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教育行政问责的法制体系不足与完善

2014/01/07 阅读:

一、我国教育行政问责的法律依据

一般来讲,完整的问责制度构成成分包括:问责的主体、问责的客体、问责的内容、问责的程序和问责的方式和结果,也就是谁问责、问谁的责、问什么、怎么问、以及问责后施加什么措施。以下我们从上述教育行政问责的性质特点以及它的构成部分来分析构成我国行政问责的法律依据。

(一)从教育行政问责的主体看,我国法律规定了教育问责的主体是多元的,有人大、政协、执政党及各派、社会组织、司法机关、教育行政管理部门、监察审计等政府部门、社会舆论以及公民个人等。具体主要包括:

1.人民代表大会。全国人民代表大会及地方各级人民代表大会作为权力机关有权对教育行政部门以及教育方面的事务进行问责。问责方式包括审查和批准教育发展计划、预算、决算,审议教育行政部门提出的议案,视察和检查教育工作,向教育行政部门提出质询和询问,任免教育部门负责人,组织对特定教育问题的调查等。《宪法》第三条和《教育法》第十六条,都对此做出了明确具体的规定

2.各级政府和教育行政部门。各级政府和教育行政部门作为领导机关和主管部门是对所属部门和管理对象进行教育问责的最主要、最直接、最经常性的问责主体。《宪法》第一百零八条规定县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。《教育法》第十五条规定国务院教育行政部门主管全国教育工作,统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。《义务教育法》第八条则有更为具体的规定。

3.行政监察机关等。根据《义务教育法》第五十四条规定,上级人民政府或者上级人民政府教育行政部门、财政部门、价格行政部门根据职责分工有权对学校、教育行政部门、政府有关人员进行问责。审计机关独立行使审计监督权,可依照法律规定对学校、教育行政部门、政府教育经费的拨付及使用进行问责。监察机关可依法行使行政监察权实施教育问责。

4.公安机关、人民检察院、人民法院。对有关人员需要追究法律责任时,将启动司法诉讼程序,由公检法机关进行司法问责。

5.人民政协及各派。人民政协以及各派可通过调研报告、提案等形式对国家机关及其工作人员的工作进行教育问责。

6.社会组织。工会、共青团、妇联等社会团体和城市居委会、农村村委会等社会组织,包括关心下一代工作委员会、少工委、家长组织及教育协会等组织都可依法进行教育问责。

7.公民个人。公民个人有权对国家机关和国家工作人员的违法失职行为进行教育问责。《宪法》第四十一条对公民的此项权利有明确固定。《义务教育法》第九条也规定任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。

8.社会舆论等新闻媒体。在我国,报纸、杂志、网络等媒体依法享有舆论监督权。社会舆论等新闻媒体有权进行教育问责。

9.中国共产党。中国共产党作为执政党,对国家、社会的方方面面进行着领导和管理,当然有权进行教育问责。中共中央办公厅、国务院办公厅于2009年7月2日颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,以专门文件的形式规定了对各级领导干部的问责。

(二)从教育行政问责的客体上看,我国法律规定了包括各级政府、教育行政部门、学校负责的主管人员及其他直接责任人员等问责客体。具体包括:

1.国务院有关部门、各级政府、基层政府、乡镇政府主管人员及其他直接责任人员。《义务教育法》第五十一条至第五十三条分别规定国务院有关部门和地方各级人民政府违反本法的各种行为,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。《教育法》第七十一条、第七十三条、第七十四条分别规定了在教育经费划拨使用、校舍和教学设施的安全以及教育收费中的违规违法行为责任人给予行政处分。《教师法》第三十八条规定,违反国家财政制度等损害教师合法权益的,对直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

2.教育行政部门直接负责的主管人员及其他直接责任人员。《教育法》第七十一条、第七十三条、第七十四条、《义务教育法》第五十三条以及《教师法》第三十八条对此均有规定。《教育法》第七十七条规定在招收学生工作中徇私舞弊的,第七十九条规定在国家教育考试中作弊的以及《教师法》第三十六条规定对教师进行打击报复的,都可成为教育问责客体。

3.学校直接负责的主管人员及其他直接责任人员。《教育法》第七十三条、第七十七条、第七十九条以及《教师法》第三十六条、第三十八条均有规定。同时,《教育法》第七十六条、第七十八条规定对违规招生和违规收费行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。《义务教育法》第五十六条也作出相同规定。第五十七条规定学校有列举情形,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

4.其他国家工作人员以及其他部门直接负责的主管人员及其他直接责任人员。《教育法》第七十一条、第七十四条、《教师法》第三十八条以及《义务教育法》第五十四条均有规定。同时,《教师法》第三十六条规定对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的,情节严重的,可以根据具体情况给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。《义务教育法》第五十六条规定国家机关工作人员和教科书审查人员参与或者变相参与教科书编写的,依法给予行政处分。

