国内教育行政权边界综述范文

中国教育问题已经成为一个公众关注的社会焦点问题，包括教育投入的问题、教育公平的问题、城乡教育差异问题、高校自主权问题、高考改革问题，等等。通过对纷繁复杂的各种教育问题的深入分析，我们发现，各种教育问题的产生或解决，又都指向教育行政权力的问题，有的是因为教育行政权力的滥用、误用或不用而产生，有的则依赖于教育行政权力的合理介入才能得以解决。实际上，中国是一个行政主导教育的国家，绝大多数的教育问题最后都指向教育行政权力。所以，明晰教育行政权力之有所为、有所不为的边界，让教育行政权力科学运作，就成为解决中国教育问题的关键。

一、教育行政权力边界的构成

根据依法行政的基本原理，行使行政权需要遵守两大基本原则：行政合法性原则与行政合理性原则。教育行政权就是行政机关依法管理国家教育事务活动中享有的权力。教育行政权属于国家行政权的一部分，同样需要遵守行政合法性原则与行政合理性原则这两大基本原则。那么，教育行政权该如何遵守这两大原则呢？笔者认为，这就要求教育行政权力遵守三大边界：根据行政合法性原则，教育行政权应遵守法制边界；根据行政合理性原则，教育行政权在行使行政自由裁量权的时候，应遵守基于教育规律的教育领域专业边界，还要遵守面向社会公平、正义的价值边界（见图1）。由图1可见，教育行政权首先需要遵守法制边界。但是，法制都有自由裁量权的空间缺口，教育行政权会凭借自由裁量权而突破法制边界。这时候，教育行政权应遵守基于教育特殊规律的专业边界。但是，基于教育特殊规律的专业边界也可能有弹性缺口，这时候，教育行政权还应遵守价值边界。

（一）教育行政权力的法制边界

1.依法行政的理论基础。依法行政渊源于宪法确立的法治原则，它是法治原则在行政管理领域的具体体现。在中国，依法行政原则的确立虽晚于发达资本主义国家，却是中国宪法实施、民主法制完善和法治观念深化的必然结果。首先，依法行政原则的确立有其宪法基础。中国宪法总纲中明文规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是中国法制精神的中心内容和高度概括，也是中国确立依法行政原则的宪法基础。此外，中国宪法确立的人民代表大会制度、国家行政机关地位及职权的规定，均为依法行政原则的提出奠定了宪法基础。其次，依法行政原则的确立也是以中国民主制度为基础的。中国是人民当家作主的社会主义国家。政府机关执行法律就是代表人民并按人民意志进行国家行政管理。因此各级行政机关在行政管理中是否坚持依法行政，直接关系到人民当家作主原则的实现程度。第三，依法行政原则的确立是社会主义法制的基本要求。社会主义法制要求一切国家机关、社会团体、企事业单位和个人必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。行政管理作为国家管理中涉及面最广、任务最重的一个领域，其法制化程度将直接和主要反映中国社会主义法制的实现程度。第四，依法行政原则的确立，也是依法治国思想和法治观念深化的必然结果。随着依法治国观念的深入人心，人们逐步认识到，在现代各种国家职能中，行政职能占主导地位，行政机关及其公务员掌握着相当大的决策权、执法权和管理权。坚持依法行政，实现由“人治”向“法治”的转变，对于有效实践依法治国方略、加速依法治国进程是至关重要的。依法行政是实施依法治国的主体工程，是建立法治国家的关键。

