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国际法对国际能源新秩序的价值

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一、国际能源格局的新特点

(一)多极能源货币体系开始形成长期以来,美国通过政治、外交乃至军事手段,牢牢地控制全球石油资源,并通过石油贸易的美元计价机制,进一步加强其能源霸权的地位。近年来,美国通过加强军事渗透,逐渐加强对中东、里海、非洲等地区的石油控制。但是,随着美国经济实力的相对降低和美元的持续走弱,石油—美元越来越难堪重负,世界迫切需要新的、多元化的国际货币体系。伊朗、委内瑞拉等一些国家开始放弃石油交易美元计价制,全球各国石油交易所纷纷成立。各国开始寻求以其他货币替代日益疲软的美元的主导地位,多极能源货币体系开始形成。从长远来看,能源计价货币的多元化是必然的趋势,对于降低能源价格走势的不确定性,有效应对能源危机具有重要作用。

(二)OPEC的影响力逐渐下降随着近年来俄罗斯、非洲等区域石油产量的增长,OPEC在全球石油体系中的影响力逐步降低。2003年全球石油价格暴涨,OPEC应美国要求推出石油增产计划,但是油价仍然居高不下。金融危机爆发后,OPEC力图通过减产来抑制不断下滑的油价。2008年末开始,几乎所有的OPEC成员国都参与到减产行动中,OPEC中东地区成员国近75%总体削减产量,但是依旧没有减缓全球能源价格的持续低迷。全球石油市场的这种戏剧性变化,显示OPEC成员国对全球市场的控制和影响能力开始下降。OPEC必须和其他国家或国际组织开展更多的合作,如非OPEC能源输出国、石油消费国特别是新兴工业化国家进行交流和协商,对能源需求进行充分沟通,才能有利于维护石油市场的稳定。

(三)清洁能源和可再生能源地位不断上升1980年联合国召开的“联合国新能源和可再生能源会议”对新能源的定义为:以新技术和新材料为基础,使传统的可再生能源得到现代化的开发和利用,用取之不尽、周而复始的可再生能源取代资源有限、对环境有污染的化石能源,重点开发太阳能、风能、生物质能、潮汐能、地热能、氢能和核能。随着能源危机日益临近,同时为了减缓未来全球气候变暖的风险,清洁能源和可再生能源技术越来越受到重视,并将成为今后世界上的主要能源之一。化石能源的消费比重大大降低,核能、太阳能、风能、地热等替代能源逐渐被广泛接受和使用,以节能减排、新能源研发为中心的绿色能源革命蓬勃兴起,成为影响国际能源关系的重大因素。

二、国际法在建立国际能源新秩序中的作用

迄今为止,国际能源新秩序并没有一个权威、统一的定义。笔者认为,国际能源新秩序是指国际能源合作中各国经济利益和其他利益在国际社会成员之间合理而平等的分配。其本质就是要求从全新的角度,建立稳定、公平和透明的良好国际能源秩序,以促进国际能源安全。国际能源新秩序是经济新秩序在国际能源合作中的拓展,是国际新秩序的组成部分。在建立国际能源新秩序中,国际法的作用主要有以下几方面。

(一)通过协商制定国际能源新规则制定国际能源新规则的方式主要是缔结国际条约。国际条约是国际法主体间以国际法为准而缔结的确立其相互权利义务的国际书面协议。例如1991年订立于海牙、1998年正式生效的《能源宪章条约》,作为国际能源领域具有法律约束力的多边条约,对推动和促进能源领域的贸易、投资和运输活动具有重要意义。《能源宪章条约》作为第一个具有法律约束力的、覆盖投资保护和贸易的多边协定,为解决国家间的能源争端提供了法律框架,已经引起越来越多国家的关注。目前,欧亚大陆的51个国家和地区已经签署了条约。中国已于2001年成为能源宪章代表大会的观察国,并于2002年派观察员到宪章秘书处工作。今后国际社会应继续通过协商和缔结条约的形式,不断完善能源秩序,共同维护能源市场的安全和稳定。

(二)促进国际能源领域的多边合作国际能源法律制度的产生是以国际能源合作为基础,本质上是通过个体之间复杂的谈判和博弈过程来完成的。目前在国际能源合作过程中以双边合作协议为主,缺乏全球性的多边合作法律框架。国际能源合作法律机制的缺失使国际能源合作实践失去了存在的基础,更使国际能源秩序运行缺少了支撑。因此,国际法在构建全球能源合作框架中具有重要作用,有助于促进全球范围内的国际能源合作。为了增强合作框架的范围和影响力,框架可以充分利用联合国等政治资源,以取得新能源合作的多边性和普遍性。应当明确的是,联合国对于国际法律秩序是不可或缺的。联合国的性质和宗旨决定了其在建立能源新秩序中必然要发挥作用。由于能源安全是每个国家都面对的威胁,联合国在国际社会的重要地位使得联合国在能源方面应该能够有所作为。这一点上可以借鉴欧盟的做法,欧盟能源战略和政策的突出特点在于利用国际会议和国际组织,加强与能源供应国的密切合作。未来应建立由资源国、消费国、过境国共同组成的新型多边能源合作机制,推动资源国与消费国建立价格协调、利益平衡机制。

