人口老龄化与老年服务的研讨范文

一、老年社会服务体系结构与功能分析

社会服务是现代工业社会的制度化产物。1951年，英国学者蒂特马斯首次使用了社会服务这一学术名词，后来又在《普惠性与选择性社会服务》这一经典之作中提出了普惠性与选择性社会服务的两难选择问题。20世纪，随着社会责任思想的提出和传播，社会服务开始盛行。在欧美发达国家，政府和社会对社会服务的认识较为清楚，而对我国学术研究来说，社会服务似乎还是一个陌生的概念，这与发达国家较为完善的社会服务体系和实践形成了较大差距。在国外，社会服务称为社会福利服务、个人社会服务或社会照顾服务，英国称为个人社会服务（personalsocialservice），北欧则称为社会照顾服务（socialcareservice）。国际劳动组织将社会服务定义为针对大多数脆弱群体的需求和问题所进行的干预。脆弱群体包括因暴力、贫困、家庭瓦解、身体和精神残疾、年老而受到影响的人。服务项目包括康复、家庭帮助服务、收养服务、照料服务，以及由社会工作者或相关职业提供的其他支持服务。在我国，社会服务是针对那些由于年龄、贫困、健康状况恶化和残疾等原因，在自我照料和他人照料等方面社会处境不利、需要公共援助的人，为了改善这些人的生存状况、自力更生能力，或便利他们日常生活、提高他们生活质量等，所提供社会支持的服务和项目。

为应对人口老龄化，世界各国出台了众多有关老年人的社会服务政策。老年社会服务是指政府、个人或有关社会组织为满足老年人在养老与日常生活照顾、健康与医疗卫生保健、精神与文化娱乐休闲、合法权益保护、社会参与意愿等方面的基本需要，在老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐等方面向老年人所提供的各种支持性、发展性的服务或项目。随着老龄化社会的到来，老年人的需求更加多元化，面对内容日益丰富的老年服务需求，中国社会亟须建立一个全方位、全程式、优质化、专业化、支持性和发展性的老年社会服务体系。老年社会服务体系是由服务理念、服务目的、肖来付：人口老龄化与老年社会服务体系建设服务主体、服务客体、服务内容、服务方式、服务供给模式、服务评估管理等环节和要素组成的一个组织系统，即由谁来主导服务、为谁提供服务、提供哪些服务、实现服务的途径、服务的监管、服务的功能等。老年社会服务是一种社会福利服务，通常由政府机构提供，同时，社会组织、企业或个人如非营利组织、志愿者组织、养老机构、私营公司也可以为老人提供服务。具体说来，老年社会服务的对象主要包括居家老人、机构养老者、残障老人等；老年社会服务的内容丰富，包括养老护理服务、医疗保健服务、生活照料服务、心理健康服务、娱乐文化服务、合法权益保护、临终关怀等等；老年社会服务方式多样，主要有居家养老、社区照护、机构养老、社区养老、专门需求的养老等。老年社会“服务体系的形成意味着服务理念的提升、服务内容的丰富、服务质量的提高以及对服务管理与监督的加强”。当前，我国经济社会已经发展到一个新阶段，社会服务越来越受到党和政府的重视，成为政府为社会主体活力持续释放提供的一种制度安排，并正式出现在中国政府的“十二五”规划当中。社会服务的对象是全体社会成员，老年社会服务的对象则是老年社会成员。老年社会服务是随着社会服务的发展而逐渐发展起来的，已经成为社会服务体系的重要组成部分，其“强化和修复了家庭和个人正在承担的功能和角色，通过新的机构渠道和形式来承担家庭、亲属网络和邻里不再履行的社会化、援助、角色确定等功能”。老年社会服务能够改善老年人的生存状况、提高生活质量、提升社会幸福指数、共享社会进步带来的福利，能够化解社会矛盾、应对社会风险、控制社会冲突、消除社会分歧，有效维护社会公正和社会公平，增进社会整体福祉，是增进社会团结和进步的“黏合剂”。

二、当前老年社会服务体系建设存在的问题分析

自1999年进入老龄化社会，中国人口老龄化加速发展，老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随，与转型期的经济、社会矛盾交织。如何积极应对老龄化为学术界和社会热议，社会养老保障和养老服务的需求将急剧增加，但当前社会所关注的养老，讲经济保障的多、谈老年服务则较少，或者说重社会保险、轻社会服务。事实上，养老保障和养老服务是应对老龄化的两翼。在养老保险、医疗保险制度广泛覆盖后，中共十七届五中全会强调要“优先发展社会养老服务”，而中共十八大则提出“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，建立完善老年社会服务体系必将走上社会的前台。然而从目前的情况看，我国老年服务体系至少还存在以下几方面的问题：

