减少,占总人口的比例相对稳定,人口老龄化程度水平始终保持在30%以上。整体看,人口老龄化将贯彻我国社会主义现代化建设的全过程,成为影响经济社会发展的重要基础性因素。

2.我国劳动年龄人口的老年抚养负担持续加重老年抚养比,即老年人口对劳动年龄人口之比,用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人,是反映代际抚养负担的重要指标。与老年人口持续增长形成强烈反差的是,2013—2050年间,我国劳动年龄人口减少2.23亿,减少近24%。由此,导致我国老年抚养比持续攀升,由2013年的21.6∶100,持续攀升到2030年的43.8∶100,2050年的67.8∶100,增长3倍多。这也意味着从2010年至2050年,我国由近每5名劳动年龄人口抚养1名老年人,转变为每3名劳动年龄人口抚养2名老年人。

二、人口老龄化带来的代际矛盾和冲突

代际关系的矛盾具有普遍性,既体现在家庭,也体现在社会,既体现在物质利益方面,也体现在文化价值方面,既表现在经济领域,也表现在社会、文化和政治等领域。代际矛盾的核心是代际利益矛盾。我国快速发展的人口老龄化成为重塑代际利益格局的基础性力量,带来的矛盾和冲突主要体现在以下几个方面:

1.代际财富分配格局产生重大调整“每一个人,无论老人或年轻人,都依赖于当前的经济产出来满足当前的消费需要”。整体上来看,当前的经济产出主要由劳动年龄人口生产和创造,老年人口退出劳动生产领域,是当前经济产出的“净消费人口”。这意味着,老年人要依赖劳动年龄人口的产出维持生活,而且在经济产出既定的情况下,用于老年人口消费的越多,则用于劳动年龄人口消费的就越少。发达国家把供养老年人口的各项支出占国民生产总值的比重称为“人口老龄化的经济成本”。如果将我国人口老龄化的经济成本界定为:养老金成本、医疗费用成本、老年照料成本和老年福利服务设施成本四大方面,那么测算显示,未来的经济成本将逐步加大,用于养老、医疗、照料、福利与设施方面的费用与GDP之比,由2015年的6.77%增长到2050年的23.43%,增加了16.7个百分点(国家应对人口老龄化战略研究相关课题测算结果)。这预示着劳动年龄人口和老年人口在国家经济产出的分配份额和比例关系,将发生较大的改变。这一代际财富分配格局的此消彼长,可能引发代际利益矛盾和冲突。

2.家庭代际矛盾逐渐外化人口老龄化在加重家庭养老负担的同时,削弱家庭养老的基础,传统家庭养老模式难以为继,比较典型的表现就是“4-2-1”和“4-2-2”家庭。未来家庭规模和结构的变化,都不利于家庭养老功能的发挥。一方面,家庭趋向小型化、少子化,家庭户平均规模将由当前的3人左右持续减少到2030年的2.6人和2050年的2.5人,家庭内部养老的人力资源持续缩减。另一方面,家庭户结构显著老化。生活在独居和空巢家庭中的65岁以上老年人数量由当前的5000万左右增加到2050年的近2亿;无子女老年夫妇将从当前的1600多万增加到2050年的近8000万。独生子女家庭已累计1.5亿户,占家庭户总数的37%,仍将继续增加。在此背景下,家庭代际矛盾和家庭养老风险将日渐显现。家庭代际和谐是社会和谐的基础,家庭代际矛盾是社会矛盾的重要根源。人口老龄化导致的家庭赡养负担增加、发展活力下降,代际资源配置矛盾和冲突显性化,不利于家庭与社会的和谐稳定,同时,各种矛盾和问题将从家庭层面以前所未有的态势转变为社会代际层面的矛盾和问题,成为老龄社会条件下新的社会矛盾。

3.中青年就业和老年人养老的矛盾显现2023年我国老年人口将突破2.8亿,超过少儿人口,进入以抚养老年人为主的时代。就业和养老同为民生之本,也是中青年人和老年人发生利益冲突的焦点。在我国,劳动年龄人口就业问题的压力长期存在,缓解养老负担,可以推迟退休年龄,但是必然挤占劳动就业岗位,加大中青年群体的就业压力;而要缓解中青年群体的就业压力,维持现行退休制度不变,必将相应加重老年人的养老保障问题。在人口老龄化的沉重压力下,要保持养老待遇水平和缴费负担的均衡,也必须在中青年人和老年人之间作出艰难选择。维持中青年缴费负担不变,意味着养老待遇水平要相对降低,必然引发老年人不满;提高养老待遇,意味着必须提高中青年群体的缴费负担,又会引发中青年群体的不满,而且影响生产积极性,最终降低生产效率。目前,发达国家普遍面临这种两难选择,在养老金制度改革过程中,中青年就业群体和退休老年人的利益博弈,甚至发展成为政治动荡。

