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人口老龄化下养老保险思考2篇

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第一篇

一、中国人口老龄化特点

第一,老龄化速度比较快和达到的水平比较高。评价人口老龄化水平,主要有60或65岁以上老年人口所占比例、总体人口年龄中位数、60或65岁以上老年人口与0~14岁少年人口之比即老少比等指标。显然,2050年65岁以上老年人口绝对数量已是定数,即2013年28~64岁人口中,逐年减掉每年的年龄别死亡人口的余数;但是影响老龄化水平高低的因素,还有出生率和出生人口的数量、死亡率和预期寿命延长等情况。为了简明起见,通常选取65岁以上老年人口所占比例变动说明老龄化的速度和达到的程度。2000年底中国跨进老年型年龄结构门槛,按照本文低位预测,2050年65岁以上老年人口占比可上升到27.1%,其后将在这一水平上下波动,老龄化可用“快”和“高”二字来概括。所谓快,我国从世纪之交进入老年型到2020年达到12.5%要花费20年,世界要花费30多年,发展中国家则要花费40多年的时间。从7%提高到17%要花费30年,2030年将达到17.4%;而发达国家作为总体,则经历了20世纪下半叶直至2015年方能达到这一水平,耗时为我国1倍以上。日本是一个特例,65岁以上老年人口比例从1970年的7.1%上升到2000年的17.2%,花费30年时间,与中国相当。所谓高,即老龄化达到的水平比较高。2050年65岁以上老年人口比例将达到27.1%,届时将比世界水平16.2%高出10.9个百分点,比发展中国家14.6%高出12.5个百分点,比发达国家26.2%总体水平高出0.9个百分点,跻身老龄化高水平国家之列。

第二,老龄化在时间上具有阶段和累进的性质。这主要是由已往人口出生、死亡自然变动造成的人口年龄结构决定的。1949年中华人民共和国成立后,人口的自然变动经历1949~1952年的人口再生产类型转变、1953~1957年的第一次生育高潮、1958~1961年的第一次生育低潮、1962~1973年的第二次生育高潮和1974年以来的第二次生育低潮五个历史阶段。人口的这种变动,形成由年轻型过渡到成年型、再由成年型过渡到老年型的年龄结构,并且已在老年型结构中走过10多年的路程。在这种年龄结构变动形成的年龄结构“金字塔”中,塔身最宽大部份为1962~1973年第二次生育高期间出生的人口,扣除死亡至今尚存3亿左右,这是包括人口老龄化在内中国人口变动最值得关注的人口组群。这3亿人口组群于1977~1988年进入15岁以上成年人口,其中绝大多数于1980~1991年成长为正常的劳动力,对就业形成巨大的压力;同时也开始了劳动年龄人口所占比例高、老少被抚养人口所占比例低的人口年龄结构变动的“黄金时代”,成为可以获取“人口盈利”、“人口红利”的有利于经济发展的最佳时期。按照全国城乡合计妇女年龄别生育率峰值24岁计算,1986~1997年通过生育旺盛期,本该有一个生育高潮出现;但是由于继续加强人口控制和贯彻落实计划生育基本国策,实践中并没有出现持续长达10多年的生育高潮,而仅仅在20世纪80年代中后期略有所表现。其对老龄化进程的影响是,当这部份3亿组群人口未过渡到65岁之前,人口老龄化不会过于严重;而当这部份庞大人口组群过渡到老年之后,老龄化“汛期”严重阶段就到来了,使人口老龄化如同人口城市化一样,呈现S曲线阶段性推进的特点:第一阶段:2000~2020年为S曲线底部,老龄化较缓攀升阶段。65岁以上老年人口所占比例可由6.96%上升到12.54%,升高5.58个百分点,年平均升高0.28个百分点。第二阶段:2020~2040年为S曲线挺起中部,老龄化加速上升阶段。65岁以上老年人口所占比例可由12.54%上升到24.48%,升高11.94个百分点,年平均升高0.6个百分点,为第一阶段的2.14倍。

