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海洋权益的国际法思考

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[摘要]

气候变化使北极在环境保护、国际航运和资源开发等方面的价值凸显,以大陆架划分和航道管辖为焦点,北极权益争端持续升温,但北极地区的法律地位和相关制度仍存在不确定之处。我国应本着共同维护和促进北极和平与可持续发展的目的,尊重北极地区国家依据《联合国海洋法公约》等国际法享有的主权权利,以北极气候变化与北极航道利用为参与北极事务的切入点和主要内容,依托北极理事会参与北极多边治理,保护和拓展我国在北极的科研以及航行等海洋权益。

[关键词]

气候变化;北极权益争端;海洋法;海洋权益

1气候变化中的北极

北极地区是指北纬66度34分以北的区域,其中北冰洋的面积约1300万平方公里,表面绝大部分终年被海冰覆盖。[1]北冰洋的五个沿海国是美国、加拿大、俄罗斯、挪威和丹麦。冰岛、芬兰和瑞典的部分领土和管辖海域也位于北极圈内。政府间气候变化委员会(IntergovernmentalPanelonClimateChange,IPCC)第五次工作报告(2013)指出:“20世纪50年代以来,全球温室气体浓度增加,海平面上升,积雪和冰量持续减少,气候系统变暖。自工业化以来,二氧化碳浓度已增加了40%。”近二十年来,全球范围内的冰川几乎都在退缩,北极海冰和北半球春季积雪范围在继续缩小。观测数据显示,1979-2012年间北极年均海冰以每十年45万至51万平方公里的速度在缩小,夏季最低海冰(多年海冰)每十年缩小73万至107万平方公里的范围。根据资料重建,过去30年间,北极夏季海冰范围退缩史无前例,北极海表温度至少在过去1450年来异常偏高。自20世纪80年代初以来,大多数地区多年冻土温度已升高。[2]多重证据表明,自二十世纪中叶以来北极出现了大幅度增暖。随着全球气候变暖,北极海冰加速融化,北极越来越引起北极地区国家的重视和非北极国家的关注。气候变化背景下,北极地区的价值亟待重新评估。

1.1北极地区蕴藏丰富的能源、矿产和渔业资源美国地理调查局的北极圈资源评估指出,北极地区潜在的石油储量达900亿桶,天然气储量约1670万亿立方米,液态天然气储量约440亿桶。[3]据统计,北极地区可开采的石油储量和天然气储量分别占世界储量的13%和30%,且多数储量位于近海。[4]除化石燃料外,北极地区蕴藏有金、铜、铁、铂、锌和金刚石等矿产资源。海冰融化降低了北极资源开发难度和成本,增加了资源开发的可能性。此外,北极地区渔业资源丰富,气候变化导致鱼类从美国阿拉斯加等传统渔场北移,巴伦支海将有望成为新的渔场。[5]

1.2海冰融化使北极航道通航成为可能全球气候变化下,北极海冰加速消融,海冰厚度和覆盖范围逐渐缩小,预计未来若干年后北冰洋夏季冰层消融,北极将出现连接太平洋和大西洋的两条新航道。西北航道东起美国和加拿大东海岸,向西穿过加拿大北极群岛,经过波弗特海、白令海峡到达美国和加拿大太平洋港口。东北航道西起欧洲港口,经过俄罗斯北部沿岸海域,越白令海峡到达东亚港口。较苏伊士运河和巴拿马运河这两条传统航线,两条北极航道降低了远洋海运成本。北极航道的开通将惠及整个北半球,深刻影响世界贸易和地缘政治格局。

1.3北极地区对全球气候系统具有重要科研价值北极地区是全球气候变化的敏感区域。北极大气、海洋、陆地和生态系统的变化对北半球乃至全球的气候产生重大影响。因此,世界各国均重视北极科研考察,纷纷在北极地区建立考察站,进行大规模、多学科的考察研究。

1.4北极地区具有重要的军事战略价值北冰洋位于亚洲、欧洲和北美洲的结合点,拥有联系三大洲的最短航线。冷战期间,北冰洋变成美苏对抗的前线。冷战结束后,北极军事对峙缓和,但北极地区的战略地位和军事价值并未削弱。由于全球气候变化使北极地区自然状况发生改变,原本沉寂的北极日益吸引了越来越多的关注,围绕北极的主权权益争端也随着升温,世界各国对北极的关注乃至争夺本质上是基于“资源”的利益之争。