2.教育依法行政的“法”之范围。教育行政要依法，这是没有争议的，但是，这里存在一个“法”之标准或“法”之范围的问题。有学者认为，依“法”行政中的“法”是指法律法规，这样就把“其他行政规范性文件”排除在外。有的学者认为，依“法”行政中的“法”包括法律法规和“其他行政规范性文件”。宪法、法律、地方性法规以及自治条例、单行条例和经济特区法规是权力机关制定的法律法规，毫无疑问是教育行政权力的依据。至于行政法规、部门规章、地方规章和其他行政规范性文件能否成为教育行政权力的依据，笔者认为，可以分两个层次来分析。第一个层次是：行政法规、部门规章、地方规章等行政立法行为，其本身是行政权力的一部分，应该首先有权力机关制定的法律法规作为依据；制定“其他行政规范性文件”作为普遍行政行为，也是行政权力的一部分，也应该有权力机关制定的法律法规或上级行政立法作为依据。第二个层次是，行政法规、部门规章、地方规章和“其他行政规范性文件”生效以后，它们可以作为下级行政机关教育行政权力的依据，因为行政机关有服从上级行政机关的组织原则。

（二）教育行政权的专业边界

作为行政权力的教育行政权，其管理对象是教育。而教育是一种复杂的社会现象，有其自身的特殊规律。任何对教育的管理活动，只有遵循教育的自身规律，才能促进教育发展，否则就会阻碍教育发展。这就要求教育行政权力必须敬畏教育规律，不要逾越教育专业边界。教育是培养人的活动，它有专业自身的复杂规律。教育活动的规律主要体现在教学、学习和科研这三大活动中。而这三大核心活动有一个共同规律：需要给教师和学生以足够的自由空间。特别是大学，这种自由尤其可贵。所以，对教育进行行政管理，不能忽视教育规律。“学术是学者的生命，是大学的灵魂。学术的繁荣是学者、学校的共同理想。自由是学术生存和发展的空气，民主是学术兴旺和发达的土壤。学校行政权力的神圣使命之一就是保障这种自由和民主。”［1］“学术权力的良心很难容忍行政权力的过度介入。”［1］教育的历史证明，在学校里，行政权力是后生的，它出现之后越是顺从于学术，它就越有力量，而当真理至上、民族至上的旗帜能够在大学校园里高高飘扬的时候，大学便获得了无限的教育资源。可见，教育有其自身的特殊规律，不允许外力去破坏。这就要求教育行政权力在教育规律面前保持敬畏之心。

（三）教育行政权的价值边界

教育是一种追求价值的活动，而且，与其他领域相比，教育体现着更多的价值。因为，与社会其他领域相比，教育承担着极为特殊的人类发展使命。“面对未来的种种挑战，教育看来是使人类朝着和平、自由和社会正义迈进必不可少的一张王牌……是一种促进更和谐、更可靠的人类发展的一种主要手段，人类可借其减少贫困、排斥、不理解、压迫、战争等现象。”［2］教育公平是社会公平的重要内容，是社会公平在教育领域的延伸，也是达到社会公平的重要手段和途径。教育不公平是社会的最大不公平，严重危及一个社会最基本的公平底线。因此，教育行政管理必须遵循价值规范，贯穿正义、公正、民主等价值追求。教育行政权力的价值构成，主要包括公平、公正、正义、自由、平等、民主、文明、科学、人权、法制、秩序等基础价值，也包括勤政、廉洁、效率、服务、团结、守信、透明等实践价值。在目前的中国，笔者认为尤其要奉行公平、正义的价值，同时要尊重教育对自由的价值追求。教育对公平、正义、自由的价值追求，必然意味着对教育行政权力的价值束缚，这也就是教育行政权力的价值边界之所在。

二、教育行政权力三边界之间的关系

教育行政权力应遵守法制边界、专业边界和价值边界，那么，这三条边界之间是一种什么关系呢？

（一）法制边界是第一边界

首先，法制边界是第一条边界，也是刚性边界，是首先必须遵守的。即使在法制与教育规律、价值期待发生冲突的情况下，也必须遵守法制，除非法制得到了修改。学界有观点认为，法律有“良法”、“恶法”之分，“良法”应该遵守，而“恶法”不是法，可以不遵守。笔者认为：“恶法”是否应该得到遵守，这需要从政治体制是否民主、是行政行为还是个人行为等不同的层面来思考（见表1）。从表1可以看出，作为行政行为的教育行政权力，必须遵守法律，不管是“良法”还是“恶法”，因为行政权力的来源就是法律。如果允许教育行政权力违反“恶法”，一方面，会导致教育行政权力失去合法依据，另一方面，会导致社会秩序失控，教育行政权力难以控制。这里，还有一个重要的问题：“良法”与“恶法”由谁来判定？同一个法条，在有些人眼里是“良法”，在有些人眼里是“恶法”，这个时候，是由教育行政部门的领导人来判断法条之“良”、“恶”，还是由教育专家来判断“良”、“恶”，还是由其他谁来判断？这都是问题。其实，这种情况下，除了通过民主机制来整合社会公众之判决，没有其他路径可以给这个法条之“良”、“恶”做出判决。