第三阶段:2040~2050年为S曲线顶部,老龄化缓慢攀升并呈基本稳定态势。65岁以上老年人口所占比例可由24.48%上升到27.14%,升高2.66个百分点,年平均升高0.27个百分点,同第一阶段增长速度接近。2050年以后,虽然老年人口占比可能还有所上升,但是上升极其有限,处于圆弧顶徘徊状态。第三,老龄化在空间上城乡和地域分布不平衡。上述老龄化进程中表现出的特点,是就全国总体而言的。然而,由于中国幅员辽阔,地理条件相差很大,经济、科技、社会发展水平参差不齐,更为直接和更重要的是以往人口出生、死亡自然变动差别较大,造成城乡之间、地域之间人口老龄化的明显差异。其一,老龄化城乡之间的差异。20世纪80年代伊始,中国人口年龄结构跨入成年型,1982年第三次全国人口普查65岁以上老年人口所占比例达到4.91%,接着开始了向老年型的过渡。然而这种过渡在城乡之间表现出某种差异:该年普查65岁以上老年人口占比由高至低排序依次为县占5.00%,市占4.68%,镇占4.21%,县(农村)过渡的速度更快一些。1990年“四普”这一趋势延续下来,当年全国65岁以上老年人口占比上升到5.57%,县上升到占5.64%,市上升到占5.53%,镇上升到占5.49%,由高至低排序依旧为县、市、镇,只是差距比“三普”时有所缩小。2000年“五普”提供的数据表明,全国65岁以上老年人口占比上升到占6.96%,县、市、镇之间的差距不但得以继续,而且有所扩大:县上升到占7.74%,市上升到占7.00%,镇上升到6.25%。1982、1990、2000年三次人口普查相比,县、市、镇65岁以上老年人口占比,先是由1.00∶0.94∶0.84缩小到1.00∶0.98∶0.97;然后再扩大到1.00∶0.90∶0.81,县老年人口占比高出市镇的幅度增大了。

2010年“六普”城乡老龄化扩大的趋势得以延续,而且出现镇超过市一反常态的新情况:全国65岁以上老年人口占比上升到8.91%,其中县上升到10.06%,镇上升到7.97%,市上升到7.69%,县∶镇∶市变动并扩大到1.00∶0.79∶0.76。为什么会造成城乡之间老年人口比例差距的扩大呢?基本的原因是流动和迁移人口的持续增加,特别是步入21世纪以来的大量增加。“五普”资料显示,以居住在本地区半年以上计算的全国迁移人口达到144390748人,扣除本县(市)其他街道、镇人口和本市区其他街道、镇人口后,其余92870183人主要为本市区其他乡和外省迁入的农村进入城镇的流动人口。也就是说,这9000多万人中的绝大多数为事实上由农村迁入城镇的常住人口“。六普”人户分离人口上升到26094万,较“五普”大幅度增加,目前这一趋势仍在延续。大量涌入城镇的迁移人口中以年轻劳动力居多,老年人口所占比例很小,少年人口所占比例也不高。但是当迁入城镇并基本定居下来以后,则被统计为城镇常住人口,稀释了城镇特别是城市的老龄化,拉开了同农村的距离。按照人口自然增长计算,2011年6月28日全国城镇常住人口首次超过农村,开城乡人口结构历史转变之先河。预测21世纪20年代城镇人口达到60%以后,农村人口向城镇转移的速度将减慢下来,规模将有所缩小,为县、市、镇人口老龄化差距缩小创造条件,此后城镇特别是大城市的人口老龄化速度将会加快。其二,老龄化地域之间的差异。上述人口流动和迁移,不仅左右着市、镇、县之间老龄化程度的差异,而且对地域之间的年龄结构老龄化和老龄化向纵深发展产生不容忽视的影响。一个鲜明的标志是,老年人口占比自高至低由原来东、中、西部“三大板块”分布,逐步转向中西部合二而一,总体上呈“两大板块”分布格局。这种改变始于2005年,当年全国65岁以上老年人口占比为9.07%,高于这一水平有13个省、直辖市,其中东部沿海有7个省、直辖市,占53.8%;中部有3个省,占23.1%;西部有3个省、自治区、直辖市,也占23.1%。中西部合计已有6个省、自治区、直辖市,占46.2%。低于全国水平有18个省、自治区,其中东部沿海有4个省,占22.2%;中部有5个省,占27.7%;西部有9个省、自治区,占50.0%。中西部合计占77.8%,为老龄化程度较低地区。2010年第六次人口普查的情况进一步变化:全国65岁以上老年人口占比提高到9.4%,中西部老年人口占比进一步提高。虽然东部与中部、西部的差距仍较明显,但是中西部的差距却缩小了,老龄化东部与中西部合二而一“两大板块”态势,更为明朗起来。

