立法构建和谐劳动关系论文范文

一、引起劳动关系变化的原因分析

非制度因素。其一，转型升级阶段，企业的赢利空间被进一步压缩。国务院发展研究中心企业研究所的《中国企业发展报告2012》，认为2012年是中国企业本世纪以来“最困难”的时期。在中国经济下行的压力面前，东南沿海地区企业，尤其是中小企业面临能源、资源及大宗商品价格高位震荡、劳动力成本上升、土地成本高企、资金链紧张、中国经济总需求下降等因素，形势更为严峻。企业在赢利空间收窄的情况下，通常靠压低劳动者工资、福利水平达到赢利的目的。因此，双方围绕经济利益为中心的劳动争议便不可避免地增多。其二，劳动力供给结构发生深刻变化。80、90后新生代农民工已经进入劳动关系领域，并逐渐成为农民工主体。这些新生代农民工不同于他们的父辈，其基本生存不成问题，挣钱不是唯一目的，追求更高的生活质量，利益诉求增多；且维权意识增强、维权手段多样。劳动力供给结构的变化必然引起各方面诉求关系的变化。劳动力需求方通常没有重视劳动力供给结构发生的变化，不能及时回应劳动者的利益诉求，导致结构性矛盾加深。可见，企业侵犯劳动者权利的行为继续存在的同时，又没有改善劳动者新的利益诉求，这必然导致劳资权利争议事件高发与利益争议事件并存的局面。制度因素。其一，劳动权利争议处理机制不能促进纠纷的及时有效解决。目前，我国对劳动争议纠纷实行“一调一裁两审”的治理机制。该机制对劳动争议的调处起到了积极和重要的作用，但同时也存在着制约劳动纠纷及时、公平解决的弊端。包括：劳动争议解决程序过于繁琐，纠纷解决期限过长；机制在制度设计上存在着结构性缺陷，如，企业调解组织难以发挥应有的作用、法律对基层调解组织的规定不明确；劳动争议仲裁作为前置程序增加了劳动者维权的成本；劳动争议诉讼的特殊性被完全忽视。不同与法、德等国设置专门的劳动审判机构，我国的劳动争议案件由法院的民事审判庭、适用《民事诉讼法》的程序进行审理。其二，劳动利益争议协调机制尚未真正发挥作用。现有劳动利益争议协调机制主要有两种：劳动关系三方协商机制和集体协商机制。实践中，这两种机制的运行情况都不理想。三方机制由国家政策推动，自上而下快速建成。往往是建制虽完成，却没有就实质性的内容开展协商，协商流于形式，协商成果不明显，在劳动关系领域发挥的实效有限；集体协商机制由于法律有效供给不足、双方主体协商能力有限及“强政府、弱市场”等因素也很不完善。近几年，由于集体劳动纠纷成为引发群体性事件的主要因素之一，极大地影响了社会稳定，国家大力推行集体协商制度，但该制度一直没有得到实质性的发展。

二、广东劳动保障类立法现状评估及未来立法形式分析

广东地方立法保障了劳动关系协调机制的顺利构建及劳动关系的平稳运行，劳动关系及立法形势的发展变化也对广东劳动立法提出了更高要求。

（一）广东劳动立法现状评估我国劳动保障立法起步较晚。1994年《劳动法》颁布，结束了过去仅仅依靠劳动法规调整劳动关系的局面。在《劳动法》出台前后不到一年的时间，原国家劳动部很快就颁布了二十余部配套规章，与此前已有及后来陆续出台的行政法规、部门规章一起构成了劳动法基本立法体系。2007年，《就业促进法》、《劳动合同法》及《劳动争议调解仲裁法》顺利出台，这三项单项法律从不同方面弥补了《劳动法》的缺失，丰富和充实了劳动法的内容。但当时“重劳动合同、轻集体合同”的政策导向，极大地影响了具体的立法实践。导致有关个体劳动保障的立法是比较健全和完善的，而调整集体劳动关系的立法严重滞后。这与我国劳动关系正经由个体劳动关系向集体劳动关系的发展阶段不相适应，也是当前劳动立法面临的突出困境。从广东地方立法层面看，包括《广东省实施＜中华人民共和国工会法＞办法（1994年）》在内，关于劳动保障类立法，现行有效的地方性法规共13部。从立法内容来看，广东有关劳动保障的立法已经明确了劳动力市场准入标准、劳动关系存续过程中的劳资双方权利义务、劳动争议的处理办法、劳动安全、劳动报酬及劳动保障监察等领域。就具体立法情况来看，广东地方性立法基本上对国家的现行法律作出了细化的规定。从立法时间看，由于在十一届三全中会以前制定的有关劳动保护的法律规范基本已经失效，现行有效的有关劳动保障的法律规范基本都制定于20世纪90年代以后。也就是说，广东现行有效的劳动法律规范施行的时间较晚。因此，无论是其立法思想、立法原则还是法律条文的具体内容，还能够适应广东经济社会发展现状，还能够反映或者说是能够达到对劳动者权益予以保障的作用。但局限于上位法的缺失，广东关于调整集体劳动关系的法律供给严重不足。我国幅员辽阔，很多全国性法律在没有出台前，都是地方先行先试，在各地立法实践的基础上，总结经验，再制定全国层面的法律。至2012年7月，全国有9个省、市、自治区制定了《企业职工工资集体协商条例》，有11个省、市、自治区制定了《企业民主管理条例》，制定《集体合同条例》的省、市、自治区有20多个。广东至今没有出台《企业职工工资集体协商条例》或《企业民主管理条例》，仅于1996年出台《集体合同条例》，且适用至今，同样于1996年出台的《福建省企业集体合同条例》，已于2010年修正。可见，在调整集体劳动关系立法方面，广东的步伐慢于国内其它地区。近年来，广东，尤其是珠三角地区集体劳动争议频发，也表明广东集体劳动关系立法严重滞后于广东经济的发展需要。