（二）专业边界与价值边界的前后交替现象

在专业边界和价值边界之间，关系未必有先后之分。它们可以出现以下3种关系：一是专业边界位列第二边界，价值边界位列第三边界（见图1）。比如某教育行政行为干涉学术自由，这个时候，该教育行政行为逾越了专业边界，但没有逾越价值边界。二是价值边界位列第二边界，专业边界位列第三边界（见图2）。比如某教育行政行为破坏了教育公平，这个时候，该教育行政行为逾越了价值边界，但没有逾越专业边界。三是专业边界和价值边界并列在第二边界的位置，相互重叠，相互补充（见图3）。比如某教育行政行为违背学习规律，侵犯以学生为本的原则，那么，该教育行政行为既违背了基于教学自主规律的专业边界，也违背了基于教育人本价值要求的价值边界。

三、中国教育行政权力逾越边界问题

教育行政权力是有边界的，主要可以概括为法制边界、专业边界和价值边界。但是，中国目前的教育行政权力逾越边界的情况比较严重，在高等教育领域尤其突出，这直接导致了中国很多教育问题的产生。在法制边界方面，有些教育行政立法与法律发生冲突，有些行政立法之间出现冲突，有些非立法性行政规范性文件与法律法规之间的冲突。比如《教育法》以国家法律的形式确立了教育的战略地位和优先发展教育的基本原则，确立了“三个增长”的重要原则，还在设立教育专项基金、征收教育附加费、开征地方教育附加费、鼓励发展校办产业、完善和规范教育集资等方面做出了明确规定。可是，政府的教育投入严重不足，占GDP的比重上升缓慢，远未达到原定2000年达到4％的预期目标，生均教育经费长期低于发展中国家平均水平。又如，教师待遇的落实也远未达到《教师法》规定的标准。在专业边界方面，主要体现在教育行政权力不谨守教育领域的特殊规律，在教师教学、科研和学生学习等方面过多干涉。表现在科研上，教师自主决定做什么研究的空间越来越小，教师要得到经费资助，就得去申请那些由各级行政部门规定的课题，不管这些课题有没有研究价值。这会迫使一些教师放弃对自己科研兴趣的自由选择，违背科研规律。表现在教学上，教育行政权力控制着学校的专业设置、课程设置等环节，而且实际上已经开始在管理课堂，管理教师的具体的教学模式、教学方式、教学方法。从教育部制定的《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》可以看出，教育行政权力已经在管理教师的具体的教学方法和手段，还对各主要教学环节质量标准的建立提出了要求。在价值边界方面，比如高校招生计划的地域分配歧视问题，明显不公平，这也是中国高考移民问题的根源。又如教育部要求从南到北、从东到西，全国统一必修外语（主要是英语），这也对很多地方明显不公平。实际上，在广东、上海等地方学英语的条件好，在广西、云南等地方学越南语的条件好，在辽宁、山东等地方学韩语的条件好，在新疆等地方学俄语的条件好。当教育部用教育行政权力要求各地学英语的时候，已经逾越了公平、公正的教育价值边界。另外，高考加分制度也在经受教育公平价值的拷问。