二、养老保险体制创新

人口年龄结构步入老龄化并呈加速推进态势,最值得关注的是两大问题:一是面对日益增多的老年人口,如何实现全方位的养老社会保障;二是人口老龄化给社会经济发展带来怎样的影响,如何兴利却弊地做出有效应对。二者相比,前者具有基础性质,它牵涉几亿老年人口能否平安度过老龄化“汛期”严重阶段,因而更需要治本的方略。当前这个治本的方略集中到一点,就是养老保障体系创新,重点是养老社会保险体制创新。

(一)历史的回顾

在半殖民地半封建的旧中国,广大民众生活在水深火热之中,衣不蔽体、食不果腹,根本无社会养老保障可言。不过在中央苏区,则给予某种关注。如1925年第二次全国劳动大会通过的《经济斗争方案》中,就提出“应实行社会保险制度,使工人于工作伤亡时,能够得到赔偿,疾病失业老年时能够得到救济”。1927年第四次全国劳动大会通过的《经济斗争决议案》,提出“为了保障工人的生活条件,对不可避免的疾病、死亡、失业、衰老等,实行社会劳动保险”。其后,在中央苏区曾颁布过《劳动法》,规定雇主每月拿出工资总额10%~15%,作为雇工生老病死伤残补助。1948年在哈尔滨召开的第六次全国劳动大会通过决议,规定按照工龄长短每月发给相当于本人工资30%~60%的养老金。这个被称为《东北条例》的实施,曾使东北地区420个工厂79.6万名职工受益。然而这些养老保险仅局限在解放区范围,全国社会保险事业的起步和发展,则是1949年中华人民共和国成立以后的事情。作为新中国成立后的第一部法典《共同纲领》,第23条规定“逐步实行劳动保险制度”。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》由政务院公布实施,按此条例规定100人以上的国营工业企业职工,享有工伤、疾病、养老等劳动保险待遇,开共和国养老保险之先河。到1956年,享受该条例待遇的职工人数达到1600万,占当年国营、公私合营和私营企业职工总数94%,保险费用全部由企业负担。

1958年国务院发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》,将企业退休从《劳动保险条例》中分离出来,与机关工作人员退休合并,形成包括企业、机关、事业单位范围更为广泛的养老保险。“文革”开始后,50年代的养老保险制度被冲垮,1969年起原由各级工会负责管理的劳动保险基金不再筹集。1978年经第五届全国人民代表大会第二次会议通过、由国务院颁布《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》,分别按照参加工作时间和工作年限,发给相当于月工资60%~90%的退休金,并且规定不得低于25元/月的最低标准。这两个“办法”,则开工人和干部两种退休制度分开先河,实行两种不同的体制和机制。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,将覆盖面扩大到集体经济,改养老保险金由国家、企业、个人共同负担,建立基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险体制机制。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险改革的通知》提出:“基本养老保险费用由企业和个人共同负担,实行社会统筹与个人账户相结合”,并在《附件》中,规定了《企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法》。

1995年《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》中,要求从实际出发,在具备条件的地区要积极发展农村社会养老保障事业,引导农民参加社会养老保险。1996年《中华人民共和国老年人权益保障法》公布,明确“国家建立养老保障制度,保障老年人的基本生活”,老年人享有养老金,以及关于养老金足额发放、养老金监管、老年福利、老年救助等的明文规定。2000年《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》发出,要求城镇“要建立起以基本养老保险、基本医疗保险、商业保险、社会救济、社会福利和社会互助为主要内容的比较完善的养老保障体系”“;逐步建立国家、社会、家庭和个人相结合的养老保障机制”。2005年《国务院关于完善企业职工养老保险制度的决定》发布,重申要确保基本养老金按时足额发放、扩大养老保险覆盖范围、逐步做实个人账户、加强基本养老保险金征缴与监管、加快提高统筹层次等规定。[9]至此,现阶段养老保障体系、养老保险体制机制基本格局,有了一个大致的轮廓。