（二）广东地方立法面临的形势分析2011年，中国特色社会主义法律体系基本形成，地方立法步入后法律体系时代。同时，改革已进入攻坚期、深水区，广东迈入了深化改革的关键时期。立法工作到了破解改革难题、突破传统思维的攻坚时刻，立法难度增大。一方面，尚未立法的事项大多触及深层矛盾和冲突，制定新法的难度更大。另一方面，一些早期制定的法规已严重滞后，而亟待修改的内容往往是改革的难点，修改一个条款的难度甚至超过制定一项新法规。此外，人民群众的权利意识、对立法的参与意识越来越强，对通过立法保障自身合法权益的要求越来越高。从《广东企业民主管理条例》的“流产”过程便不难理解现阶段立法难度之大。2010年7月初，广东省人大常委会推出《广东省企业民主管理条例（草案）》，号称是“在全国第一个规定了工资集体协商制度和争议的协调处理机制”，并在同年8月两度大规模征求社会各界意见。但是，同年9月27日，十一届广东省人大常委会第二十一次会议召开，根据最后确认的议程，《广东省企业民主管理条例（草案）》的“修改三稿征求意见稿”没有列入会议讨论之列。2013年10月11日，广东省人大网《广东省企业集体协商和集体合同条例》草案征求意见稿，向社会各界征集建议，算是替代2010年“流产”的《广东省企业民主管理条例》。改革越来越多地触及深层利益关系，要求对既有利益进行重大而深刻的调整。在多年改革发展中，收入分配、资源利用等各个领域均或多或少形成了某种既得利益群体，转变势必动了他们的“奶酪”。立法就是对社会资源、社会利益的第一次分配，难度可想而知。同时，深化改革开放，也为广东地方立法提供了发展空间。一方面，深化经济体制、行政体制管理改革，加强和创新社会管理，都必须建立在法治的基础之上；另一方面，改革开放的实践需要通过立法来引领和保障，需要通过立法巩固和维护改革、发展、创新的成果。以科学的劳动立法保障和谐的劳动关系是转型期的广东继续深入推进改革的必要条件。首先，和谐劳动关系是顺利转型升级的重要保障。经济转型和结构调整期也是利益调整期，劳动争议纠纷一个时期内势必会呈现出多发、频发甚至群发的态势。如果劳资关系协调得好，会实现劳资双赢，为经济转型营造良好的环境。其次，和谐劳动关系是实现生产要素优化配置的重要手段。劳动者是生产要素和生产经营过程的核心，其它所有要素都是在劳动者的支配下实现运动、变化和发展的。再次，和谐劳动关系是建设幸福广东的基石。构建和谐劳动关系，从根本上说，就是让广大劳动群众实现体面劳动、生活更有尊严，这和国际劳工组织的目标相吻合。国际劳工组织早在1999年就将“体面劳动”定为劳工组织的新的战略目标。所谓体面劳动是指“促进男女在自由、公正、安全和具备人格尊严的条件下，获得体面的、生产性的工作机会”。建设幸福广东，本质上是广大劳动者共建共享幸福家园的过程。没有和谐的劳动关系，就没有幸福广东的根基，更谈不上社会的整体幸福。