四、中国教育行政权力逾越边界的原因分析

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［3］154凡拥有权力的人都喜欢滥用权力。只要是权力，人们都有滥用它的偏好与冲动。这一方面是因为滥用权力能获得实实在在的额外利益，另一方面也是人性使然［4］。这也是人性的弱点所在。具体到中国，教育行政权力的滥用、教育法制不健全的原因，也有中国政府模式和教育体制方面的原因。政府模式，就是在某种社会形态下，按照一定的结构和功能，依从特定的标准而组成的政府形式或样式［5］39。在一般政府模式方面，中国不像西方国家实行三权分立，中国实行的是人民代表大会制度，实行议行合一的原则，国家大事的决议和执行均体现在人民代表身上，讨论和执行合而为一。这种制度的优点是能够提高效率，保证其人民性，但其弱点也很明显，即对权力缺乏制约和监督，容易产生权力腐败、滥用权力、权钱交易、贪污腐化等政治和社会问题［5］38。在政府结构模式方面，中国属于单一制中央集权型模式。在这种模式的政治体系中，主权权力为中央政府所保有，中央政府的权威可直接及于其公民，并可随意变更地方单位的制度。中央政府可以随时决定收回地方单位的权力，地域性次级单位并不是固定的［5］50。在政府功能模式方面，中国政府属于“大政府、小社会”模式。改革开放以前，中国实行全能主义政治，在政府与社会的关系上选择了“大政府、小社会”模式，政府大包大揽，什么都管，只给社会留有较小的空间，社会不拥有任何权力，政府与社会的关系严重失衡，政府功能大而强，社会功能小而弱［5］63。1978年改革开放以后，中国全能主义政治虽然有所削减，但是“大政府、小社会”模式依然没有发生根本变化，政府照常大包大揽。在政府过程模式方面，中国没有建立理性官僚模式，属于政治动员模式。政治动员模式超脱了一般的制度程序，把政府过程的重点放在广大群众身上，强调大众动员和参与，以此作为达到社会、经济和政治目标的手段。当代中国的政府过程往往就是与政治动员紧密结合在一起的，这在时代最为明显。在邓小平时代，大规模的群众运动被放弃，决策者更倾向于运用官僚模式而不是政治动员模式来制定和贯彻政策，行政组织的正规化、制度化被赋予了更重要的地位，但政治动员模式在某种形式上依然存在。从政府过程角度来看，政治动员模式在一定程度上和一定范围内弥补了官僚模式的缺陷和不足，在某些领域中使政策的渗透力达到最大化，产生了即使在一些官僚制度比较完善的国家中难以达到的施政效能，这是当代中国在1949年后相当长的一段时期里，虽然官僚体制的结构与功能存在不少问题却能够实现高效行政的重要原因。但是，政治动员模式的负面作用还是很明显的，比如容易导致错误政策难以纠正的局面，甚至造成不同程度的失控现象。教育行政属于国家政府行政的一部分，受到政府模式的影响。在中国政府模式的影响下，教育行政权力出现滥用问题也就在所难免的了。教育行政体制是指一个国家与政府领导和管理教育的基本方式，包括领导和管理教育行政事务的教育行政机构的设置、教育行政权力的确立和划分以及各级教育行政部门之间的隶属关系等方面的基本制度［6］。在教育行政活动中，教育行政体制具有举足轻重的地位，它能够直接影响教育行政活动。在中国，教育行政权力滥用的一个主要原因就在于中央集权教育行政体制和首长负责制。另外，从教育行政机关的权限来看，中国教育行政机关集中掌握了学校领导的人事任免权力，掌握着学校教师的资格审查权力，掌握着学校的财政权力，等等。正是教育行政机关权力太大，给教育行政权力逾越边界提供了畅通的方便之门。

五、中国教育行政权力边界的守护

为了约束中国教育行政权力，让教育行政权力遵守权力的边界，就必须进一步完善法制、构建监督机制和责任机制，等等。针对中国教育行政的特殊问题，笔者认为，中国尤其需要在教育行政民主化和教育行政体制改革两个方面做出努力。

