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国际法角度下国家主权的刍议

2013/11/20 阅读:

1对现行的国家主权概念的困境

由于对国家主权本质定义的困难,主权问题常常被经验性地描述成两个不同的侧面,即对外的在国际社会的功能面和纯粹的对内部的控制面。外部主权与国家和其他国家相比的国际地位相关,实质就是相对与其他主权者的独立性;内部主权与国家和其领土范围内的所有自然人和团体的关系有关,实质就是其相对于国民的最高地位。但这种国家主权之存在被区分成为两个侧面,内部和外部的关系被淡化,甚至使人产生一种遐想:这二者是否可分?一个政治共同体对内可能是主权者,即高于其领土范围内的所有人和团体,但是相对于其他政治社会来说,是非主权者;或者一国对外可能是主权者,然而缺乏内部主权,就像邦联那样。举例来说,南奥塞梯或者2011年以前的南苏丹只可能成为对内的主权者;相比之下,1815年的德意志联邦可能只有对外是主权者,它缺少对国内其他权力关系的控制权,而其他权力则控制着其领土范围内的人民。

完整的主权包括外部主权和内部主权两个方面,但是一方的缺损是否一定会破坏另一方?考虑到上述例子显然答案是否定的。这样的现实案例在国际社会还有很多,它们使得国家主权的内外两个侧面之间的联系被截断了,因此国家主权的概念可以也应该接受更精细地分析和定义。前美国国际法学会会长LouisHenkin教授就认为国家主权是一个“坏字眼”,因为在国内层面,主权被利用为“国家神话”(nationalmythologies),而在国际层面,主权是一个标语(catchword)———一个“替代思考和明确定义的标语”。

笔者认为,在国际法中,国家主权首先是一国取得了对其他国家的独立性,这一独立性体现为该国在国际社会拥有一系列特定的权利,这些核心权利提供了一个主权权利之存在或不存在的标准。而基于这种在国际法体系中的核心主权权利,国家在历史的不同阶段宣称了其他的各种对内对外的权力,构成了一个复合的国家主权概念———其中也包含着某些不真实的权力,它们在早期国家处于一种相对孤立的“黑箱状态”之时可能尚得以成立(因为没有其他的过度主权权利宣称和它们发生明显的冲突),但在这种状态被现代科技所引起的运输、信息技术的革新打破之后,势必受到事实层面的怀疑。

国家主权概念由威斯特伐利亚样式的描述向“对内对外”两个侧面的描述性的转变,就显示出了它多层次的复合内涵的分离趋势。而这些曾经被视为国家主权部分的权力在新的世界格局和历史阶段中已经并且将会继续出现从国家主权中剥离,并往不同层次机构移动的现象:有的上移到了国际组织、区域组织,成为国际法得以建立的基础;有的下移转至地方和社区,更加巩固国内政府或地方政府的公共管理和服务。所以笔者认为,对国家主权概念的重塑问题,从本质上来说就是在打破国家对公共性的垄断之后,讨论如何对这些公共权力进行分配的问题。

2国家主权问题的实质是权力的分配

在全球化的今天,国家主权的绝对垄断性已然被打破,人们也不再理所当然地奉行绝对的威斯特伐利亚式的“国家神话”,或者对国家主权模糊混乱的描述感到不满和怀疑,我们要求更深刻精细地分析国家主权概念,并提倡“克制”和“共同利益”等新的价值因素。此时,当“主权”更多的出现在国际政治问题讨论上的时候,通常情况下指的是权力分配问题,即“决策权交给内国政府还是国际社会”。这就是说,当一方争辩说“一国不该受某一国际法义务的约束,因为这样做会剥夺本国主权”时,其实是说他们认为这项决策,应该在民族国家的层面而非国际社会层面制定。如何合理地重新分配曾经被视为主权部分的权力,成为构建国际法的重要课题。

2.1权力分配方法

在我们考虑权力在国际法还是国内法层次上分配时,往往受到不同的价值观念的影响,大体有以下几种:

2.1.1优先选择国际层次权力分配优先选择国际层次权力分配的原因有很多,主要和经济学家们所谓的“协调利益”(CoordinationBenefits)的需要相关,有时在博弈论中又被称为“囚徒困境”(Prisoner’sDilemma)。如果各国政府为了自身利益不相互合作而各行其是,甚至“竞争到底”,其结果就是两败俱伤。但是如果他们能够对其行为作出节制,那么事情的结果就会改善。在这一过程中,主权中体现国家独立性的具体权利将被有效地凸显出来,而一些过度的权利会经过协商和实践,在条约和习惯法中受到约束和限制。最易于观察到的是,经济学家所强调的当涉及“流动要素”的情况下,比如投资或者个人移民时,政府决策权上移到国际层次尤其必要。因为单一政府很难对这些在世界范围内流动的要素进行管理和调控。因此WTO能够成为拥有条约数目最为庞大的国际法体系。同样的,环境问题目前也被认为需要更高层次的国际法机构来监管,因为具有“扩散效应”的环境影响能够在世界范围内具有“流动性”。

2.1.2地方应掌握较多权力欧洲经常讨论的辅助性原则认为:政府的行政决策应该由在“权力阶梯”尽可能低的层次制定。这一原则的基本观点是政府离选民越近,其考虑的内容就越周全,作出的政府决策就越有利于选民。此观点有时候也表述成:“知道你姓名的政府更可能了解你的需求。”同样,在权力阶梯最下端,离选民最近的政府,所受到的责任性的约束就越强。在美国,关于“联邦主义”的大量讨论其实涉及的就是相同的问题:担忧在“华盛顿圈内”的决策往往忽略了那些远离政治中心的各个地方的事实和细节,而决策部分地只满足了一些参议员或美国国会中的其他成员自己的私人目的。

又比如,跨国公司常常就补贴、刺激、地点优先选择、税收免除等直接与中国的大城市或都市区域的地方政府谈判。东京、汉城、曼谷、上海及其他大都市区域的政府当局由于其区位优势和当地经济资源常常成为与跨国公司的半自治的谈判者。目前,地方政府的作用在全球范围内已有了实质性增长,由于它们设法增进地方文化、经济和政治利益,像吸引外国投资的全球性竞争增强了城市权威一样,区域性权威也在全球的地区范围内变得积极,这种能动的表现形式,从在国外设定地方外交使团,向全球或区域论坛派出代表,到政府间机构里的活动,千差万别。通过这种机制,亚国家政府能够提出重要的政策倡议,而在很多情况下,他们都能绕过自己的中央政府享受对外的部分国家权力。他们还在全球和区域网络中从事跨国的协调行动以及解决从城市发展到贸易以致实施全球环境标准等共同关心的问题。

2.1.3两种价值观的协调和冲突通过观察发现,绝大多数时候,关于应该如何在国际法和国内法层次分配决策权力实际上是对需要解决的问题的实质上的争议。一些国家领导有时会利用国际规范来推进国内立法的实施,因为这些立法虽然重要,但是可能由于国内政治因素或者宪法结构无法通过;同样,另外一些国家领导可能希望维持自己对某些问题在国家级别甚至低于国家级别的决策权力,因为他们觉得在这些层级具有较大的控制权以实施他们赞成的政策。这些情况提出了新的问题,即权利精英在主权分配的过程中,可能在国际法制约和国内民主程序之间有着选择的空间,实现更多的个人选择。这使我们思考,这种权力的上移或下放具有可选择性的吗?即我们所一直认为的,国际法的效力仅仅来自于国家的自我限制,那么国家对这种权力的移动具有绝对的选择权,国际法体系也仅仅是一种进行决策的工具。而事实上,无论是国际强行法还是人权法都显示,国家对这种权力移动的自主选择是有限的,全球范围内对多个领域的公平正义有着一致的理解和共同的需求。

2.2国家主权在国际法环境中重新分配的主要表现

无论是基于一种对普遍的正义的发现和追求,还是源自国家的自我让渡,这种过去国家主权包含的传统权利的重新分配已经体现在国际法的发展之中:

2.2.1国家经济管理权力的转移《各国经济权力和义务宪章》第二条第一款规定“:每个国家对其全部财富,自然资源和经济活动享有充分的永久主权,包括拥有权和处置权在内。并得自由行使此项主权。”这反映了在当代社会经济主权是国家主权的重要组成部分。