2北极地区权益争端

北极地区的争端主要在拥有北冰洋海岸线的俄罗斯、美国、加拿大、丹麦和挪威五国间展开。除加拿大和丹麦间的汉斯岛归属争议外,①涉及北极地区陆地领土主权的争端已基本解决,当前北极争夺的焦点主要在于海上边界和沿岸大陆架的划分以及北极航道控制权。

2.1北冰洋外大陆架争议依据《联合国海洋法公约》第76条规定:“沿海国大陆架……如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到二百海里,则扩展到二百海里的距离。”随着北极海冰逐年融化,北冰洋沿岸国试图使各自国家大陆架尽可能地向外扩展。俄罗斯、挪威等国先后向负责《联合国海洋法公约》审查的联合国大陆架界限委员会提交关于200海里外大陆架的划界申请。俄罗斯2001年首先向大陆架界限委员会提交了200海里外大陆架划界案,认为罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫隆起从地质角度看是东西伯利亚大陆板块的延伸。[6]大陆架界限委员会指出,俄罗斯提交的资料不足以证明罗蒙诺索夫海岭属俄罗斯陆地的自然延伸。[7]俄罗斯为证明北冰洋的罗蒙诺索夫海岭是其大陆架的组成部分,多次派出科学考察队对北冰洋洋底进行科学考察。通过对海底大陆架延伸情况的科学调查,加拿大2013年向大陆架界限委员会提交了关于确定加拿大大西洋沿岸大陆架外部界限的报告,同时还附带提交了关于加拿大北冰洋沿岸大陆架外部界限的调查报告。加拿大提供的报告称,罗蒙诺索夫海底山脉从加拿大努纳武特地区的埃斯米尔斯岛绵延北上,延伸至北极点。[8]加拿大报告中要求的北极区域大陆架与俄罗斯等国的要求存在冲突。

2.2关于北极航道管辖与通行权的争议目前北冰洋的大部分海域常年冰封,北极航道全面通航尚需时日,但气候变化背景下北极航道的价值日益凸显。俄罗斯、加拿大为扩大管辖海域,通过主张历史权利、采用直线基线法等方式确定领海范围,将东北航道和西北航道部分水域划为内水。美国、欧盟对加拿大直线基线划界将西北航道划为内水的做法持有异议。[9]俄罗斯国内法《北方航道航行规章》(RegulationsforNavigationontheSeawaysofNorthernSeaRoute)规定,通过俄罗斯北方航道的外国船舶需向北方航道管理局提交申请并缴纳通行费;加拿大国内法《北极水域污染防治法》(ArcticWatersPollutionPreventionAct)规定,北纬60度以北的加拿大海域,100海里范围内禁止船舶污染。如果加拿大认为通行船舶可能造成污染,可以禁止其通行。美欧坚持北极航道为国际航道海域,反对并挑战两国对北极航道的管辖。有关北极地区国家的领海,大陆架特别是外大陆架的划界尚未解决,北极航道法律地位的不确定性,使北极问题持续升温。中国作为新兴的发展中大国,在北极问题上应有自己的立场和声音。

3我国的北极海洋权益及其法律基础

近年来,气候变化所导致的北极环境变化对于中国的自然生态以及社会经济发展都有重要的影响,北极地区不仅是地区性问题,也是全球性问题,事关中国的可持续发展。作为《联合国海洋法公约》和《斯瓦尔巴德群岛条约》的缔约国,我国享有在斯瓦尔巴德群岛区域以及北极公海地区从事科学研究、航行通过等权利。

3.1我国重视针对北极气候变化的科学研究,享有北极海域科学研究权

《联合国海洋法公约》第十三部分规定了海洋科学研究的内容。公约赋予各国和国际组织在遵守公约规定的同时进行海洋科学研究的权利。此外,作为《斯瓦尔巴德条约》的缔约国,我国有权在尊重挪威主权和法律的前提下进入斯瓦尔巴德岛及附近海域进行科学研究。此外,作为我国的北极权益中心是加强科学考察以保证和拓展对北极国际事务的基本参与权。伴随着北极冰雪持续消融,北美大陆和亚欧大陆中纬度地带在夏季可能遭遇越来越多的极端天气。[10]作为一个近北极国家,北极地区大气环流的变化能够直接影响我国的天气和气候,对我国社会经济活动,特别是农业生产产生显著影响。我国自1999年以来,先后进行了五次北极科学考察,重点展开了对北极地区大气、海洋、冰川、地质和生态的长期观测和研究,为气候变化研究和北极航道利用提供了基础资料和科学保障。