4.社会代际关系调节制度难以持续社会保障制度所要处理的实质问题就是宏观层面的社会代际关系问题,社会保障制度也就是社会财富和资源在代际之间进行转移和分配的机制。在人口老龄化的冲击下,我国基本养老和医疗保障制度面临难以可持续发展的风险。主要体现在以下三个方面:一是现收现付的社会统筹养老保险基金面临难以为继的压力。目前,我国平均5个劳动年龄人口抚养1个老人,2050年将面临1.5个劳动年龄人口抚养1个老人的严峻形势,养老保险基金潜在缴费者越来越少,领取者越来越多,供需矛盾日益凸显。退休年龄低、缴费时间短、养老金替代率高等问题进一步加剧了供需矛盾。二是完全积累制的个人账户基金面临入不敷出的风险。个人账户空账运转和基金保值增值问题尚未得到较好解决。同时,个人账户基金支付办法存在制度性缺陷,面临长寿风险。2010年,全国零岁以上人口平均预期寿命是73.5岁,而60岁年龄组“平均余寿”为男18岁,女21岁,超过平均预期寿命的老年人达5220万,占比为29.2%。如果个人账户“根据平均预期寿命发放年限和金额”的规定不做调整,将来每年都有30%左右的老年人(高峰期将达到1亿多老年人)提前领完了个人账户养老金,个人账户的隐形债务越来越大,入不敷出几成定局。而这些隐形债务最终还要靠届时劳动年龄人口的税收和社保缴费来弥补。三是基本医疗保险制度可持续发展压力加大。我国现行城镇职工基本医疗保险制度规定,退休后的参保者及其原单位不再缴纳医疗保险费。在基金收入方面,人口老龄化提高了制度抚养比,缴费人群相对缩小,导致现收现付为主要筹资模式的基本医疗保险制度的筹资能力下降。在基金支出方面,老年人的人均医疗费是国民平均医疗费用的2-3倍,随着人口老龄化的发展,因疾病、伤残、衰老而失去生活能力的老年人显著增加,医疗费用压力巨大,必将导致基金支出加速增长。这两方面影响将造成我国现行的城镇职工基本医疗保险制度将面临基金收支失衡的危险。代际关系协调制度难以可持续的结果,必然是代际利益双方共输的局面。

5.代际公共服务资源分配张力增大伴随老年人口的快速增加,必然产生大量的公共服务需求,挤占劳动年龄人口的公共服务份额,可能造成公共服务资源使用的紧张和不平等。以医疗服务为例,老年人患病率、失能率、死亡率高,患病后的治疗、失能后的照护以及死亡前的临终关怀等费用开支大,人均医疗费是国民平均医疗费用的2-3倍。据测算,未来40年,我国老年人的慢性病患病例数将由当前的1.1亿例,增长到2050年的3亿例;就诊老年人次数由当前的13.5亿人次,增长到2050年的36.8亿人次;老年人口疾病经济负担占GDP的比重,将由当前的2%提升到2050年的5%。我国医疗卫生资源还相对紧张,人均医疗卫生资源拥有量,不仅远低于发达国家的水平,在发展中国家中也基本排名靠后。老年人对医疗卫生资源的过多要求,必然挤占劳动年龄人口对医疗卫生资源的利用。以教育服务资源分配为例,人口老龄化的影响也是深刻的。人口年龄结构的变动,就是各级各类教育的适龄人口的增减,这同时意味着相应层次教育需求的增减。青少年人口比重的相对下降,老年人口比重的相对增加,引发教育需求结构的变化,客观上要求教育供给结构做出适应性调整,继续教育、退前教育和老年教育在整个教育体系中的比重应当相应加大。如果未来按照这一客观要求进行结构性调整,将产生两种效应:对比重和数量均出现下降的青少年人口而言,人均教育资源和投入增加,教育普及程度上升,出现“聚集”效应,而对比重和数量均出现增长的老年人口而言,人均教育资源和投入减少,教育普及程序下降,出现“稀释”效应,教育资源在不同年龄群体之间分配的不公平性将增加。