(三)鼓励新能源的开发和利用清洁能源和可再生能源等新能源的开发和利用是能源发展的趋势。这一趋势必然引发国际能源规则、体系和制度新的调整,未来国际能源领域的争夺与合作,相当大程度上将围绕新能源的技术标准、贸易规则及其管理制度展开。在这方面一些国家的国内立法已经走到了前面。德国在可再生能源发电、供热和交通用能三大领域制定了专门的法律,使其可再生能源发展处于世界先进水平。英国颁布的《2010能源法》规定了实施低碳转型所需要的一些关键措施,如碳捕获与储存(CCS),并引入了新的CCS激励规定,还引入强制性的社会性价格补贴等。这些做法对于发展新能源、应对气候变化和促进经济低碳转型起到了重要作用。国际法也可以通过制定标准、鼓励措施来促进对新能源的开发和利用。

三、中国在能源新秩序中的角色定位

2013年1月,国务院印发的《能源发展“十二五”规划》明确提出我国应:“积极参与全球能源治理,充分利用国际能源多边和双边合作机制,加强能源安全、节能减排、气候变化、清洁能源开发等方面的交流对话,推动建立公平、合理的全球能源新秩序,协同保障能源安全。”据此,中国的角色定位主要有以下几方面。

(一)能源新秩序观的提倡者中国在国际能源新秩序的构建中应当发挥积极作用,其首要表现就是提倡“平等互利、合作共赢”的能源新秩序观。国际能源格局正在从“两极结构”———生产国集团和消费国集团———向“多极结构”转变。以欧美为主导的国际能源旧秩序的霸权因素愈加凸显。中国作为最大的能源消费国,却被排除在能源定价机制之外,这是非常不合理的。中国提倡“平等互利、合作共赢”的能源新秩序观,就是要提倡构建公正合理的新型国际能源秩序,推动能源各领域、各方面的互利共赢合作。同时有效遏制资源民族主义和贸易保护主义,促进国际能源体系的开放性发展,使国际能源新秩序服务于中国的根本利益和人类的共同利益。中国将在平等互利、互利双赢的新秩序观下加强同各能源生产国和消费国的合作,共同维护全球能源安全。

(二)制定能源规则的参与者能源领域问题的基本原则和面向未来的全球统一能源政策都亟待制定。在制定能源规则的立法活动中,中国应积极参与国际协商和磋商。通过参与国际立法,提出自己的观点和立场,展现自己的制度设计和构想,从而不断提高中国在参与国际能源体系中的话语权。例如,密切关注全球核能伙伴关系计划的实施情况、其他国家对于该计划的反应以及技术研发进展等,并根据我国情况提出更于我有利的新规则。继续与能源合作国签订相应的多边、双边协议和过境协议,加大法律对跨国投资的指导与规范。此外,还应充分利用市场手段,如建立和上市中国的煤炭、水电、石油类品种的期货市场,推出真正与国际产销市场接轨的大宗油品期货,形成我国自己的能源价格定价中心来影响国际价格,从而参与全球能源定价体系。

(三)推动能源合作的实践者截至2009年,中国已经与36个国家建立了双边能源合作机制,参与了22个国际能源组织和国际会议机制。中国是国际能源论坛(IEF)、世界能源大会(WEC)、亚太经合组织(APEC)、东盟+3、亚太伙伴关系(APP)等机制的正式成员,是能源宪章的观察员,与国际能源署等国际能源组织也保持着密切联系。同时,中国与美国、日本、英国、印度、欧盟、欧佩克、八国集团等建立了双边或多边能源对话机制。

我国与上合组织国家之间已有成功的能源合作基础,中俄、中哈之间都已经签署了大量油气合作协议。中国应充分利用已经建立的双边和多边能源合作机制,积极推动和参与更多的国际合作,如谋求加入国际能源署、推动建立东北亚能源共同体等。为构建能源国际合作新秩序、增强世界能源安全做出更多贡献。综上,在新的能源格局下,中国应当调整能源战略,积极推动国际能源新秩序的建立,在未来的国际能源新秩序中充当重要角色,从而为我国经济的和谐与可持续发展创造更好的环境和机遇。

作者:卢卫彬单位:海军陆战学院

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