1.服务理念歪曲人口老龄化并非短期现象，更不是一种不正常的社会态势，它是未来社会的发展趋势，是社会发展的必然结果。所有社会成员在老年期都要面临养老、医疗、照护、社会参与、精神文化生活等问题，老龄问题并不仅仅是老年人问题，而是涉及所有人的发展，把老龄问题界定为老年人问题进而界定为民生问题则是片面的。因此学者认为，“过去，人口老龄化被等同于老年人口越来越多，老龄问题自然也被当做是老年人问题，这一认识误区已经造成严重影响，需要从理论上彻底扭转”。当前中国的不同社会群体对老年人的主观评价以及对老年人生存现状的客观评价，都存在着一定的老年歧视倾向。在这种理念下，往往机械的认为“老年人”就是“被供养的人”，将老人视为需要被供养、被照顾、被救助的对象，这就导致当前在构建老年社会服务体系时重老年人社会保护、轻老年人社会参与。日本在构建老年社会服务体系过程中，社区老年服务在提供全面的家庭照顾服务的同时，还发展居民互助型的非营利组织，鼓励老年人的社会参与。实际上，并非所有老年人都是被供养的对象，他们不仅是消费者，同时也是生产者，是历史的创造者。

2.服务内容缺失当前老年社会服务体系建设过程中，重资金保障、轻服务保障，重物质养老、轻精神赡养，重低层次经济需求、轻高层次文化需求，尤其是对老年人社会参与的需求不够重视。马斯洛“需求层次理论”认为：人的需要按照一定顺序由低到高包括生理需要、安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要和自我实现的需要等五类。随着老龄化程度的加深，老年服务需求规模日益扩大、需求种类不断增多、需求层次也不断提高。“老年社会的服务需求已经从过去养老保障、医疗保健、生活护理等基本需求上升到了老年心理健康、老年消费、老年文化以及老年事业发展等潜在需求上。过去，这种潜在的需求，不仅由于客观条件的限制增长缓慢，还因为社会文化以及观念的滞后而被长期抑制，但目前这种被压抑的需求正在得到逐步释放”。

3.服务管理配套不足社会服务管理主要是针对服务组织、服务供给的实际运行状况进行的管理，主要包括服务主体资格审查、服务对象如何确定、服务资金保障状况、服务目标、服务计划、服务标准、服务供给、服务评估等方面的监督和管理。当前中国老年社会服务体系建设时，往往重社会保险、轻社会服务，尤其是重服务内容的提供、轻服务绩效的评估。重内容供给轻绩效评估容易导致社会服务资源的浪费，从而影响社会服务功能的实现。20世纪90年代，绩效评估逐渐被西方各国重视并广泛应用于服务评估领域。在构建老年社会服务体系时，我国政府要制定严格科学的老年服务的政策法规、措施标准，并进行监督检查评估，如实行老年服务机构和组织管理标准化认证制度、成立老年社会服务效果评估机构、建立老年社会服务效果评估机制等。公共行政部门应该培育服务体系中各要素的成长，建立健全老年社会服务管理体制，做好老年服务的监管工作，尤其应注重老年社会服务绩效的评估。

4.服务供给错位在经历福利国家危机后，西方学者开始对从摇篮到坟墓的福利模式进行反思。罗斯在1986年提出了福利多元组合理论，认为一个社会总体福利主要来源于家庭、市场和国家，这三者所提供的福利构成了社会总体福利。后来，德国学者伊瓦斯进一步发展了罗斯的理论，提出了福利三角研究范式：福利提供是多元的，福利主体是家庭、国家、市场。在福利三角中，作为行动者的社会成员不仅可以避免因家庭功能的弱化而陷入困境，也可以避免因市场和政府福利负担过重而导致生活质量的下降，三者之间相互补充、相互影响，存在着此消彼长的关系。后来，随着非营利组织和第三部门的蓬勃兴起，伊瓦斯又将民间社会加入福利分析范式，提出福利多元主义四分法模式，即国家、市场、社区和民间社会。虽然我国早就提出社会福利社会化，然而，在当前老年社会服务体系建设过程中，仍然存在着重政府轻社会，例如重视社会保险的覆盖、轻社会服务的建设。目前政府所承担的社会福利服务仍然过重，而民间社会的慈善公益组织和非营利组织的发展却步履维艰，如“壹基金”的注册难问题即是一个很好的例子。

三、老年社会服务体系建设策略思考

目前，我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，正以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的五倍多，且日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增，老人日常照料和护理问题日益突出，人民群众的老年服务需求日益增长，加强老年社会服务体系建设已刻不容缓，这是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求。