6.代际价值观冲突可能加剧人口老龄化也可能加剧代际文化观念冲突。一方面,由于时代和环境条件的快速变化,基本社会化进程发生中断或模式发生改变等原因,不同年龄群体之间在社会拥有和生活方式、价值观、行为取向的选择等方面将产生差异、冲突、隔阂等现象,即代沟现象。老年群体和中青年群体之间通常存在深刻的代沟,伴随人口老龄化和价值观念多元化,这些差异将不断扩大,不利于老少共融、代际和顺,将会成为实现社会代际融合过程中的一个文化难题。另一方面,人口老龄化与工业化、城镇化、市场化以及家庭急剧小型化相交织,动摇了传统文化赖以存在的基础,调节代际关系的传统孝道文化受到前所未有的挑战,以老年人为本位的孝道文化逐步衰落,边缘化为亚文化,而以青年崇拜为指向的青春文化逐步占据强势地位。然而伴随老年人口群体大幅增加,老年群体亚文化有主流化的诉求,和中青年群体争夺社会主导价值话语权的矛盾将进一步加剧,可能诱发代际价值观碰撞和冲突,加深代际文化断裂。

7.代际利益诉求的碰撞可能显现在一些发达国家,老年人往往比其他年龄组的人在政治参与方面更为活跃,他们投票率普遍较高,关心公共事务,关注与自身利益密切相关的福利制度和公共政策,甚至为了提升政治影响力而成立专门的政党。在我国,社会代际关系也出现了政治化的趋势,关于退休年龄的争论、关于养老金负担水平和给付水平的争论、关于社会公共资源的配置、关于涉老资源的分配、关于独生子女家庭养老资源危机等,都是社会高度关注的问题。未来40年,我国老年人口将逐步占到总人口的三分之一,由家庭依附群体、社会边缘群体转变为重要的社会利益群体,整个社会的利益诉求格局将随之发生深刻变化,老年群体的社会保障、社会服务、公共安全、权益维护、平等参与、文化娱乐等方面的诉求越来越强烈,参与社会发展、共享发展成果的要求越来越迫切。在此背景下,代际之间的政治力量的均衡关系也面临着新的调整,老年人作为一个社会群体的“话语权”提升,通过政治途径提出利益诉求可能性增加,同劳动年龄群体利益诉求的不一致和政治话语权的碰撞现象也随之增加。这在客观上要求创新社会管理机制,形成有效的代际利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制,统筹解决好不同年龄群体间的责任分担、利益调处、资源共享和权益保障问题。

三、人口老龄化条件下社会代际关系的治理

在传统社会,基于财产和经验上的优势以及“孝文化”的维系,老年人处于主导地位,形成以老年人为强势的传统代际关系格局。工业革命以后,随着科学技术的快速发展,社会化大生产对青壮年劳动力需求的提升,年轻人和成年人日益崛起,老年人的优势逐渐丧失,并退出主流生产领域,处于被社会疏离的状态,在新的老年观没有建立的情况下,代际关系呈现出老年人弱势、年轻人和成年人强势的现代格局。随着人口老龄化深入发展,老年人社会地位不断提高,老年人利益诉求日益凸显,与年轻人和成年人的利益矛盾和冲突不断加剧,迫切需要打破传统和现代社会两种强弱对峙、不平等的代际关系格局,建立平等、和谐、互补的新型代际关系,实现代际协调发展。为此,需要从以下几个方面做出努力:

1.增加代际资源分配总量人口老龄化不断加深,老年人口规模越来越大,经济产出中用于老年群体消费的部分必然越来越多,用于扩大再生产的部分就相对减少,从而制约经济发展活力,影响社会财富这块蛋糕做大,这就是“养老与发展”的二元困境。应对人口老龄化给我国代际财富格局调整带来的不利影响,关键是要破解养老与发展的二元矛盾,消除人口老龄化对我国经济发展产生的不利影响,做大社会财富蛋糕。唯有如此,才能消除社会财富既定条件下,分配格局的此消彼长、非多即少引发的代际利益矛盾和冲突。为此,一要坚持科学发展。积极推进创新型国家建设,大力提升科技创新能力,加快由人口大国向人力资源强国转变,实现劳动力质量对数量的替代,以依靠科技进步、体制创新和劳动者素质提升来激发经济发展活力,实现人口老龄化条件下经济又好又快发展。二是降低实际养老负担。实施积极的就业促进,促进全社会劳动参与率提升,特别是要引导低龄、健康老年人,遵循自愿和量力的原则,积极参与经济发展活动,促使老年人口由消费性人口向生产性人口转变,从而降低人口老龄化的经济成本。