而全球市场的发展,削弱了民族国家经济政策的有效性,导致国家部分控制主权的弱化和丧失。二战后,西方国家在相对封闭的国民经济环境中普遍实行凯恩斯主义的需求,实现充分就业的福利经济政策。布雷顿森林体系解体后,西方国家相继取消资本控制,特别是冷战后全球市场的发展限制了国家作出经济决策的能力,使其在经济、财政、社会等政策的制定上处于软弱无力的状态。在相互依存日益增加的全球市场中,扩大一国需求或许增加的是他国供给和就业机会。降低利率可能导致资本大规模地外逃,而不是增加国内供给,而提高利率可能造成人们对严重通胀的预期,实际上推动了消费增加,而不是降低消费需求。全球市场的发展也使得推行高税率、高福利、工资的福利国家政策越来越难以为继。因为如果税率太高,企业可能威胁迁移其生产或在其他地方投资。结果,为了吸引国外直接投资和本国私人资本,各国政府不得不实行减税政策,同时削减社会福利开支水平。在一个巨大的公开资本市场的世界中,小国将不能控制自己的货币政策,因为它们不能控制资本的跨边界流动。

也就是说全球资本的流动性损害了国家控制其国内货币政策的能力。因而,在经济政策问题上,民族国家已经迅速成为一个非自然的,甚至功能紊乱的单位。国际性法律体系承担了起了规范经济行为的责任。例如,欧盟各成员国的经济主权和管理权的让渡与转移就是典型的例证。其他许多国家为了有效参与国际贸易与投资,也形成了诸如EU、NAFTA、ASEAN和APEC协定等双边或区域贸易协定。各个国家一旦参与国际贸易和投资,他们除了服从于国际标准并使他们的法律和管制服从国际标准外,只拥有很少的实际选择权,失去了它们从前曾经拥有的无需外部制裁就能够制定和实施的对经济政策和管制的单边控制。

2.2.2政治权力的部分转移全球化在政治上使国内政治与国际政治的界限日益模糊,国内政治国际化的现象与日俱增,国际组织正运用各种国际机制介入各国政治运作,协调错综复杂的国际关系,以维护国际社会的整体利益。于是,在处理有关独立自主、安全、领土等最为敏感的政治问题时,一些过去为国家所专有的政治权力发生了明显的转移。主权国家在不同程度上同国际社会进行合作,让渡或共享自己的部分政治决策权。最突出的表现是,各主权国家经常受到50多个人权条约的约束;限制腐败(这种典型的国内政治事务)的条约也在世界范围内缔结并生效;国际组织尤其是布雷顿森林组织(国际货币基金组织和世界银行)也施加了贷款的条件———这些条件极大地限制了内国政府在征收税收、社会保障、经济机构和政府开支上的决策。

另外,在20世纪,政府间国际组织的数量和类型就得到了稳步的增长,从1914年的50个增加到1935年的90个,而今天更已超过了300个,雇员达10万人以上,国际组织的管辖权也形成了对国家管辖权的直接制约。主权国家在接受国际组织管辖的同时,也就让渡了自身的部分管辖权。联合国、国际民航组织、国际劳工组织、国际海洋组织以及WTO等等在其各自的职能领域内,都具有跨越国界的管辖权。例如,在通过防止有船只和其他交通工具引起的污染来保护海洋环境方面,国际海洋组织具有特别管辖权,同时它还处理有关国际航运方面的法律事务;WTO专门设立了争端解决机制,管辖贸易争端问题。

此外,海牙国际法院、国际海洋法庭以及区域性国际法院如欧洲联盟法院、美洲人权法院等司法机构都在不同的案例中展示出它们的相对普遍管辖权。荷兰海牙的前南斯拉夫国际战犯法庭对米洛舍维奇的审判为主权削减并让渡于国际法系统提供了一个戏剧性的例子。这次行动标志着人类历史上第一次一个民选总统必须在国际法庭上为他就职时期采取的行动负责。萨达姆的例子亦可看见这种基于国家主权的管辖权在极端情况下的转移。