(二)体制机制创新

1.顶层设计

在许多研究养老论著中,存在概念不清、界定不明、信手拈来、随意使用和发挥现象。结果作者本人未讲清楚,别人更是一头雾水。所以在提出顶层设计之前,有必要将养老保障、保险、体系、体制、机制等概念,做出简要地阐释和界定。参照《现代汉语词典》等的解释,笔者的界定是:养老保障指保护老有所养不受侵犯的制度和实施规范,涉及所有养老组织和方面;养老保险是将各方面的养老资金汇集起来,交由专门的保险机构运作,按时向投保以及其他符合条件的老年人发放养老金。在英语中,保障(security)与保险(insur⁃ance)是有明显区别的,汉语则容易混淆。养老体系指同老有所养相关的组织,按照一定的架构集合成一个有约束力的整体;养老体制指由国家、企业、单位、个人等组成,遵循规范化的养老制度;养老机制则指构成养老体制的组织、个人,相互作用的过程和方式。英语中体系和体制都可以用system一词,区分不是很明显。做了上述概念界定以后,便可以讨论养老保障顶层设计了。从上面对养老社会保障体系和养老社会保险体制机制变动的简要回顾中,可以看出,破除现行养老保险体制“双二元结构”是当务之急。所谓“双二元结构”,一是指长期以来实行的是城镇与农村相分割的养老保险体制;二是指自1978年以来城镇实行的是干部与职工两种不同的养老保险体制。这一体制的致命缺陷是城乡分割、条块分割、地区分割,造成养老保险多头、多渠道、分散化、碎片化。养老社会保险改革和体制创新,就要在明确界定养老保障、养老保险内涵基础上,从我国实际出发并博采国际社会之所长,推出养老社会保障体系、养老社会保险体制及其机制框架、结构。笔者以为,其基本“金字塔”结构,如图4所示。图4显示,完整养老社会保障体系“金字塔”,自上而下可分为三个层次:第一层次,养老社会保障体系主要由养老社会保险、养老社会褔利、养老社会救助三大体制支撑(医疗保险、商业保险处于养老辅助地位,未列入主体结构中)。三者之间是“主体两翼”的关系:养老社会保险是主体,具有中心、主导、辐射性质;养老社会褔利和养老社会救助是补充,不过这种补充对于高龄、病、残等更困难的老年群体说来,则是不可或缺的。第二层次,养老社会保险体制运行的家庭、聚居(公共)和流动机制及其相应的养老类型,以保障国家、企业(单位)、家庭、老年本人不同功能和作用的发挥,主体为家庭户养老。第三层次,支撑家庭户、聚居(公共)、流动三种养老机制的具体形式,主体为支撑家庭户养老的老年户型、父母子女户型、老年复合户型。从发展角度观察,聚居类养老的老年公寓型、老年医护型,以及流动类养老的托老所型等,有增长的趋势。

2.养老保险体制创新

在“金字塔”养老社会保障体系中,养老社会保险体制是核心,是支撑体系存在和发展的顶梁柱。虽然养老社会福利、养老社会救助体制也要改革,使之更加完备,以更好地发挥其对养老社会保险不可替代的辅助功能和作用;然而,一是它们服务的对象为老年人口中更为弱势的特殊群体,所占比例较低;二是保障的实际内容也比较特殊,不具有普遍性质。因此,改革和创新的重点,只能落在养老社会保险的体制机制上。主要是:一要准确定位养老社会保险的体制,明确改革和创新的方向和思路;二要在完善监管体制机制基础上,确保养老金保值、增值和可持续推进。其一,准确定位养老社会保险体制,明确改革和创新的思路。尽管国内外对社会养老保险体制分析和概括有所不同,不过笔者以为,基本上可以归纳为五种体制类型。一为收入保险关联型,亦称传统型。主要特征是养老金给付同收入缴费挂勾,由雇主和雇员共同负担缴费,不追求高覆盖率,养老金替代率适中,养老金融业比较发达,一般征缴和给付都较有保障,以美、德、法等发达市场经济体国家为代表。二为社会福利型。强调“普惠制”原则,基本养老保险覆盖全体国民,养老金来源主要为政府税收。养老金水平不高,需要其他保险补充,以英、澳、加、日等发达国家为代表。三为储金型。贯彻自我保障原则,实行完全积累的基金模式,形成不同类型的个人养老保险账户或公积金账户,按账户基金储金多少给付养老金,以新加坡、智利等新兴市场经济体国家为代表。四为混合型。原来社会福利型养老保险的某些国家,由于经济不景气、资金来源困难,遂进行改革,借鉴雇主雇员共同缴费的某些做法,演变为传统收入关联型与福利型相结合的混合型养老保险,以英国、加拿大为代表。五为原计划经济国家统包养老保险型。即在全民和集体所有制工作职工,不需要个人缴费,国家按照工作年限和工资级别,退休后定期给付一定的养老金。由于政局变动,此类养老社会保险已不复存在。