（一）教育行政民主化探索

1.教育行政立法民主化。“行政立法”是指有权的行政机关依照法定的权限和程序制定行政法规和规章的活动及其结果［7］。行政立法包括行政法规和行政规章。按照传统的分权理论，行政立法的名称本身是矛盾的。法国学者卢梭认为，“公意才是政府合法性的惟一基础”；“公权力是如公意，乃出于每一个公民权力之让渡和授予，它必须对源泉负责”。然而，事实上，作为社会发展的产物，行政立法却普遍存在。行政立法有专业性、技术性、灵活性、具体性、能满足应付紧急情况需要等优点，但其缺点也很明显：行政立法相当混乱，良莠不齐，立法人员的素质、立法技术、立法程序、立法效果等问题颇多，部门保护主义及地方保护主义泛滥，越权立法、无权立法、以法争权、以法争利的现象普遍存在。从古典宪政理论出发，行政立法的扩张会肆意侵犯公民的权利。“如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不具有法律效力和强制力。因为如果没有这个最高权力，法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即社会的同意。除非基于他们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律的权力。”［8］“当立法权与行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这个法律。”［3］153笔者认为，可从两个方面来降低教育行政立法存在的风险：一是限制教育行政立法，一是探索教育行政立法民主化。在限制教育行政立法方面，结合中国的国情，笔者认为可以探索让权力机关即人大的教育委员会来承担更多的教育立法可能更合适。也就是说，尽可能减少教育行政立法，在权力机关难以承担更多立法任务的情况下，可以让权力机关的教育委员会承担一些教育行政立法工作。权力机关的教育委员会毕竟具有一套民主的机制，更有利于开展立法工作。有些教育法制必须由行政机关承担的，则应探索教育行政立法民主化。以前行政不讲求民主，在“行政立法”、“行政自由裁量”等行政权限空间里面，主要是靠行政权领导人的良心和伦理来决定公共利益的维系。但在现代信息社会中，人们信息沟通和意志表达的渠道很便捷，“行政民主”的理念应该被提到议事日程。要加强行政立法过程的民主化，特别要防止“部门利益法制化”。在一个真正的民主社会、公民社会和公平得到最大程度体现的现代社会里，凡涉及全体公民利益、公共秩序的法律，都是全体公民共同意志以及机会均等地表达各自意志的产物；凡是涉及部分公民利益、某领域秩序的法律，也是利益相关者共同利益以及机会均等地表达各自意志的产物。至于公民如何参与行政立法，如何表达意志，这是一个不断实践和探索的过程，只要持有如此理念，肯定能找到相对科学、合理的方式、方法。比如目前正在尝试的民间提出法律草案等，值得推广。

2.教育行政决策民主机制构建。政府进行决策的根据一是依照相关的法律法规和文件，二是按惯例来处理，三是按经验来处理。虽然中国政府系统已经比较完善，部门齐全，责任明确，但由于人员多，机构庞大，各部门间利益存在非同性，加上收集相关信息不齐全、不对称，有时甚至不准确，而对相关信息的分析只是过后事件的分析，很多因素都难以预料，因此在决策过程中很难做到可靠性、全面性，有时甚至会做出非理性的错误决策。要克服这个问题，民主化就是惟一选择。当前，探索在利益相关者范围内的教育行政决策票决机制，是中国教育行政决策民主化的关键。

3.教育行政人才专业化、民主化探索。法国规定：大学区总长，必须由获得博士学位且担任过大学校长或教授的人担任；大学区督学必须由获得博士学位并且是中学教员中资格最高或担任过高中教授的人担任。日本教育委员会的成员也由教育专家组成［9］。我们应该而且可以从以上国际经验中得到启发。实行教育行政领导专业化的主要优点在于，它有利于对教育事业进行科学管理，重视发展教育事业，按教育规律办教育。另外，笔者认为，中国也许可以探索教育行政领导人才选拔的民主化。毫无疑问，中国的政治民主还很不完善，行政官员选拔的民主化程度不高。在这种背景下，探索教育行政领导选拔在教育系统内的民主化也许是必要的权宜之计。教育系统人士素质普遍比较高，特别是高校，几乎集中了社会上高素质的理性人才。在这个群体内实现教育行政领导选拔的民主化，是有积极意义的。

