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浅析民事公益诉讼现状及发展

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摘要:自2015年开始的为期两年的公益诉讼试点于2017年结束,如不加快立法,检察机关提起公益诉讼会陷入无法可依的尴尬境地。在这样的背景下,2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,在立法中明确了检察机关提起公益诉讼的原告主体资格。民事诉讼法和行政诉讼法的此次修改标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度,这对我国进一步建立公益诉讼制度有着重要意义。虽然立法明确了检察机关提起公益诉讼,但公益诉讼制度在我国还是不够完善,存在较多需要解决的问题。本文就笔者对我国民事公益诉讼现状的了解,对民事公益诉讼制度的完善提出一些粗浅的建议。

关键词:公益诉讼;原告资格;举证责任

一、民事公益诉讼

目前来看,我们所提到的民事公益诉讼是与民事私益诉讼相比较来说的民事诉讼。在一般的民事私益诉讼中,民事诉讼主体是因为与自身有直接利害关系的权利和利益遭受侵害而向法院提起民事诉讼的。但在民事公益诉讼中,民事公益诉讼主体的诉讼对象则是与自身利益并不直接相关的社会公共利益,这一点与一般的民事诉讼相反。简单的说,从广义上讲,民事公益诉讼是不特定主体为了维护社会公众的公共利益而向法院提起诉讼的一种诉讼活动。但是,就目前中国的民事公益诉讼制度发展状况来看,实务界和理论界尚未对民事公益诉讼做出一个明确统一的概念解释。作者认为,要想对民事公益诉讼有一个完整、准确的定义,应结合结合民事公益诉讼的原告主体资格问题和民事公益诉讼的受案范围来说,从这两方面来看,我们可以将民事公益诉讼定义为:民事公益诉讼是由与案件没有直接利益关系的主体,包括法定的国家机关和组织,对侵犯社会公共利益的行为作为原告向人民法院提起诉讼的一种诉讼形式。民事公益诉讼作为民事诉讼和公益诉讼的结合,不仅具有民事诉讼的一般特点,除此之外,还有作为公益诉讼的特点,其作为公益诉讼的特点如下:

一是,民事公益诉讼的原告是一个非特定的主体,适格的原告不必须是与案件有直接利益关系,没有直接利害关系的人也可以作为民事公益诉讼的原告。

二是民事公益诉讼相比一般的民事私益诉讼来说,有更强的国家干预性。国家和政府之所以会对民事公益诉讼活动进行干预,是因为民事公益诉讼的对象是国家利益和社会公共利益。国家对这类诉讼活动进行干预,以确保更好的维护国家和社会公共利益,诉讼活动的当事人在诉讼中的某些自由权利也将会受到国家的强制干预。三是,民事公益诉讼的提起目的是为了保护社会公众利益。原告提起民事公益诉讼,必须是为了保护公众利益,若为保护私益而提起的民事诉讼,则不属于公益诉讼的范畴。四是,民事公益诉讼的判决效力不限于参与诉讼的双方。因为公益诉讼的原告可以是没有直接利益关系的其他人,所以民事公益诉讼的判决就不会仅仅是使提起诉讼的一方受益,而会让更多的相关利害关系人受益。法院的判决同样会对社会公众产生影响,并对造成公共利益损失的组织等产生强制约束力。

二、民事公益诉讼原告主体资格的确定

(一)检察机关的主体资格

2017年6月27日修改的《民事诉讼法》以立法形式明确了检察机关提起民事公益诉讼的原告主体资格,自此,检察机关可以作为公益诉讼人的身份出现在民事公益诉讼的审判中。检察机关提起民事公益诉讼是指检察机关在履行职责过程中发现侵害社会公共利益的行为,可以向人民法院提起民事公益诉讼。仅依靠检察机关在履行职责过程中去发现侵害社会公共利益的行为,检察机关难免心有余而力不足,因此检察机关作为原告提起公益诉讼的效率较低,仅依靠检察机关也难以发现更多侵害社会公共利益的行为。

(二)社会组织的主体资格

我国《民事诉讼法》第五十五条规定明确了法律规定的有关组织可以就损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼,但是该条并没有对法律规定的有关组织包括哪些做出相应的具体规定,在《消费者权益保护法》、《环境保护法》等法律中规定了消费者协会、环保联合会等社会公益组织可以就侵害消费者合法权益、污染环境的行为提起公益诉讼。社会组织作为提起民事公益诉讼的原告的优点之一是可以弥补检察院提起民事公益诉讼的不足,是一个很好的补充,更有利于社会公共利益的维护。检察院提起民事公益诉讼毕竟精力有限,而社会组织本身就是为了某个团体的共同利益而设立的,由社会组织来就共同利益的损害提起民事公益诉讼再合适不过了。允许社会组织提起民事公益诉讼的同时也要防止社会组织滥诉,对此笔者认为,我们完全可以通过行政的手段来限制公益组织提起民事公益诉讼。对法律颁布实施前已经存在的公益组织,对他们提起民事公益诉讼的条件要严格限定,只有满足一定条件的公益组织方可以公益诉讼人的主体资格向法院提起民事公益诉讼,对新设立的公益组织,可以在其设立之初就以行政许可的方式赋予其提起民事公益诉讼的资格,这样,就能在相当的程度上避免公益组织滥诉。