我国属于何种体制、哪种类型?似乎与上述五种体制类型都有相近之处,又都不同于其中任何一种。一般将中国养老保险体制概括为“社会统筹+个人账户”型,无疑有一定的道理;然而这是对养老金征缴还是给付的概括,抑或是对运行机制的概括?很难说清楚,似乎兼而有之,而且仅仅是对城镇职工而言的。养老社会保险体制定位必须清楚,只有定位清楚才能进行改革和体制创新。好比百里行程必须清楚当前所处的位置,才能知道距离目的地有多远、需要如何走才能到达一样。我们认为,目前中国的养老社会保险体制,可用混合过渡型概括。所谓“混合”指个人缴费与工资收入挂钩,按工资收入一定比例缴纳养老金(一般为8%),同前面收入关联型、储金型颇为相似;企业、单位按参保对象工资收入比例缴纳一定数额的基本养老保险金(一般占工资20%),强调养老保险全覆盖,实行社会统筹,国家财政对养老金亏空进行一定的补贴,则有明显福利型养老保险体制色彩。所谓“过渡”指新中国成立60多年来,养老保险经历从无到有、从小到大、从窄到宽不断改革经历,充满过渡性质。如前所述,最初的养老保险被囊括在劳动保险条例之中(1951);1958年将企业退休从劳动保险条例中分离出来,与机关退休合并成范围较广的养老保险;1978年实行干部与工人分开的两种退休和养老保险制度;1991年覆盖面扩大到集体经济,提出建立基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的体制;1995年提出基本养老保险费用由企业和个人共同负担,实行社会统筹与个人账户相结合的体制机制;1995年首次提出在具备条件的农村发展社会养老保障事业,引导农民参加社会养老保险;2009年开展新型农村社会养老保险试点,到2012年上半年新农保参保达4.05亿人,其中领取养老待遇达4000多万人,目前已基本上实现全覆盖。新中国成立60多年来,养老社会保险在“双二元体制”下推进,混合中有改革,改革后又组成新的混合体制,因而用混合过渡型养老社会保险体制概括,是比较准确和可以接受的。2012年中国人均GDP达到38353.5元,按当年人民币∶美元=6.179∶100计算,折合6207.1美元,已进入世界银行标准中高收入门槛①。亦即具备了实行全国统一养老社会保险体制的经济基础。而“双二元结构”体制的种种弊端也越来越清楚地暴露出来,到了非改革不可的时候。城乡分割、城镇干部与职工分割的养老保险“双二元体制”,虽然改革开放以来发生某些变化,主要是以养老金为代表的社会供养增长比较明显,老年本人劳动自养显著减弱,子女供养城镇有所减弱、农村有所增强;但是基本的格局未变,城镇以社会供养为主,农村以家庭子女供养为主,老年劳动自养和新农保作补表1表明,迄今为止,城乡“双二元结构”养老社会保险体制基本格局未变,构成对养老社会保险制度公平的严峻挑战。城镇养老保险由基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险三部分组成,使得不同企业之间养老金征缴和给付水平差距日益扩大;干部特别是离休干部离退休金上涨过快,近年来财政补贴也一涨再涨,使离休干部-退休干部-普通职工之间退休金差距越拉越大,形成新的分配不公。不管怎样,城市养老保险在不断改革,总的趋势是养老金不断提高,给付的养老金额不断增加;农村则一直推给家庭子女,如果家庭子女不履行赡养义务便视为违法,这在城乡收入差距持续拉大形势下,城乡养老社会保险水平难免落入越拉越大境地。2009年开始实行新型农村养老社会保险试点,目前已经基本上实现全覆盖;无奈新农保水平过低,现阶段对缩小城乡养老社会保险差距作用有限,这就形成“全覆盖”下城乡养老社会保险差距之大,远远超出人们想象的新情况。

