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高校教育行政行为探讨

2013/08/30 阅读:

一、高校学生违纪处理差异性大,有悖过罚相当原则

1)高校对学生考试违记、作弊给予处分的规定差异大。如:有的高校对于学生考试违记、作弊只给予警告、记过两种处分,只有二次作弊给予留校察看处分。有的高校对学生各种考试违记、作弊行为给予的处分类型泛泛而谈,都是视情节,给予警告、严重警告、记过、留校察看等处分,有的高校对具体什么样的违记、作弊行为给予什么样的处分有详细的规定。

2)高校学生的受教育权包括了听课权、建议权、考试权、学位权、择业权等多项权利。在各高校制定的校纪校规中,取消考试资格、不授予学位等字眼频繁出现;有的高校规定,迟到15分钟,不得进入考场,取消考试资格;有的高校规定无证件不得参加考试等等。按此规定,学生的考试权、学位权屡屡受到侵害。

二、高校学生违纪处理正当法律程序缺失,受教育者各项权利难以保障和维护

1)《规定》第56条“学校在对学生做出处分决定之前,应当听取学生或者其人的陈述和申辩”。下达正式处分书之前,如果学生没有陈述和申辩的机会,就失去了对有关证据和事实的知情权,但在执行过程中,有的高校关于这方面的相关规定粗略,执行性不强。有的高校则根本没有提及。

2)《规定》第60条规定学校应当成立学生申诉处理委员会并对组成人员做了详细要求。《规定》颁布后各高校均制定了相关学生申诉的管理办法包括人员构成等方面。但申诉处理委员会的设立中不能很好的遵循回避原则、自然正义原则。自然正义原则要求“任何人不能在自己案件中充任法官”。而高校申诉委员会成员与学生违纪处理成员基本一致,是否有在自己案件中充任自己法官的嫌疑。有的高校有相应的回避制度,但对具体的实施办法也没有提及。

3)高校学生救济制度过于单一,有的高校基本没有建立完善的事前告知和重大违纪处分的听证制度,有的高校有听证制度但对什么样的处分适用、具体实施操作流程没有相应的制度,有的高校只在文字上表述学生有听证的权利,没有具体的实施办法,多数高校则根本无此项学生救济制度,学生的合法权利得难以保障。

4)《规定》第59条到64条明确学生的申诉权,对申诉范围、申诉具体期限、申诉受理机构、申诉机构设置等做出了具体规定,但是申诉应遵循怎样的规则、申诉裁决实施程序、申诉事实证据真实准确的规则要求、申诉裁决达到的效力、受理学生的申诉后申诉机构逾期不作处理或者长时间不予解决的应承担怎样的责任、学生对申诉后的裁决不服能否向省级教育行政部门提请行政复议或提起行政诉讼等等问题,缺乏明确的法律成文规定,在申诉实施过程中难以执行。有的高校在学生管理条例中又很少明确规定受处分学生的申诉期限和时效,使受处分学生的申诉权得不到应有的保护。

三、高校教育行政行为中正当法律程序缺失之成因

1.教育法律法规立法滞后我国现行颁布的高等教育法律、法规仅有五部,法律法规中条文也多为原则性规范,程序性规范少,具体操作执行难,条款中有诸多授权性的规范,如“按照国家有关规定”、“依法”等等,但国家有关规定、依“法”的上位法却迟迟没有制定,导致高等教育法律法规法律位阶低,具体的实体性和程序性规范各行其是。2005年颁布的新《高校学生管理规定》在一定范围内体现了正当法律程序原则,但也是原则性规范多,具体操作性程序少。如对正当程序的事前告知、申诉的回避制度、学生救济中的听证制度都没有明确的规定。2005年印发的《关于普通高等学校学生违纪处分程序的若干规定》是我国唯一一部对高等院校学生违纪处分及其处分程序做出明确要求的法律规定,但其制定部门是北京市教育委员会这一省级教育行政部门,也仅以规章制度的性质出台,法律位阶低。

2.现有教育立法中缺少程序性规范对学生违纪处分程序的规定在教育法律法规中是单一的、分散的、不全面的,只规定了学生违纪处分程序中的一个方面或者某几个方面的问题。如《中华人民共和国学位条例》第16条明确规定:“非学位授予单位和学术团体对于授予学位的决议和决定持有不同意见时,可以向学位授予单位或国务院学位委员会提出异议。学位授予单位和国务院学位委员会应当对提出的异议进行研究和处理。”但提出异议的程序,具体怎样执行等均没有明确的规定,在司法实践中难以执行。再如《规定》有关学生违纪处分的程序规定,明显地存在着“重事后程序、轻事前事中程序”的倾向。《规定》中有关事后学生申诉的程序性规定是第59条到第66条,共八条,有关事前、事中的学生申诉程序性规定是第56条到第58条,共三条。有关事前、事中的学生申诉程序性规定也仅规定了“应当听取学生或者其人的陈述和申辩。”具体如何听取学生或其人的陈述和意见,开除学籍以外的其它处分由哪个部门决定,以什么样的形式决定都没有具体规定,没有重大违纪事故处理的听证制度。现行的其它高等教育法律法规,涉及程序性的规定也不够明确具体,程序设计不能有效忠保障受处分学生的权利。