三、广东地方立法促劳动关系和谐的具体路径

利益争议的不可诉性决定了其不可能沿用处理权利争议的机制解决，建立和完善利益争议处理的法律制度体系迫在眉睫。就广东当前的情况来说，应加快出台《广东省企业民主管理条例》、《广东省企业工资集体协商条例》，并及时修正《广东省企业集体合同条例》。

（一）加快出台《广东省企业工资集体协商条例》很多省市在《企业民主管理条例》中，设专章规定“工资集体协商”，而广东之前在《广东省企业民主管理条例》（草案修改三稿征求意见稿）（以下简称《草案》）中设专章规定了工资集体协商，现在将其规定于《广东省企业集体协商和集体合同条例》（草案征求意见稿）中。笔者不赞成将“工资集体协商”规定在《企业民主管理条例》中的做法。工资集体协商虽属于民主管理的内容，但它有其敏感性和特殊性，为保证其尽快出台，我们建议将其单独立法。为使工资集体协商制度落到实处，还必须完善相关制度设计。（1）关于协商程序的启动。为顺利启动协商程序，立法应明确规定劳资双方必须承担协商义务的具体情况。《草案》第43条仅明确了对工资协商意向的15日答复时限，对超过时限不答复或应当协商而不协商的情况如何处理没有规定。因此，建议增加规定不得拒绝协商的具体情形。如《上海市集体合同条例》第十三条规定：“集体协商的任何一方因下列事项向对方提出集体协商建议的，另一方不得拒绝或者拖延：…。”《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》也有相似规定。（2）关于协商代表的资格。《草案》第38条规定由企业工会代表职工提出协商要求，没有组建工会或工会不能正常履行职责的，由行业、区域工会或地方总工会向企业提出。这种规定的前提是假设工会是职工权益的代表者和维护者，具有高度的代表性和独立性，但实际上，这是工会职能的应然状态，而非实然状态。所以，立法在制度设计上应强化劳动者对工会的制约作用。建议立法采用“职工可以向工会提出进行集体协商及集体协商内容的建议，工会应当在20日内以书面形式给予答复”；“工会应当广泛征求、听取职工有关集体协商内容的意见和建议”；“职工方首席代表应当将协商过程向职工报告”等条款。（3）关于协商争议的处理。《草案》第50条规定：“…，可以请求双方认可的第三方进行协调”，比较笼统。纵观国内外做法有以下几种：一是发挥政府在处理争议中的主导作用。如日本政府派出公务员到劳资事务局专职从事劳动纠纷处理。二是培育社会组织，发挥其在集体协商争议调处中的中立的、权威的作用。如英国依照《就业保护法》设立了劳动咨询调解仲裁委员会（ACAS）。而深圳市借助劳动关系三方协调机制成立的劳动关系协调委员会，是这种争议处理方式的一个过渡产物和有益尝试。《深圳市经济特区集体协商条例（草案）》规定，集体协商一方或者双方坚持己方意见，致使集体协商无法继续进行，经有关部门调解无效时，用人单位未认可的本行业、本区域集体合同对协商事项已有规定的，经劳动者一方申请，劳动行政部门确认，适用用人单位所在地的行业性、区域性集体合同的相关规定。这是另一种僵局处理方式。

（二）制定《广东省企业民主管理条例》《广东省企业民主管理条例（草案修改三稿征求意见稿）》共八章73条，其中关于工资集体协商制度的规定有25条。我们建议将工资集体协商制度从《企业民主管理条例》中分割出来，单独立法。关于一些具体制度设计建议如下：（1）关于企业工会的成立和民主选举问题。《草案》第7条规定，企业工会是职工（代表）大会的工作机构，代表和维护职工的合法权益，代表和组织职工参与民主管理。企业尚未成立工会的，由所在地地方总工会指导职工参与民主管理。该条明确了企业职工一方参与民主管理的代表者和组织者，比起有些地方立法是一大进步，如《湖北省企业民主管理条例》就没有类似规定，但是这条规定还有完善的空间。我国《工会法》第10条：“企业、事业单位、机关有会员25人以上的，应当建立基层工会委员会……”为使《草案》的规定与《工会法》相衔接，我们建议：增写一款作为第2款：企业成立一年以上、职工人数达到25人以上、仍然没有成立工会的，由所在地地方总工会指导该企业组建工会，按照本条例参与企业民主管理；原来的第2款调整为第3款：在企业工会成立前，由所在地地方总工会指导职工参与民主管理。企业职工人数不足25人的，其职工可以选择参加本地区工会或本行业工会。（2）关于职工（代表）大会代表的选举问题。《草案》第13条规定了职工（代表）大会代表产生的程序，但只是原则性规定，还需要具体化。如：本条没有细化选区的划分和界定。《浙江省企业民主管理条例》第9条第3款规定：“选举职工代表大会代表可以以分公司、分厂、车间、班组、科室等为单位设立选区”，但仍不够具体，广东可以在借鉴该条的基础上进一步完善。为彻底落实职工代表候选人的提名权和投票权、方便广大职工更好地行使选举权，我们建议：应根据企业的职工人数和行政部门的分布情况，确定职工代表的总数及名额的具体分配方法并按班组或分厂、车间、科室为单位合理划分选区。另外，关于回避、秘密写票间的设置、对破坏选举等行为的惩处等都没有详细规定，建议增加类似“关于选举具体程序，参照《选举法》的相关规定”的字样。（3）关于职工代表的人数及构成问题。《草案》第15条对职工代表的人数及构成问题进行了规定。但是，本条第一款的不妥之处在于：没有对建立职工大会制度或者职工代表大会制度的企业的下限人数进行规定。此外，《条例》本条第二款没有进一步明确“高级管理人员”的界定和构成问题。对上述问题，建议第一款修改为：企业职工人数在100人以上的，应当建立职工代表大会制度；企业职工人数在25人以上不满100人的，应当建立职工大会制度或者职工代表大会制度。另外，建议在第二款中以列举方式明确“高级管理人员”范围。