2011年城镇职工基本养老保险基金支出12764.9亿元,离退休人数8626.2万人,人均给付养老金14797.8元;新农保试点基金支出587.7亿元,达到领取待遇年龄参保人数8921.8万人,人均领取658.7元,仅相当于城镇职工的4.5%。如果加上城镇离退休人员各种补贴收入,差距还要增大许多,严重挑战养老社会保险的公平性性质。应对挑战和实现公平,消除城乡之间、城镇内部“双二元结构”,建立全国统一的养老保险创新体制是根本。创新体制的建立既不能置原来的体制于不顾,也不能仅是原来体制的小修小补,而是要从实际出发,积极改革,稳步推进。依据这样的原则,提出积累补充型养老保险创新体制。要点和改革的重点是:第一,个人积累为主。这与现行的城镇“社会统筹+个人账户”体制,既有联系、又有区别。联系——将个人账户升级为个人积累账户;区别——现实的个人账户是虚的,养老金给付并不按照个人账户余额,而是依据工资多少、参加工作时间和年限按规定比例支付;个人缴费年限,一般为15年。积累补充型养老保险新体制,实行个人缴费积累制和积累账户部分实体化。即从参加工作时开始,累积缴费至退休时止,退休后主要按照养老保险金积累余额给付。农村也可在新农保基础上,分阶段实现向个人积累为主转变。如此,将逐步完成养老社会保险体制由社会统筹为主向个人积累为主的转变。第二,企业(单位)积累为辅。现行城镇“社会统筹+个人账户”体制,企业(单位)一般按职工工资20%比例缴纳,效益差的企业感到负担过重,效益居中的企业也是一项不容忽视的负担,只有效益好的企业可以承受。当前劳动力价格(工资)上涨助推生产成本上升,影响企业的利润和发展,企业(单位)缴纳占工资20%的养老金,似乎高了一些。可以考虑,与职工个人缴费率同等或略高;但是缴费时间,同样要继续到该职工退休时为止。这种“放长线钓大鱼”的改革,一是可以减轻企业(单位)的养老金负担,有利于企业的持续发展;二是可以提高企业(单位)的养老金缴费率,减少和杜绝企(单位)拖欠现象,从而有利于积累补充型养老体制的建立和运转。第三,政府与市场两种体制相结合。实行积累补充型养老体制,无疑要充分发挥政府的主导功能和作用。主要是制定新养老社会保险体制实施规则,相关的法律法规,自上而下的监管体制机制,以及制定城乡推行新养老保险体制实施办法等。此外,还要注意到城乡老年人口中高龄、伤、病、残、孤、寡等更为弱势群体的养老保险,完善养老社会福利和社会救助制度,提高支持的力度,缩小这部分老年弱势群体同总体养老保险水平之间的差距。逐步提高低保水平,满足老年贫困群体的基本生活需求。在改革和体制创新过程中,既要发挥政府的主导作用,也要引进相应的市场机制,鼓励企业、社会组织、个人进行养老保险投资,发挥各方面的积极性。其二,完善监管体制机制,确保养老金保值增值和可持续运行。一个时期以来,养老金空账和半数省份城镇职工基本养老保险金收不抵支,被炒得沸沸扬扬。相关部门出来“辟谣”:不存在养老金入不敷出问题,近10年来我国养老金累计结余1.9万亿元。与此同时,又传出相关部门准备推迟养老金支付年龄信息,有人认为是迫于养老金支付压力所致;该部门负责同志同样做出带有“辟谣”性质的阐释:推迟养老金支付年龄不等于推迟退休年龄,与养老金压力无关,主要是出于适应老龄化特别是预期寿命延长考虑。实际怎样呢?养老金空账客观存在,那是投保人个人账户账面上的空账;养老金节余也是客观存在,那是按现收现付制计算下来的累计结余。统计资料显示:1990~2011年,城镇职工基本养老保险基金收入由178.8亿元增加到16894.7亿元,支出由149.3亿元增加到12764.9亿元,收入减去支出21年累计结余19496.6亿元。