1．公共政策视角：整合的社会服务整合的社会服务（Integratedsocialservices）指运用一系列的方式和方法，如合作、建立伙伴关系等，促进各种相关社会服务之间更好的协调，使服务对象获得更有效的和高质量的服务，提高服务对象和供给者的满意度。“老年社会服务的核心问题是构建适度普惠式的城乡一体化老年服务事业，并整合服务项目、设施机构、资金、专业人员等各类资源，以加快老年社会服务事业建设，保障不断增长的老年人社会服务需求”。中国可以借鉴各国成熟的经验，成立社会事务和社会服务部，将社会服务项目整合到其中。在制度上，我们要将补缺型社会福利升级为普惠性社会福利；在政策上，我们要整合相关社会服务，在为老年人提供服务时要广覆盖、重实效，如民政部推行的“社区老年福利服务星光计划”就是很好的社区老年服务项目。人口老龄化将是今后社会的常态，并对经济、社会、文化产生深远影响，公共政策面对这一变迁必须做出反应，以满足老龄化社会的发展需求。公共政策是对社会公共需求的反应，然而，当前的公共政策却主要是以青年型或成年型社会为基础，今后在制定相关政策时必须考虑到老年型社会。因为在不久的未来,这个社会三分之一的人都将超过60岁。威廉•N•邓恩在其《公共政策分析导论》中指出：政策系统是由公共政策、政策利益相关者和政策环境三个要素组成的，这一理论为我们建立健全老年社会服务体系提供了很好的思路：政府主导，制定相关公共政策；加强绩效评估，完善相关监管制度；多方整合资源，落实相关社会服务。不过由于缺乏整合，在实际工作中往往容易产生政策冲突。尽管近年政府老龄工作也有一些新的服务管理模式,但仅仅依赖部门联动,许多基础性工作难以开展、源头问题难以得到根本解决、政府各部门的服务与管理难以形成合力。应将目前的部门政策转变为真正的公共政策，从体制上整合人口计生、民政、公安、卫生、人力资源与社会保障等部门的相关职能和资源,为统筹应对人口老龄化提供重要的体制、组织和资金保障。因此，统筹应对人口老龄化应当整合相关社会服务，形成国家、市场、社区和民间社会多元并举、共担责任的老年社会服务体系。不同层级政府要采取切实的措施，使公共政策和服务供给紧密结合，为满足不同服务对象需求，地方也需要对住所社区和家庭等照料进行整合，从而建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、机构照护为补充的老年服务机制。

2．赋权政策视角：重新定义老年人社会角色由于生理机能的退化、劳动能力的下降，社会经常传达老年人是衰老的负面信息，如当前影视作品中老年人往往是一幅坐在轮椅中或是吃养生、抗衰老保健品等社会形象。老龄化问题常被认为只是老年人的问题，即如何为老年人提供养老护理、生活照料等公共服务的问题。老年人往往被视为社会财富的消费者而非生产者，因此，有的研究者认为人口老龄化是一种不正常的社会态势，并将其视为沉重的负担。实际上，在不同时段老年个体和群体之间是有着显著差异的，在老龄化和高龄化的态势下，老年人力资源开发潜力无限。“当我们不再机械地将老年人与‘被供养的人’画上等号时，中老年人口中蕴涵的大量人力资本和社会资源就可能被充分地调动起来并发挥作用。老年人绝不全是被供养的对象，他们不仅是消费者，而且是生产者，更是历史的创造者”。继“健康老龄化”后，世界卫生组织又在2002年的第二届世界老龄化研讨会中提出“积极老龄化”的理念，认为人在一生中始终能发挥体力、社会、精神等方面的潜能，按自己的权利、需求、爱好、能力参与社会活动,并得到充分的保护与照料。“创造有利于老年人口社会经济参与的制度环境与为老年人口提供良好的经济保障和社会服务同样是保障老年人口基本人权的重要方面”。积极老龄化政策框架提出在健康、参与、保障三个方面采取行动，最大限度地推进老年发展,创造老年红利。社会政策是政府为了解决基本民生问题、促进社会公平与社会团结而制定和采取的一系列措施和做法。在社会政策上，要对“老年人”的概念和“老年人”的社会角色重新定位，为老年人的社会参与创造良好的政策环境和社会环境，满足老年人日益多元的高层次文化生活需求和社会参与愿望，从增能的视角给老人以赋权，引导老年人进入适合其体力和脑力特点的行业，以促进老年人的社会参与及其自我价值的实现。

四、小结

21世纪，人口老龄化与中国始终相伴，将成为中国社会的常态。2011年国务院第三次全国老龄工作会议指出：人口老龄化是我国经济社会发展必须认真应对的重大课题，是关系全局的大事和要事，在制定相关经济社会发展战略时，要从老龄社会这一基本国情出发。未来20年，我国人口老龄化日益加重，到2030年全国老年人口规模将会翻一番，老龄事业发展任重道远。我们必须深刻认识发展老龄事业的重要性和紧迫性，充分利用当前经济社会平稳较快发展和社会抚养成本较低的有利时机，着力解决老龄工作领域的突出矛盾和问题，从物质、精神、服务、政策、制度和体制机制等方面打好应对人口老龄化挑战的基础。应对和解决人口老龄化问题，需要将补缺型社会福利升级为适度普惠型社会福利，并在这一制度下建立健全社会服务体系，大力发展老年社会服务，整合相关社会服务项目和政策，满足老年群体多元化、多层次的需求，提高老年人的生活质量，为老年人社会参与创造条件，以促进社会稳定和谐。

作者：肖来付单位：厦门城市职业学院