(三)公民个人的主体资格

我国修改后的《民事诉讼法》也并未在法律中允许公民个人作为公益诉讼人向法院提起民事公益诉讼。然而,在现实生活中,国家利益和社会公共利益都与公民的个人利益息息相关,公民个人对保护公共利益像保护自己的私人利益一样有着天然的积极性。一个社会越发达,公民的文化道德水平越高,社会中的公民对社会公共利益的关注度越高,从立法层面允许公民个人提起民事公益诉讼是一个国家法治程度的体现,也是一个国家对社会公共利益重视程度的体现。另外,公民个人实质上对侵害社会公共利益的行为是存在着诉的利益的,这是因为,社会公共利益被侵犯的危害结果实际影响到的还是公民个人,所以公民个人对侵害公共利益的行为是应该享有相应的诉权。

三、民事公益诉讼受案范围的确定

新修改的《民事诉讼法》第五十五条规定对“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”可以提起民事公益诉讼,也就是说,在立法中仅明确了两类侵害公共利益的行为作为可以提起民事公益诉讼的对象。《民事诉讼法》仅明确指出污染环境和消费者权益侵害这两种侵害公共利益的情形作为民事公益诉讼的对象是由我国当时的社会现状所决定的。在当时,环境污染案件和侵害消费者权益案件频发,环境污染和侵害消费者权益的行为正严重损害着国家利益和社会公共利益,急需通过法律途径获得救济,从而达到维护国家利益和社会公共利益的目的。但社会中存在的损害社会共利益的行为多种多样,且随着社会的不断进步发展可能还会出现更多会侵害社会公共利益的行为,因此,在立法中仅明确规定这两种行为明显不能总括目前社会存在着的以及以后将会继续出现的损害社会公共利益的主要行为。随着我国近几年经济社会的快速发展,近年来又出现了不少新的类型的侵害社会公共利益的行为,这些行为同样应该以立法形式被明确纳入民事公益诉讼的受案范围。因此,作者认为,为了进一步完善民事公益诉讼制度,从而指导司法实践,我们需要对民事公益诉讼的受案范围进行探讨并列明,用肯定式列举的方法明确哪些侵害社会公共利益的行为可以提起民事公益诉讼,并随着社会的发展进一步改进和完善。除在《民事诉讼法》中已经明确两种侵害社会公共利益的行为之外,应该将诸如食品安全、英烈名誉保护、妇女儿童权益保护、文物和非物质文化遗产保护这些属于社会公共利益范畴可能会受到侵害的行为都明确纳入民事公益诉讼的受案范围。

四、公益诉讼举证责任的分配

现如今,原告要想在我们国家的公益性质诉讼的案子中取得胜利,难上加难,这其中存在着诸多错综而复杂的原因,究其根本,举证责任的分配问题,不能不说发挥了不可小觑的影响。一般来讲,在公益诉讼中的原告大多是被直接侵犯合法权益的受害者,同时司法程序还要求这些受害者一定要承担举证责任,在此种情况下这样的规定显然是不够公平合理的。尤其是涉及到大气和水资源的污染、知识产权的盗取滥用以及消费者权益被肆意破坏等情况,原告,也就是被侵害的人们,他们这一方很少有能做到滴水不漏地搜集自己被迫害的证据,因为太难了,所以举证任务自然不能够完成。对此,国外某些国家的法学研究者针对这一症结,做出了尝试性和创造性的制度设计以减轻原告在公益诉讼中因担负举证责任而带来的巨大压力,例如:美国的“审判前证据开示制度”规定,一方当事人被允许要求另一方当事人提供相关的文件资料,一旦一方当事人做出了拒绝提供的决定,或者是企图销毁相关文件资料,将会因藐视法庭罪被判处最高5年的监禁。还有就是法国,他们在反垄断法诉讼中,做出“过错推定责任”的规定,这样可以有效的减轻原告在公益诉讼中所承担的举证负担,以此对公益诉讼起到鼓励和促进的作用。本文的作者认为,减轻公益诉讼中原告的举证负担的方法其实有很多,我国在公益诉讼的实践中可以加以适用,诸如“举证责任倒置”原则就是一个很好的方法,合理且可操作性较强。其原因有二:

第一,举证责任倒置在侵权案件中适用较多,我国的《中华人民共和国侵权责任法》当中,也有着许多对特殊侵权类案件的规定,这些案件采用的都是举证责任倒置的原则,而在我看来公益诉讼就是侵权诉讼的特殊存在方式,因此在其举证规则上采用“举证责任倒置”的原则,合理且合法,同时能够和我国的实际情况相契合。

第二,原告一方在公益诉讼中处于弱势地位,特别是那些“组织”,他们并不具备检察院的侦察能力,同时也不具有调查权力,这样的条件如何能够提供证据?于是这些维护正义的行为便难以进行下去,受害者也难讨回公道。法律是应该为弱者提供庇护的,是应该创造便利诉讼程序和保障条件的武器、而不能成为只能看不能用的虚架子,举证责任倒置的规定能够有效地降低公益诉讼原告举证的难度,因此,为了维护公共利益,让公益诉讼顺利进行,也为了保护社会公民的合法权益,在公益诉讼中实行举证责任倒置的原则是十分必要且万分紧急的。

[参考文献]

[1]颜运秋.公益诉讼理论研究[M].北京:中国检察出版社,2002.

[2]林莉红.公益诉讼的含义和范围[J].法学研究,2006(6).

[3]胡宜奎.论公益诉讼原告的扩张[J].学术界,2011(1).

[4]颜运秋.公益诉讼:国家所有权保护和救济的新途径[J].环球法律评论,2008(3).

作者:马笑珂 单位:渤海大学经法学院

浅析民事公益诉讼现状及发展责任编辑:陈老师    阅读:人次