(三)从教育行政问责的内容上看,我国现有的《教育法》、《义务教育法》和《教师法》等教育法律规定情形具体包括:

1.违反国家财政制度、财务制度,侵占、挪用、克扣教育经费的或者向学校、其他教育机构或受教育者非法收取或者摊派费用的;未履行对义务教育经费保障职责或未按规定均衡安排义务教育经费的。

2.未按照国家有关规定制定、调整学校的设置规划的;学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的;将学校分为重点学校和非重点学校的以及改变或者变相改变公办学校性质的。

3.明知校舍或者教育教学设施有危险而不采取措施,造成人员伤亡或者重大财产损失的;未定期对学校校舍安全进行检查,并及时维修、改造的。

4.未采取措施组织适龄儿童、少年入学或者防止辍学的;

5.违反规定举办学校或者其他教育机构的;违反规定颁发学位证书、学历证书或者其他学业证书的;违反国家规定招收学员的;在国家教育考试中作弊的;非法举办国家教育考试的;

6.国家机关工作人员和教科书审查人员参与或者变相参与教科书编写的。

7.对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的。

(四)从教育问责承担责任的方式上看,我国现有教育法律规定了行政责任、刑事责任和政治责任。《教育法》第七十一条、第七十四条至第七十九条、《教师法》第三十六条、第三十八条以及《义务教育法》第五十一条至第五十四条、第五十六条和第五十七条均有对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分承担行政责任的规定。《教育法》第七十一条、第七十三条、第七十七条、《教师法》第三十六条、第三十八条以及《义务教育法》第六十条均有构成犯罪的依法追究刑事责任的规定。1993年《关于对义务教育法规执行情况开展专项执法监察的通报》中出现了责任人承担政治责任的规定。2004年《党政领导干部辞职暂行规定》第十四条、十五条,2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条都规定了党政领导干部应当引咎辞职的情形。2006年《义务教育法》更是将政治责任首次写入专门的教育法律,该法第九条规定发生违反本法的重大事件,妨碍义务教育实施,造成重大社会影响的,负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职。

(五)从教育问责的程序上看,对于法律责任主要按照法律程序进行,如追究刑事责任按照《刑事诉讼法》进行,追究行政责任按照《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》进行。对于政治责任可依照《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》第十六条规定的党政领导干部引咎辞职的程序以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第三章规定的问责程序进行。

二、我国教育行政问责的法制体系不足与完善

从以上对教育行政问责的全程监督与全方位责任追究性质的分析,以及我国教育问责的法律文本上看,我国教育行政问责有以下不足,需要在实践中不断完善。

(一)从教育问责的主体上看,强调系统内的同体问责,对异体问责,只有原则性的立法规定,尤其在实践中,异体问责更是缺乏,需要扩大教育民主参与与监督的力度。从以上专门的教育法律,如《教育法》、《教师法》、《义务教育法》等规定看,问责的主体主要集中于政府和教育行政部门。而体现教育问责民主精神的异体问责,在专门的教育法律中,只有《义务教育法》第九条:“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。”该条只是重申了《宪法》四十一条的检举、控告权。实践中,对于保障、落实公众、家长的教育知情权、监督权、批评权、问责权还非常缺乏。造成这一状况,除了异体问责的立法滞后以外,更与我国民主法治建设不足以及民主法治文化观念落后密切相关。有效的监督是外部监督,真正体现现代教育问责精神的是异体问责,异体问责是问责制走向成熟的重要特征。同体问责结果往往取决于上级领导的意志,问责的过程缺乏透明,问责的随意性很大,往往出现“暗箱操作”、“弃卒保帅”,降低了问责的有效性。异体问责意味着外部监督,代表着民意,体现着公众对教育的呼声和要求,使教育教学行为更加科学规范。在我国强调同体问责,更要强调异体问责,要建立以民意和舆论监督为基础,以人大监督为主导,其他国家机关、大众媒体、社会公众、市场主体、社会组织等有序参与、共同促进的教育异体问责体系。

(二)从教育问责的内容上看,我国教育问责内容层次偏低,尤其缺乏对教育质量问责和失职不作为问责的内容,要建立教育质量指标体系、检测体制和绩效问责体系。如前所述,在我国,教育问责的内容主要集中于教育经费的保障、学校建设、校舍安全、教育收费、招生考试、公平教育等方面。可见,我国教育问责的标准低,对相关责任的要求低,问责的内容层次低,没有深入到教育质量、学业成就和教育投入与产出的效益问题,也缺乏对教育不作为、失职失责的问责规定。借鉴美、英、法、荷兰等国经验,我国的教育行政问责应向纵深发展,其主要作用在于提高教育质量、促进教育公平,质量问责和绩效问责应该成为其主要内容。具体教育问责内容在包括上述教育经费投入的同时还要关注教育经费的使用效益,在关注教育公平时应强调教育质量和学生学业结果的公平。将问责范围从“大事问责”向“小事问责”发展,从对浅层次的严重违法犯罪问责向对教育公平、教育质量深层次方面问责发展,从追究“有过”向追究“无为”深化。