（三）及时修正《广东省企业集体合同条例》现行有效的《广东省企业集体合同条例》是1996年6月1日省八届人大常委会二十二次会议通过的。之后国家先后出台了《集体合同规定》、《劳动合同法》和《劳动合同法实施条例》等法律和部门规章，但《广东省企业集体合同条例》并没有适时修订，2013年的《广东省企业集体协商和集体合同条例》（草案）将集体合同和集体协商规定在一起。纵观各地有关集体合同的地方性立法，普遍的趋势是对企业参与集体合同的强制力逐渐加大，法律的刚性不断增强，对协商谈判代表的保护逐步完善。《广东省企业集体合同条例》在修正时不妨借鉴。（1）加大集体协商的强制性和约束力。解决企业不愿谈的关键在于加大集体协商的强制性和约束力。例如：《江苏省集体合同条例》第38条规定5种由劳动保障行政部门责令其在十五日内改正的行为：拒绝或者拖延答复另一方平等协商要求；拒绝提供或者不按时、不如实提供有关平等协商、签订集体合同所需情况和资料；协商后双方形成一致意见，一方要求签订集体合同，另一方拒绝；阻挠上级工会指导下级工会和组织职工平等协商、签订集体合同；不按照规定报送集体合同审查。《天津市企业工资集体协商条例》也列出了由劳动行政部门责令改正的4种行为。（2）加大违规行为的处罚力度。如果强制协商的内容仅仅是宣示性的表述，对企业方来说是没有约束力的，因此许多地方开始探索通过罚款、公示等方式对违反上述规定的企业给予处罚，而且处罚的力度不断加大。如《重庆市集体合同条例》规定，违反该条例并且逾期不改的，劳动保障行政部门可以对其处以2000元以上2万元以下罚款，同时对法定代表人或者主要负责人处以1000元以上1万元以下罚款。江苏则把对企业的处罚的金额提高到了3000元以上3万元以下。黑龙江更是把对用人单位的处罚提高到1万元以上5万元以下，同时并向社会公布。（3）加大协商谈判代表的保护力度。为了解决工会干部和职工不敢谈的问题，各地都加强了对协商代表的保护。江苏规定，一旦协商代表因履行职责被扣发、降低工资和福利，劳动保障行政部门不但要责令用人单位支付其工资、福利，还要责令用人单位对其进行赔偿，赔偿金额按应得工资、福利总和的50％以上一倍以下的标准支付。《云南省企业工会条例》对工会工作人员的保护力度更大：企业无正当理由拒绝进行工资集体协商的，处5000元以上2万元以下罚款。与此同时，有的地方还对协商代表的责任作了明确规定，如天津规定：“协商代表违反本条例规定，泄露企业商业秘密的，应当依法承担相应的法律责任。”（4）规定政府部门和工会工作人员的责任。在加大对企业违反规定处罚力度的同时，各地也对劳动行政部门和工会工作人员在实施监督或者处理平等协商、签订集体合同争议过程中，不履行职责或者违法行使职权等违反规定的行为作了规定。如《重庆市集体合同条例》规定劳动保障行政部门工作人员有徇私舞弊、滥用职权、收受贿赂、玩忽职守等行为的，需要承担行政处分直至追究刑事责任。《浙江省集体合同条例》也规定了工会工作人员的责任：“由同级工会或者上级工会责令改正，并视情节予以处分。

作者：李继霞单位：广东省社会科学院法学研究所