3.2我国关注北极航运的潜在价值,享有北极海域航行权

《联合国海洋法公约》将海洋划分为领海、大陆架、公海和国际海底区域等不同法律地位的区域,这种分区性的海洋法律制度,使不同海洋区域的航行权受到一定程度的限制。在北极公海海域,环北极国家与非北极国家均享有自由航行的权利;环北极国家的领海是航海权受限最多的区域,但根据《联合国海洋法公约》第17条规定,“所有国家的船舶均享有无害通过领海的权利”。公约第19条规定“通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全,就是无害的”,同时列举了非无害通过的种类;公约第37条规定了用于国际航行的海峡的通过制度,所有国家的船舶、飞机均享有过境通行的权利。此外,国际海事组织(InternationalMaritimeOrganization,IMO)2014年11月通过了《极地水域船舶国际规则》(theInternationalCodeforShipsOperatinginPolarWaters)。规则涵盖船舶建造、航行要求、环境保护及损害控制等内容,待生效后将成为北极航运的重要法律之一。[11]“东北航道”和“西北航道”分别临近俄罗斯和加拿大,双方皆主张航道水域属各自内水,享有管辖权。两国北极航道管辖权的国际法渊源主要来自《海洋法公约》第234条,即“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章,以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染”。以美国为代表的相关国家对俄罗斯和加拿大北极航道的权利主张持有异议,认为北极航道属于国际海峡,且北极海冰融化后航道不应再视为冰封区域。

3.2.1关于东北航道法律地位的争议。俄罗斯以《海洋法公约》第234条为国际法依据,设立隶属于运输部的“北方航道管理总局”负责北方海航运事务,并制定了一整套北极航道管理法律制度。俄罗斯北极航道管理法律体系包括《北方航道航行规章》,《北方航道破冰和领航指南规则》(RegulationsconcerningIcebreakingandPilotGuidanceontheNorthernSeaRoute),《北方航道航行指导》(GuidetoNavigationThroughNorthernSeaRoute)以及《北方航道航行船舶船型、设备及供给要求》(RequirementfortheDesign,EquipmentandSuppliesofVesselsNavigationtheNorthernSeaRoute)。鉴于东北航道复杂的地理和水文条件,船舶安全通行北极航道需要俄罗斯提供港口和破冰船等协助,且北方航道出入口均经过俄罗斯领海,俄罗斯对北方航道的管辖权主张存在管理实践与国际法依据。虽然美国等国家认为北方航道属国际海峡,反对俄罗斯对北方航道的管辖权主张,但现实情况是各国对俄罗斯管辖北方航道的事实多采取默认态度。[12]

3.2.2关于西北航道法律地位的争议加拿大主张北冰洋近岸水域为内水,主要基于“历史性权利”理论及《联合国海洋法公约》中的直线基线划界。第一,历史性水域争议。1973年加拿大法律事务局首次发表官方声明表示:“基于历史性权利,加拿大北方岛屿水域为内水,虽然加拿大在以往条约及立法中并未宣示”。另外,加拿大在签署《联合国海洋法公约》时,针对北方历史性水域附带了一份不同意见声明书,排除历史性水域划界争端的法律解释与适用。1962年联合国秘书处在《历史性水域,包括历史性海湾的法律制度》中尝试明确“历史性水域”的构成因素,并认为其主要由以下三方面构成:[13](1)主张“历史性所有权”的国家对该海域行使主权权利;(2)这种主权权利的行使应有连续性;(3)权利的行使获得外国的默认。该报告虽然不具有国际法律约束力,但也客观总结了关于历史性水域的国际共识。依此对照加拿大北方水域,事实不足以支撑加拿大的主权要求。首先,殖民时代英国和加拿大未拥有北极圈附近水域,最早的官方声明发表于1973年;其次,利益相关国历来反对加拿大对北极圈附近水域的权利主张。现阶段,加拿大主要以群岛水域直线基线划界原则主张对北冰洋近岸水域的管辖权。第二,直线基线原则争议。1985年,加拿大宣布其北方岛屿依据直线基线原则划界。加拿大1996年颁布的《海洋法》(OceanAct)第3条明确规定北方岛屿水域依照直线基线原则划界。加拿大北方水域常年冰封,海洋与岛屿以及大陆连接紧密,而且直线基线的划定并未明显偏离海岸的一般方向,符合公约第7条第3款的规定,在海洋法上合理有据。①但是,美国等其他国家对加拿大直线基线划界存在质疑,反对意见主要是大陆国家是否适用群岛基线以及加拿大北方群岛的整体性。首先,加拿大属大陆国家,最长直线基线接近100海里,群岛基线是否适用大陆国,《海洋法公约》未明确规定;其次,美国提出,“帕里水道很宽,足以将加拿大北方群岛南北分开,而且大陆海岸走势呈东西向。”[14]目前西北航道属加拿大内水还是国际海峡的争议,延伸到航行权方面,主要集中在西北航道是否适用过境通行权。②西北航道宽度不超过24海里,符合国际海峡的地理标准,争议焦点是西北航道是否具有国际海运交通功能。加拿大凭借西北航道极少航运量的历史记录,证明西北航道不具备航运功能。美国等国家以《海洋法公约》第35条第1款为依据,指出纵使西北航道属加拿大内水仍使用国际海峡制度,况且伴随北极冰融,未来西北航道将是重要国际海峡。东北航道的地理特征以及俄罗斯对北方航道的管辖实践,使得国际法上东北航道的争端较少,俄罗斯基本上取得了对东北航道的主权控制。相比之下,西北航道的法律地位在国际法上存在诸多争端,美国等国家对加拿大西北航道的主权管辖表示出强烈反对和挑战。