2.稳妥解决就业和延迟退休的矛盾目前,我国仍处于劳动就业人口高峰,统筹解决中青年就业和老年人延迟退休面临较大的现实困难,但随着经济发展对劳动力人口吸纳能力的增强以及劳动力人口的逐步减少,就业和退休的矛盾将逐步缓解,而且老年人的就业结构与中青年的就业结构并不完全雷同,就业岗位也不存在一对一的替代关系,届时延迟退休年龄,并不会加剧中青年群体的就业压力。从长远来看,逐步延长退休年龄,有利于充分开发老年人力资源、促进老年人社会参与,缓解人口老龄化带来的社会抚养负担过重等问题,也有利于改善基本养老保险和医疗保险制度的抚养比结构,实现基本养老保险和医疗保险的可持续发展,同时也有利于降低中青年就业群体的缴费负担、提高老年人退休后的收入水平,是对中青年人和老年人均有利的政策选择。总体看,国际社会通常提前10年左右公布退休年龄改革计划,有利于各方面做好充分准备,避免社会动荡。我国应逐步延迟退休年龄,在“十二五”期间,应首先规范提前退休政策,此后按照“先女后男、小步渐进”的原则,以每年延迟2-4个月的形式,逐步实现男女同龄退休,力争在2030年老龄化高峰到来之前,将平均退休年龄逐步提高到62-63岁,2050年之前提高65岁。

3.改革完善社会保障制度作为社会代际关系的基本调节制度,社会保障制度不可持续,代际间资源、财富的分配和转移就难以顺利实施,结果必然是造成代际矛盾的加剧。应对人口老龄化条件下基本养老、基本医疗保险制度不可持续的风险,需要采取以下举措。在基本养老保险制度改革方面,一是不断扩大基本养老保险制度的覆盖面。根据“大数法则”,足够大的覆盖面、足够多的参保人数才能使养老风险在代际之间得到更好的分摊与化解,今后应以非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员、农民工为重点,促进各类就业群体参保。二是多措并举,增强基本养老保险制度的可持续发展能力。通过提高统筹层次,增加财政补助,拓宽基金投资运营渠道,完善个人账户计发办法,做大全国社会保障基金等综合措施,多管齐下,节流开源,确保养老保险基金的长期收支平衡。三是研究制定税收优惠政策,加快发展企业年金和职业年金制度,鼓励个人购买商业养老保险,加快形成多层次的养老保险制度,减轻基本养老保险制度的可持续压力。此外,针对传统的现收现付制向“统账结合”模式转变过程中所产生的转轨成本,政府应当切实履行起清偿责任,否则当前中青年就业群体既要为自己未来养老做积累,又要承担老职工的缴费,个人缴费负担难以减轻。在基本医疗保险制度改革方面,一是坚持预防为主、防治结合的理念,改变“重治轻防”制度设计。把疾病预防和健康维护费用支付纳入基本医疗保险制度设计之中,确定一定比重的健康维护费用和疾病预防费用,也可以考虑设计对没有医药费用支出的人按年度进行奖励的政策,从根源上降低疾病发生率,减轻疾病经济负担。二是要提高基本医疗保险的统筹层次,在更大的人群范围内分摊疾病费用负担,同时要积极发展商业健康保险和其他多种形式补充医疗保险,分摊基本养老医疗保险制度的支出压力。三是应对长期护理保险制度缺失。大部分慢病、失能老年人选择由医院护理为主,依靠医疗保险制度支付护理费用,导致医疗保险制度可持续运行压力持续增大的现实问题,应探索建立长期护理保险制度。可以在不增加用人单位和个人缴费负担的情况下,通过调整基本医疗保险统筹基金和个人帐户结构,整合分散在各部门的养老服务补贴、高龄津贴、五保供养、护理津贴等经费的方式筹资,设立长期护理保险基金,建立与基本医疗保险适度分离的长期护理保险制度。我国已有地方试点经验表明,该项制度实施有利于实现保障失能老人护理照料需求、减少医疗保险基金支付压力、减轻患者及家属负担、提高医疗卫生资源利用效率、促进护理服务机构发展的多方共赢。

4.调整公共服务结构老年人对公共服务的需求更为迫切,是公共服务的重点对象。针对快速增长的老年人口日益增加的公共服务需求,应加快建立健全基本公共服务体系,有效扩大养老、医疗卫生、文化体育、教育等服务供给,不断提高可供代际之间分配的服务资源总量。尤其是要根据人口老龄化带来的公共服务需求的结构变化,调整公共服务供给结构,大力发展为老公共服务。应坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划,不断完善管理制度,丰富服务内容,健全服务标准,创新运营机制,建立健全与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调,以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。适应人口老龄化带来的疾病模式变化,加快公共医疗卫生服务体系转型,加强农村三级卫生服务网络建设和城市社区卫生服务体系建设,全面提升老年人疾病预防和失能预防能力,系统增强医疗卫生服务体系的为老服务功能,为老年人提供安全、价廉、可及的基本医疗卫生服务。坚持公益性、基本性、均等性、便利性,建立健全公共文化服务体系,扩大公共文化产品和服务的供给,丰富老年人的精神文化生活。加快推进全民健身公共服务体系建设,切实保障老年人健身权益。开发利用老年人力资源,将老年人才纳入劳动就业公共服务的范围,维护老年人继续劳动的权利。在健全基本公共教育服务体系的基础上,引导教育资源向老年群体转移,发展老年教育,构建终身教育体系。