(三)从教育问责的方式上看,主要是承担法律责任即行政责任、刑事责任,缺乏政治责任、道德责任。通过前面对我国教育法律文本中承担责任的方式分析,我国教育问责的方式主要是法律责任即行政责任、刑事责任。大部分条文规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分,有些条文还规定构成犯罪的依法追究刑事责任。对问责客体施以质询、罢免、引咎辞职和公开道歉的政治责任的规定很少。专门教育法上的规定只有一条,即前述《义务教育法》第九条。虽然2004年《党政领导干部辞职暂行规定》和2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条也规定了政治责任,但在实际中,政治问责主要集中于安全生产等眼前、有形的重大事故上,对于教育领域发生的具有隐性无形、危害长远的教育事故进行政治问责的鲜有发生。根据政治责任理论,政治责任是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时所承担的谴责和制裁。如果决策失误或领导无方,造成严重后果,虽然官员本人并没有违法,不受法律追究,但仍要承担政治责任,要受到选出它的机关的质询、罢免,要引咎辞职或被责令辞职。我国在这方面,无论在制度建设,还是实践中都亟待丰富、完善,要切实落实法律责任追究制度,同时还要追究政治责任、道德责任。

(四)从教育问责的过程上看,缺乏科学严密的问责操作流程,缺乏程序保障,尤其缺乏科学评估程序,需要建立健全程序法。有效的问责以程序的规范性、可操作性作保障。严密的教育问责操作流程序一般包括职责、指标、表现、评估、报告及奖惩六个环节。首先确定工作职责,然后建立一套指标评价体系作为以后问责的评价依据,接下来收集问责客体履行职责的表现资料,然后对问责客体履行职责的情况进行评估,之后评估主体制作评估报告,向公众公布问责客体的绩效状况,最后对问责客体实施奖惩,对公众的质疑进行解释和说明。在我国当前缺乏权威、独立的教育质量监测标准体系,缺乏权威、独立的第三方中介组织,还难以对教育质量进行问责。即使对其他方面的问责,实践中由于缺乏程序保障,问责的启动随意性很大,带有大量的人治色彩,问责的结果往往取决于上级领导人的意志。公众缺乏应有的知情权和监督权,在许多时候仍然是一种“运动式问责”、“人治式问责”。某些事件因媒体曝光激起广泛的社会舆论,促使政府启动问责,然而,由于相关的制度规定不够明确,程序不清,缺乏依据,致使有效问责难以实施。为此,要建立科学、民主的问责程序,要拓宽异体问责的启动程序,严格责任的认定程序,完善问责的救济程序,建立教育问责报告制度。

(五)从教育问责的后果上看,主要是追究责任,注重惩罚而不注重改进,需要转变理念改进问责过程和问责机制。教育问责既是一种惩戒机制,又是一种改进机制。教育问责与一般问责不同的地方在于,教育问责的根本目的在于促进教育事业的发展,而不仅仅对问责对象进行惩罚。现代教育问责从后果上看,既重视责任的追究,更重视如何通过问责过程发现问题予以改进。而我国现有的教育问责从后果上看就是追究责任,片面强调惩罚,忽视通过问责发现不足、改进完善,最终影响了教育问责制度的功能,削弱了教育问责的意义,无法实现教育问责的目的。因此,我国要建立现代教育问责制度,建立教育问责改进机制,通过科学评估、问责报告提出专业的改进建议,促进教育发展。

(六)从教育问责的制度建设上看,我国的教育问责随意性较大,需要制度化、常态化和法制化。教育问责不仅关注问责的结果,更关注问责的过程,不仅关注结果的“责”,更关注过程的“问”,既注重结果的一次性惩罚,更注重过程控制,实现程序化。教育问责是集“事前监督”、“事中监督”、“事后监督”为一体的问责机制,它不仅指违法后的责任追究,更重要的是在于满足公众的知情权和对政府的合理质疑,通过经常性、制度化的“问”,要求问责客体对行为或事件进行解释、说明,使问责客体尽职不失职,促进教育质量的提高。我国的教育问责缺乏经常性的“问”,只是当后果出现之后进行责任追究和事后惩罚,无法通过经常性的“问”起到事前预防、事中完善的作用,无法达到改进的目的。应将教育问责从发生重大责任事故等“非常态事件”发生之时,前移到对教育全过程的全程监督,实现教育问责的常态化和法制化。

作者:田宝军卫守宇单位:河北大学教育学院

教育行政问责的法制体系不足与完善

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