即就现收现付转移支付而论,目前全国不存在养老金收不抵支问题;但是随着人口老龄化加速推进和退休人口累进增长,加上部分企业拖欠养老金缴费有增无减,以此外推,不出20年将出现带有全局性的收不抵支局面,风险在逐步积累。另一方面,在劳动年龄人口占比越过刘易斯拐点,劳动力无限供给宣告结束;数量扩张型为主经济经过30多年的快速发展,自然资源自给率大幅度下降,对外依存度越来越大;总体上国民经济处在传统工业化后期、现代化前期,劳动力、能源、其他原材料要素成本上升带动物价指数上涨,边际投资效益下降,则是必然的趋势,养老金保值增值压力逐渐增大。出路在于改革,改革养老金监管体制机制。除了建立健全从法治上确保养老金按时足额征缴体制外,需要着重考虑以下三个方面的改革和体制创新:一是完善监管体制机制。一个时期以来,养老金被侵占、挪用屡有发生,说明养老金管理体制有问题。在法规、制度和管理机制上存在漏洞,不能做到专款专用。养老金监督体制不健全,未能形成从上到下层次分明、独立运行的体制机制。要借鉴国际社会的成功经验,按照法治化要求,建立完整的一套养老金管理和监督的体制机制。二要适度填补养老金个人账户空账。如前所述,不能因为存在着养老金个人账户空账,就得出入不敷出的结论;同样也不能因为近一二十年养老金累计大量结余,就可以高枕无忧,否定养老基金潜在的风险。从长期发展趋势观察,适当做实养老金个人账户是方向。为此,就要建立相应的体制机制,制定一定期间做实部分个人账户的规划,规定个人账户做实的比例、额度、资金来源、监管规则,提高养老基金抗风险能力。三要引进市场体制机制。养老社会保险体制机制创新,离不开政府推动和依法运行;然而仅有强制的行政手段是不够的,效率也是不高的。实现养老金保值增值,创新应包括引进和建立必需的市场体制机制。1981~2011年亚洲金融风暴、美国次贷危机、欧债危机等不断,发达经济体经济陷入低谷,但是养老金却保持着长期稳定的保值增值。上述期间美国、德国、英国、加拿大、荷兰、瑞士6国养老资金年平均投资收益率达到6.25%,与经济不景气形成鲜明的对照。主要的经验是:引入私人机构参加养老金管理,积极扩大养老金投资渠道,加强养老金投资监管以规避金融风险等,达到养老基金持续增值的目的。我国养老金金融市场刚刚开启,推进金融市场体制机制改革和创新,借鉴国际社会成功的经验,是必要的和必需的。

作者:田雪原单位:中国社会科学院

第二篇

一、黑龙江省城镇职工养老保险制度存在问题分析

(一)养老金替代率较低养老金替代率,是指退休人员所领取的退休金与职工工资总额的比例。养老金替代率可以衡量一定时期的社会保障水平,它的确定不仅受到工资和价格的影响,投资回报率在一定程度上也对其产生影响。国际劳工组织规定,退休金的最低支付水平为退休前工资的40%-50%。表1是我国与黑龙江省养老金替代率水平对比图,可知就全国而言,虽然受老龄化的影响,养老保险基金支出呈逐年增加趋势、领取养老金的人数只增不减,但全国养老金替代率的水平呈波动上升的趋势。与此相比黑龙江省的养老金替代率水平呈逐年波动下降趋势,2004年养老金替代率为56.7%。到2011年下降至50.8%。如果养老金替代率持续降低,将不能为退休者提供充分的生活保障,这有违社会保障人们最低生活水平的初衷。