（二）教育行政体制改革探索

1.构建理性官僚制的教育行政组织。理性官僚模式主要是按照韦伯的理性官僚制理论设计建立起来的，它提倡理性精神，尽量克服管理过程中的感情因素，试图使组织按照一套系统的规则保持高效运转；它崇尚法治精神，贬抑人治因素，使组织关系的行为克服混乱，实现有序运行；它注重科学精神，能够把知识和技术放在重要地位，使得管理精确、稳定、可靠，从技术上可以达到最高的完善程度。虽然说官僚模式也存在一些问题，但是，具体到中国，针对中国行政组织的政治动员模式的弊端，笔者认为还是应以构建理性官僚模式为努力方向。

2.教育行政地方分权制。教育行政地方分权制是相对于教育行政中央集权制而言的，其特点是：中央虽然设有主管教育的部门，但仅是协调和辅导者的角色，其功能是促进地方教育事务的推进以及跨区域的教育合作；在人事、课程、经费以及监督等方面的权力主要在地方，中央教育行政部门没有太大的权力。地方分权制固然有其缺点，比如：中央缺乏统辖权限，不利于教育标准的统一和重大教育改革的推行；地方各自为政，容易造成国家整体资源分配上的不经济，不利于跨区域的教育合作；容易导致地区差异扩大等。但地方分权制也有其明显的优点，包括：（1）地方拥有绝大部分权限，可以根据本地需要制定教育政策，因地制宜，促进本地区教育发展，避免全国教育的僵化、呆板，促进教育事业发展的多样化和个性化；（2）教育权力分散各地，可以较少受到中央政权更迭或政治运动的影响，有利于教育事业的稳定发展；（3）地方负责本地教育事业，有利于调动地方办学的积极性，发挥地方的聪明才智，减少对中央的依赖性；（4）可以减少沟通的层级，尽快解决地方的教育问题；（5）提高教育民主化程度，使更多的人参与到教育决策中。中国教育行政过于中央集权，不利于地方教育的特色发展，应朝地方分权制这个方向改革。

3.探索构建教育行政组织的委员会制。委员会制是相对于首长负责制而言的，是指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。委员会的成员一般由人民选举或由民选首长指定，下设教育行政执行机构，负责执行。委员会制当然有责权不明、效率低下等缺点，但其优点很明显：委员会制能集思广益，考虑问题较为周全，能反映并满足各方面的利益和要求，发挥各种人才的特长，防止独裁专制的现象发生。首长负责制有权力集中、责任明确、决策迅速、效率高等优点，但也有明显的缺点：行政首长个人的知识、经验和精力有限，决策和处理问题可能欠周到或难以胜任；行政首长独揽大权，缺少监督与制约机制，容易形成独断专行，造成独裁的现象出现，不符合民主精神。一般来说，教育行政一般不需要高效率，更需要民主，所以，教育行政更应该实行委员会制。

4.削弱教育行政机关对学校的权力。长期以来，中国实行的政（治与）教（育）合一，导致包括高校在内的整个教育事业高度行政化、官僚化。政府掌握学校的政治与经济命脉，教育听命于权力。教育与学校便成了权力的附庸，教育和教育机构便失去了自主性与独立性，中国教育行政管理强势的趋势越来越严重。目前，教育行政机关掌握着学校的领导人事权和财政权，这可以说是掌握了学校的命脉。如果这两大权力不破除，教育行政权力很难被有效约束。首先，在学校领导人事权方面，笔者认为可以把权力交给学校的教师、学生、学生家长、校友等利益相关者来通过民主的方式决定。教师、学生、家长、校友，他们的目标都是把教育办好，这和国家办教育的基本目标一致的。在这个基础上，让教师、学生、家长、校友通过民主的方式来选择学校的领导人。尽管这在具体操作的过程中有一个艰难的探索和完善的过程，但其基本方向是没有问题的。其次，在学校财政权方面，笔者认为，关键是要将学校财政法定化，也就是通过法律的形式确定政府在学校财政方面的责任，并且不要留下太多的行政自由裁量权的空间。