4我国北极海洋权益的实现路径

全球气候变化背景下,北极冰融以及伴随而来的北极航道通航,向世界展现了北极航运与资源开发的潜能。在这种意义上,北极事务不仅是环北极圈国家的地区事务,也是国际事务。作为1920年《斯瓦尔巴德群岛条约》的签约国和1982年《联合国海洋法公约》的缔约国,我国有权参与北极地区的国际治理。作为发展中的大国,现阶段我国对北极事务的参与度较低,缺乏完整的北极战略,这不利于维护我国的北极海洋权益。笔者认为,为实现和维护我国北极海洋权益,中国的北极政策应包括以下基本内容:本着共同维护和促进北极的和平与可持续发展的目的,尊重北极各国依据《联合国海洋法公约》等国际法享有的主权和管辖权,通过北极理事会积极参与北极事务,就气候变化和北极航道等事务与多方加强互利合作。

4.1尊重北极地区国家依据国际法享有的主权和管辖权作为非北极国家,我国在北极不拥有任何主权权利。我国尊重北极地区国家依据《联合国海洋法公约》等国际法享有的主权和管辖权,但同时也坚持北极地区依海洋法存在人类共享区域。

4.1.1针对北冰洋大陆架的主权要求。近年来,北冰洋沿岸国为争夺资源试图使本国大陆架尽可能向外扩展。依据《联合国海洋法公约》第76条规定,俄罗斯、挪威、加拿大等国先后向联合国大陆架界限委员会提交关于200海里外大陆架的划界申请。面对北极地区国家的权利主张与人类共同继承遗产间的矛盾,迄今国际法院没有处理超过200海里的海洋划界案件,大陆架界限委员会对俄罗斯等国的划界申请也以证据不足为由要求补充证据。《联合国海洋法公约》关于大陆架规定的复杂性和不确定性,使得北极地区国家的外大陆架主权要求,面临着既难以撤销又难以确认的困局。目前北冰洋大陆架划界的最佳选择应是搁置争议,共同开发。

4.1.2针对北极航道的管辖权主张。《联合国海洋法公约》第234条赋予了俄罗斯和加拿大制定和执行防止、减少和控制船只对北冰洋污染的法律和规章的权利,是两国管辖北极航道的主要国际法依据。俄罗斯所属北方航道与加拿大所属西北航道,虽受到以美国为首的其他国家的否定与挑战,但北极航道管辖的法理与实践均倒向两国。基于南海划界考虑,我国也应承认俄罗斯、加拿大两国依照海洋法对北极航道的管辖,因为加拿大北方岛屿的权利主张为我国南海划界提供了合理性。加拿大北方岛屿采用群岛直线基线划界如获国际社会广泛认可,同为大陆国家,我国西沙群岛直线基线划界也就具备了合理性。[15]此外,加拿大以“法律不溯及既往”原则对抗《海洋法公约》第8条第2款规定。倘若有此案例,《联合国海洋法公约》也不能否定我国在南海U型线内的历史性权利。在承认两国管辖权的同时,北极航道管理法律应坚持非歧视性原则,即外籍船舶与本国船舶在规费、航行准则等方面必须保持一致。