(二)养老保险统筹层次低养老保险统筹账户实行全国统筹是进一步推进养老保险制度发展的要求。就全国而言,城镇职工养老保险尚未实现全国统筹;就地区而言,只有少数地区实现了养老保险省级统筹。黑龙江省养老保险制度虽然实现了省级统筹,但省内养老金调剂力度不大,基金的统筹和调剂主要集中在省一级,各市县的积极性调动不够,于是形成了企业依赖政府,下级依赖上级,相互推脱责任的现象。统筹层次低,使得基本养老金分散管理,资金不能在地区间、不同年龄结构间流转,必然破坏养老保险自身的平衡,影响了基础养老保险功能的发挥。首先,在黑龙江省不同人群享受的保险待遇是不同的。养老保障水平最高的是机关事业单位养老保险,其次是城镇职工养老保险、城镇居民养老保险,保障水平最低的是新型农村社会养老保险制度,这部分退休人员每人每月只能领55元养老金。这些养老保险项目之间缺乏统一的制度协调机制,待遇水平难以衔接,引发许多不必要的社会矛盾。其次,不同县市的城镇职工养老保险水平不同。一般市级区会比县级区保障水平高一些,这与当地的经济发展水平有关。最后,劳动力流动后的养老保险关系接续问题复杂。劳动者工作调换后,其个人账户和统筹账户相应部分的资金都要随之流转,各相关地区社会保险经办机构需要为之付出管理成本,这是效率的流失。养老保险统筹层次低不仅影响了养老保障制度的整体效应,阻碍了劳动适龄人口地区间流动,而且破坏了“以人为本、人人平等”的原则,使各类人员的保险待遇水平参差不齐,不利于全国养老保障事业的建设和发展。

二、完善黑龙江省城镇职工养老保险制度的对策建议

(一)提高养老保险金替代率养老保险替代率是衡量养老保险水平的一个重要指标,依赖于社会经济的发展水平等不同因素。适度的养老保险金替代率水平不仅反映了养老保险制度安排的正确性,也是养老保险制度成熟度和改革效果的标志。合理的养老保险金替代率水平应在保证老年人基本生活需要的前提下,能维持与支撑养老金的平衡运营,并帮助企事业职工分析选择当期消费和储蓄行为。养老保险金替代率的确定应考虑养老金的积累、消费与生产的经济关系,关键点在于当期经济发展产出水平的确定,在兼顾公平和效率的前提下提出一个合适的替代率。黑龙江省养老保险金替代率近几年都徘徊在50%左右,替代率水平不高影响了老年生活水平的提高。为此,应提高黑龙江省的养老保险金替代率,可从以下几点做起:一是黑龙江省现行的养老保险制度模式是“统账结合”的筹资模式,与此模式相对应的养老保险金替代率应稳定在56%左右。二是养老金替代率水平过低也会影响老年人安度晚年。所以这个“度”应结合二者的关系后综合考虑。三是提升养老保障水平要通过提高个人账户替代率来实现。基础替代率相对稳定,主要由缴费年限决定;个人账户替代率可以有比较大的波动,主要由工资增长和记账利率决定。当记账利率小于或等于工资增长率时,个人账户替代率不是很大;当记账利率大于工资增长率时,能够带来比较大的个人账户替代率。若要满足记账利率大于工资增长率的条件,养老基金必须通过非储蓄型方式增值。

(二)提高养老保险统筹层级1.加快进度,推进省级统筹。将各地市的养老保险政策与黑龙江省的养老保险政策统一起来。统筹的过程中,会涉及到各方利益的博弈,这时应主抓效率、兼顾公平。对于经济发展较好的地区,政策上要适当倾斜,以减少改革的阻力。对于经济发展较差的地区,要提高其养老保障水平,实现真正的省级统筹。2.夯实缴费基数,统一缴费率。黑龙江省的城镇职工养老保险省级统筹方案规定了省级统筹的缴费方案,但具体实行时却实现真正的统一,各市自行制定养老保险缴费方案。因此,为实现养老保险省级统筹,应制定统一的缴费方案并确保各市县严格按照该方案执行。3.设定期限并建立分段缴费机制,实现平稳过渡。建立分段缴费机制是根据收入情况的不同设置不同的缴费额度,这样既能保证低收入者的养老权力,又能增加养老金收入,有利于养老保险省级统筹的健康发展。为了实现养老保险省级统筹的平稳过渡,可以设立一个期限,在这个期限内费率可以分年逐步提高。而且养老保险企业缴费在税前列支,增加的负担并不全由企业承担。

作者:李秉坤吕莹钱欣单位:哈尔滨商业大学

人口老龄化下养老保险思考2篇责任编辑:田老师    阅读:人次
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