3.高校学生教育管理工作者法律意识、程序观念淡薄受传统观念影响,在高校学生管理工作中,管理工作者与高校学生地位不平等,属于管理与被管理的关系,为了实现合理的教育目的管理工作者用校纪校规和各种规范约束被管理者,并享有一定的惩戒权,被管理者必须服从管理,否则违反规范会受到处罚或处分,这种惯性的延伸使高校的自主权行政权无形的扩张,侵害了学生的各项权利。再者我国高校学生管理工作者没有真正的树立依法治校、依法管理的管理意识,认为依法治校、依法管理就是用高校的各项规章制度管理学生、约束学生,不受规章制度约束就必然受到处罚,行政惩戒命令强势而以人为本观念淡薄,这种法律意识、程序观念淡薄的现象在管理工作者中不是少数。高校学生管理工作者不能准确把握权力行使的界限,以权力侵犯权利是导致学生管理工作中正当法律程序缺失的一个重要原因。

四、构建高校教育行政行为正当程序之进路

1.处分学生证据充足、依据明确,规范相应的制度建设

1)建立相应的调查制度。在对违纪学生处分前要做好充分的调查工作,以确保事实清楚、证据充足。

2)建立相应的证据搜集制度。学生处分证据的搜集是学生处分正确的保证,要做到全面、客观、及时,不仅要搜集处分学生的证据还应搜集学生可以不受处分的证据。注意搜集证据的手段要合法,搜集到的证据要经过质证才能运用到学生处分中来。搜集证据的过程中保障学生的隐私权不受侵害,履行回避制度,证据的搜集要全面,对有关的物证等应当及时搜集,保证处分公平、公正。

3)听取意见制度,也可称为陈述制度。高校在对学生作出处分决定前,应当充分听取受处分学生本人的陈述、意见和辩解,对受处分学生提出的事实、理由和证据应当进行认真复核,受处分学生提出的事实、理由或者证据成立的,学校应当采纳。

4)说明理由制度。高校在对学生作出处分决定前,应当向当事学生说明理由,既履行了先取证、后裁决,通过沟通达到信息平等又避免了学生的硬性接受。

5)送达告知制度。高校在对学生作出处分决定前,应当将处分意见书送达受处分学生本人,处分意见书中应包括学生违纪行为的性质界定、情节认定和可能对其作出的处分类别等,使学生有时间为其行使陈述权、参加听证会做准备。高校在对学生作出处分决定后,应当将处分决定书送达受处分学生本人,处分决定书中应包括违纪事实、违记事实处分依据、处分类型等,使受处分的学生享有请求救济的权利。

2.最大限度保障学生权益,提供多渠道的权利救济方式

1)完善现有的申诉制度。明确申诉中应遵循怎样的规则、申诉裁决实施程序、申诉事实证据真实准确的规则要求、申诉裁决达到的效力、受理学生的申诉后申诉机构逾期不作处理或者长时间不予解决的应承担怎样的责任等方面的问题。如建立申诉中所遵循的回避原则,避免决定学生处分的人员参加;规定申诉时限,学生对处分决定不服提起申诉要在规定要求的时间范围内提请;建立申诉机构逾期不作处理或者长时间不予解决的法律责任制度;虚假申诉事实证据的法律追究制度等。

2)建立重大处分听证制度。高校作出重大的严重影响了学生权利的处分决定前,学生有权要求召开正式听证,如留校察看、开除学籍这样涉及改变学生身份,严重影响学生受教育权的处分适用听证程序,通过科学规范的听证程序,全面掌握学生违纪的事实过程并听取相关各方面的意见,最终形成最为合理的处分决定。高校学生发生的违纪行为性质较轻,高校给予处分对学生权利影响较小的处分决定前,学生有权要求召开非正式听证。考虑到我国高校的效率和受处分学生的隐私等因素,非正式听证程序可以采取不公开的方式进行,不论哪一种方式的听证形式都必须符合正当程序的要求。

3)履行行政复议制度。行政复议是一种较好的事后救济途径。根据我国《行政复议法》规定,申请人对侵犯其合法权益的具体行政行为不服,都可申请行政复议。由此可知高校学生对高校做出的具体行政行为不服时,可申请行政复议,尤其是法律法规明确授权的具体行政行为。高校学生申请行政复议既可以审查学生违纪处分这种行政行为的合法性又可审查其适当性,行政复议利用行政层级中的上下级监督关系,可以及时的纠正高等院校的错误处分,保障高校学生管理的公平、公正。

4)建立教育仲裁制度,教育仲裁制度拟建立专门的教育争议仲裁机构,对由受处分学生申请的教育纠纷的事实重新依法做出公平公正的裁决。教育仲裁制度,是对高校学生申诉救济制度的一种补充,对完善高校学生法律救济制度、保障学生权利起到重要的作用。

5)完善行政诉讼。行政诉讼在学生权利救济制度中发挥了重要的作用,还需在这几个方面改进,如规定可诉讼的范围,对学生的权利有重大影响的处分决定可纳入诉讼的范围;规定可申请诉讼的原则,违纪学生在经过申诉,对申诉处理结果仍然不服的,才可申请诉讼。如果教育行政部门在法定期限内没有对学生的申诉做出明确答复,也可以“教育行政部门不作为”为由向人民法院提出诉讼;可诉讼的内容,高校的司法审查主要应是教育行政行为程序审查,如审查高校在做出处分决定前是否听取了学生申辩,在做出处分决定后是否告知并送达学生本人,高校是否遵循正当程序原则等。

作者:孙娜单位:兰州交通大学教务处考试中心

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