3全球化背景下国家主权的未来

国家在全球化进程不仅变得太小以至于无法解决大问题,而且也变得太大以至于无法解决小问题。传统的国家主权概念正在被新的主权形式取代。最可能的情景是:全球化正在并将继续改变国家控制的范围,国际法权威日益重要,经济全球化作为全球化运动的首要动因,将促使在国家间合作的经济活动领域中,国家主权日益明显的集体化和共享化。

3.1国家主权范围的改变

国家主权对某些领域的控制的确受到了全球化的侵蚀,但是并没有证据表明全球化已经系统性地损害了国家控制。更准确的说法是,国家的影响在某些领域增加了,而在其他领域则萎缩了,国家主权的权力范围正在改变。在经济活动的某些领域,国家将继续放弃主权,放弃对边界内和跨边界交易进行控制的权力,因为如前文所述,这一权力的实现太困难、成本太高或者技术上不可行。由于跨国公司变得更加庞大、更有权力,即使在自己的边界内政府也很难控制跨国公司的活动。其巨大的规模、范围和经济资源是许多跨国公司获得了以前只能由国家行使的权力。一方面为了吸引跨国公司,大部分国家愿意让出对政策的很大部分控制;另一方面,为了规制跨国公司的行为,国际组织也将获得更多的权力。

同样的,国家主权也将陆续放弃政府控制跨边界金融流。极少政府现在能够单边地控制流入或流出其国家的资本流动。Kobrin指出随着电子转账的普及,国内与国际资本之间的区别消失了。在西方国家大部分电子货币形式已经超越了规制性控制,而亚洲国家甚至在控制外汇交易方面也有更大的困难。流动性因素造成的全球扩散现象是使国家主权范围缩小的首要因素。因此由于人口的流动加强,在基本人权保障方面,国际法的效力将改变国家主权的范围。

然而,国家也并非在全球化面前毫无作为,每个国家都以不同的战略以适应新出现的全球化进程。最重要的一点是,各国将更加积极地以主权国家为单位参加到国际组织的全球治理中来。绝大部分国际组织明文规定成员资格必须是具有国际法主权的民族国家,这使得国家主权对外的独立外交权将进一步增强,成为国家主权的重要内容;各国在国际组织中平等协商,共同决策的权力也将得到加强,使得各国能够在国际法体系中,在全球合作中更好地实现自己的权利。

3.2共同主权的发展和国际法权威的增强

“在全球化时代,国家主权只有通过放弃国家主权来保护”。通过参加双边、多变和国际贸易与投资协定,国家同意放弃一些主权或者至少参加到一种“主权的共享”中来。这将促使国际法效力的增强。一直以来,国际法的法律性和效力都受到了多方的质疑,并且在是否受到各国政治实力决定性影响的问题上纷争不休。新的国家主权概念的构建可能极大地改善这种情况。无论是作为一种在全球化过程中发现的正义之必须,或者是国家主权的一种自我限制的让渡,由各种条约、习惯所构成的国际法体系都在越来越清晰的对各种权力分配作出精细的划分。各种前述的超出国家能力范围的客观因素,促使国家积极地参与到国际法体系的构建之中,完善国际法体系,在国家法框架下寻求争端解决的机制。虽然在近期之内,国际法依然与实现人们期待的超越国家的普遍公正有相当的距离;但是国际法已经被看作一个唯一而且必然的选择,各国对国际法权威的尊重呈现明显的上升趋势。

4结论

全球化的加速发展对国家主权的确构成了持久的挑战,迫使我们对一直以来虽然模糊但是实用的主权概念进行反省和重塑。我们可以发现国家主权概念的主要问题之一就是如何在不同的人类机构之间分配权力,特别是如何在国际法和国内法层次分配权力的问题。毫无疑问,要回答这个问题是非常复杂的,但也是必须的。过去以国家主权为由拒绝对一问题做系统讨论的做法显然已经过时,对国家主权概念的重新思考是更好地适应全球化形势,参与国际社会,构建国际法规则,以及用新方式维护本国利益的必然选择。

作者:唐棣 单位:四川大学法学院

国际法角度下国家主权的刍议

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