4.2现阶段以气候变化和航道合作为参与北极事务切入点北极事务涉及诸多复杂因素,不仅包括海域以及大陆架的主权争端,也包括环境保护和国际航运等方面的合作。2008年俄罗斯、美国、挪威、丹麦和加拿大五国部长级会议通过的《伊鲁丽萨特宣言》宣布五国承诺共同保护北极环境,并加强包括科研在内的在北冰洋地区的合作,可是宣言并未涉及北极主权这一核心问题。在当今国际社会“环保外交”盛行的形势下,我国参与北极事务应从环境保护、科学考察等方面切入,加强与北极地区国家的互利合作,在此基础上拓展我国北极事务参与的深度与广度。[16]

4.2.1气候变化是现阶段我国参与北极事务的最佳切入点。虽然我国对北极地区存在可期的利益诉求,但是在很长一段时间内,我国参与北极事务的重点还是关于气候变化的科学考察。北极事务多源于北极气候变化,气候变化客观上对包括中国在内的世界各国都有重要影响,并且中国减少温室气体排放的努力也将对北极气候产生重要影响。近年来,国际法特别是国际环境法的发展推出一种新的法律概念,即“人类共同关切事项”(CommonConcernofHumankind)。虽然人类共同关切事项尚未成为习惯法,但它已经应用于气候变化和生物多样性保护领域,为大多数国家所接受。①北极作为全球气候系统的重要组成部分,北极气候变化也应属于人类共同关切事项,这一概念赋予我国参与北极事务的国际法依据和基础。在气候变化议题下,我国参与北极事务既不触及北极地区国家的核心权益,又可以深化与北极地区国家的联系与合作。

4.2.2北极航道是我国远期北极权益的核心。海上运输是中国经济发展的生命线,北极航道的开通对中国经济存在着重大的经济和安全利益。现时北极航道尚存主权争议,但是笔者认为,考虑到北极的资源与航运价值,北极航道的管辖权最终将会归于沿岸国俄罗斯和加拿大。因此,我国应适时分别与加拿大和俄罗斯就航道利用展开合作。倘若我国在未来北极航道法律地位确定前,能够经谈判抢占先机获得北极航道通行的最惠国待遇,则可保障我国在北极的核心权益,实现多方互惠共赢。

4.3依托北极理事会参与北极国际治理北冰洋沿岸国面对日益显现的资源与航运利益,表现出强烈排斥非北极国家的倾向。《伊鲁丽萨特宣言》表明,北极五国反对《南极条约》模式下冻结对北极主权要求的法律制度安排,也不愿意创制一个多边参与的“北极条约”。②北极地区多数国家有意按照海洋法,通过大陆架的延伸来扩展各自的海洋权益。由此可见,北极的法律秩序走向,相比“仿效南极条约模式”和“北极条约模式”,“发展海洋法公约模式”是一条较为可取的选择。现阶段,北极地区需要在一个多边参与的,具有较强权威性的制度性组织内依照海洋法等现有国际法,制定多边规范性文件,以协调北极各方利益。[17]北极的地理格局使得北极国家和由北极国家组建的国际组织在北极事务中具有优势地位,因此通过北极理事会等平台与北极地区国家保持并发展合作关系是我国参与北极事务的必然选择。1996年成立的北极理事会是讨论北极事务的最重要的区域政府间论坛。北极理事会先后推出的《北极环境保护战略》、《北极生物多样性评估报告》以及《北极海运报告》等文件,为各国北极政策的制定提供了重要的知识准备和指导建议。2011年北极理事会首次制定了里程碑式的具有约束力的国际法律文件,即《北极海空搜救合作协定》,为今后类似协定的签署提供了榜样与借鉴。[18]2013年5月,北极理事会部长级会议通过《基律纳宣言》,赋予中国、日本、新加坡、韩国、印度和意大利六国北极理事会永久观察员地位。我国成为北极理事会永久观察员,虽然没有投票权,但能够及时探知北极理事会其他国家或组织的立场与诉求,把握北极事务的立法动向。我国加入北极理事会,参与北极“游戏规则”的制定,有助于实现并维护我国的北极海洋权益。待时机成熟,我国可以选择推动北极治理模式的调整,丰富北极治理机制的内容。当前北极问题源于气候变化,气候变化作为“人类共同关注事项”已经得到国际社会法理与实践上的承认。我国对北极国际事务的基本参与权应当在尊重北极各国主权的前提下,以“北极气候变化”为突破点,以“人类共同关注事项”为法理依据,着眼于未来北极航道利用,依托北极理事会参与北极国际治理,保护和拓展我国在北极的权益。

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作者:蒋小翼 周小光 单位:武汉大学 中国边界与海洋研究院 武汉大学 法学院

海洋权益的国际法思考责任编辑:杨雪    阅读:人次