5.增强代际文化认同针对人口老龄化可能带来的代沟增加、传统孝道文化衰落和代际价值观冲突等问题,应促进代际文化认同,增强代际团结,营造全体人民互帮互助、平等友爱、孝亲敬老、融洽相处的社会风尚。一是要加强孝道文化建设。孝道不仅仅是道德观念,也是调节代际关系,促进代际和谐的制度安排。应挖掘传统孝道文化的合理内核,加强孝道文化教育,构建与社会主义市场经济体制相适应、与社会主义伦理原则相契合、与社会主义法治精神相符合的新型社会主义孝道文化。加强法制建设和公民道德建设,以法促孝、以德促孝,保证孝道文化功能的充分发挥。二是要消除老年歧视。要消除基于年龄的任何歧视,承认老年人的需要、能力和潜力在整个生命期间都一直存在,改变全社会对老年人传统的负面看法和观点,重新认识老年人的价值,树立新的老年人正面形象,建立与现代老年人价值相符合的老年人观。三是要扬弃青年崇拜。“青年崇拜是工业社会以来老年人衰落和青年人崛起在文化上的反映,是我们所处这个时代文化价值观念的特征之一。青年崇拜是人文精神的误区,其荒谬在于它把人们对青年人的青春的合人性的向往和对老年人的衰老的合人性的恐惧推向不切实际、近乎迷信的状态,它使人排斥人,使青年人排斥老年人,使处于青年期的人恐惧自己的老年期”。在老龄社会的条件下,必须打破青年崇拜的价值桎枯,将年龄平等意义上的所有人的尊严和价值当作出发点和归宿。为此,要逐步普及年龄平等的新理念,不断健全体现年龄平等的法律法规、公共政策、社会风俗和习惯等制度安排;倡导有利于各世代之间互相团结和相互帮助的文化观念和行为,沟通前喻文化和后喻文化,建设新型的代际互喻文化传递模式;充分运用和发挥媒体的力量,通过文化产品的创作开发,引导社会文化舆论和社会心理,塑造“年龄平等、共同参与、和谐共存、互助成长”老龄社会观,为构建代际共建、共享、共融的和谐老龄社会提供精神支持。

6.创新社会管理体制机制当前社会管理体制仍属于成年型,老年群体的利益容易遭到侵害,利益诉求更容易遭到忽视,应给予老年人的利益诉求和话语权更多关注,推动社会管理体制由成年型向老年型转变。在涉及代际利益调整的政策法规制定实施过程中,要充分“赋权”于老年人,使老年人参与到政策、规划和措施的制订、实施和监督当中来,体现老年人的意愿和需要。完善老龄事务的政府决策机制,让老年人及利益相关方充分参与政府老龄事务的决策过程。建立和完善老年人诉求表达机制,如应适当增加各级人大、政协老年人界别代表的比例;完善听证会制度,对弱势老年群体的声音给予更多关注;支持新闻媒体为老年群体提供畅通的利益诉求表达渠道;引导老年人通过老年群众组织,反映自身的意愿和利益;加强对贫困老年群体利益诉求的法律援助以及加强老龄系统的信访工作。构建大解工作机制,整合人民调解、行政调解、司法调解力量,实行“三调”并举,合力化解代际矛盾纠纷。建立和完善老年人权益保护机制,如加强对老年人权益的法律监督,为老年人提供便捷、优质、高效的法律服务、法律援助和司法救助,推动老年法律援助中心、老年维权服务中心等维权组织建设,鼓励新闻媒体围绕老年人权益保障问题开展多种形式的舆论监督,提高老年人权益保障相关法律法规的社会普及率,营造依法保障老年人合法权益的社会氛围等。

作者:吕晓莉李志宏单位:北京师范大学社会发展与公共政策学院博士研究生全国老龄工作委员会办公室政策研究部调研处处长

人口老龄化与代际关系的矛盾责任编辑:田老师    阅读:人次