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跨国公司对环境的国际法探微

2013/11/20 阅读:

一、跨国公司环境法律责任的国际立法现状与不足

(一)立法现状

国际社会对跨国公司环境污染问题进行了一系列的国际立法活动。规范跨国公司的国际法律制度目前有两种类型:(1)间接规范:国家作为国际条约的缔约者和权利义务的承担者,并按照国际条约的要求对跨国公司的运营进行管理;(2)直接规范:跨国公司加入国际组织发起的准则,由这些“软法”性质的准则约束跨国公司的行为。

1.间接规范跨国公司的国际立法努力经济合作与发展组织(OrganisationforEco-nomicCo-operationandDevelopment,以下简称“经合组织”)2000年6月27日部长级会议上,与会的成员国以及阿根廷、巴西、智利和斯洛伐克等国的政府通过的《经济合作与发展组织跨国企业准则》(TheOECDGuidelinesforMultinationalEnterpri-ses,以下简称“《跨国企业准则》”)是直接针对跨国公司行为的最新成果。《跨国企业准则》是经合组织《国际投资与跨国企业宣言》(DeclarationonInterna-tionalInvestmentandMultinationalEnterprises)的一个组成部分,该宣言的目标是寻求国际投资自由化和跨国公司与东道国和谐运作的平衡。《跨国企业准则》在一些主要的活动领域为跨国公司制定出行为守则,但如同其他一些“指南”和“守则”一样,并不是一个国际性的立法,只是经合组织给加入国政府在规范跨国公司营业行为方面的建议。

2.直接规范跨国公司社会责任的国际立法行动一是联合国的《全球契约》。它是由联合国秘书长直接发起设立的。1999年1月31日在达沃斯世界经济论坛会议上,时任联合国秘书长科菲•安南促请与会的工商界领袖们一起加入一项国际性倡议———《全球契约》,与联合国、劳工和市民社会一起支持普遍的环境和社会原则。2000年7月26日,《全球契约》正式实施。全球契约不是一个具有法律约束力的行为准则,它只是公司出于自愿的一种承诺。全球契约的核心是联合国全球契约办公室和6个相关的联合国机构,联合政府、公司、社会团体和劳工这些社会因素,通过一种更透明的社会对话的渠道,通过集体行动的力量,塑造公司的社会责任,以实现一个更具可持续发展性和包容性的全球经济。二是联合国的“负责任投资原则”。负责任投资原则(PrinciplesforResponsibleInvestment)是联合国秘书长2005年发起邀请全球主要的机构投资者参与制定的一项投资原则,于2006年初开始接受签署。该原则为机构投资者拟定了一个框架,在投资决策中综合考虑环境、社会和治理结构,追求投资利益和社会目标的平衡。反映了欧美在公司社会责任投资方面的潮流,截至目前,有百余家的资产所有者、资产管理人和专业服务提供者宣布支持该原则,他们掌管的资产已经超过8万亿。

三是多边投资担保机构在跨国公司环境问题方面的努力。世界银行下属的多边投资担保机构(MI-GA)董事会于1999年5月通过了新的环境评估及信息披露政策,要求就承保项目对东道国的自然环境,人类健康和安全,社会领域(如因投资引起的居民强制拆迁及影响到少数民族生存、文化遗产的保存等)和跨国环境等影响进行评估,并公开评估的信息。如投保人违反东道国环境立法或MIGA的环境政策,MIGA有权拒绝或取消担保。

(二)立法不足

1.现有国际法规则存在缺陷且新的国际规则达成困难重重。在规范的性质上,无论是直接规范还是间接规范,都是鼓励和自愿性质。各国没有遵守的义务,可以根据各自利益的需要选择适用;在规范的内容上,多为原则性规定,可操作性不强。原因在于各国在法律传统、文化、经济发展状况、国内法在跨国公司环境法律责任问题上的成熟度上的差异。为了保证国际规范得到最大范围的认同,不可能制定细致的内容,只能选取各国已形成共识的原则,但过于原则的规范也制约了各国在具体执行中的效果。在法律构造上,过多通过国际规范指导和完善国内机制,以协调跨国公司产生的问题,没有创设有力的协调机制、执行机制和监督机制,甚至争端解决机制。虽然制定规范的各个国际组织都设立有相应的机构来负责跨国公司的社会责任事务,但这些机构都只具备信息交流的功能。当前国际经济法律制度特有的供给模式增加了国际立法的创制难度。在各国国内一般都有一个中央立法机构依靠公权力自上而下地制定和修改国内经济立法,而在国际社会缺乏这样的有权威的立法机构,各国只能通过相互之间的谈判妥协同意,最终制定国际经济条约。面对当前复杂多变的国际经济形势,两种传统的国际立法模式:基于各国明示同意而产生的国际条约和基于各国默示同意而形成的国际习惯,均难以满足国际社会对经济法律制度的需求。

2.现行国际经济法律规范多由发达国家单方面制定,而跨国公司环境法律责任制度的相关规定影响最大的是发展中国家,缺乏发展中国家广泛的参与,国际经济法律规范无法充分反映发展中国家需求和利益,也无法得到发展中国家真正的响应和履行。另一方面,发展中国家相对落后的经济地位以及改善本国人民经济状况的迫切要求,决定了其对经济发展的重视程度高于对环境保护的关注程度。在维护环境利益应以经济发展为基础这一观念的指导下,环境权在与生存权较量的过程中必然退而居其次。加之跨国公司导致环境侵害的经营行为大都得到行政管理机关的许可,其客观上对东道国的经济发展的确起到了推动作用,其违法性更加难以确定。

3.跨国公司的母国和东道国对跨国公司的制约存在困境。无论是母国还是东道国,作为主权国家都很难对跨国公司所带来的全球性的负面影响进行有效的制约。从东道国方面来说,多数为发展中国家,相比较而言,跨国公司的实力反而更强大,而且在提倡减少政府干预的潮流下,东道国政府对经济的行政干预越来越少。同时跨国公司带来的资本、技术、贸易、就业等恰恰是东道国所寻求的。所以大多数东道国很难真正做到对跨国公司进行有效的监管。从母国方面来说,跨国公司本身是母国的国民,和母国有着密切的关系。跨国公司的发展一方面有力地促进了母国国内经济的发展,另一方面跨国公司在一定条件下还可能成为母国对外政策的工具。拥有的共同利益使得跨国公司和母国的关系更多地体现为利益性合作,而缺乏对跨国公司的制约。

4.国际合作的力度不强。“环境问题的全球化进程,影响和削弱了主权国家在其领土上的控制力,而越来越需要国际合作。在处理全球环境事务时,首先,各国和政府考虑的是国家利益,其次,才是国际社会和全人类的公共利益,因而在环境领域各国很难达成一致,对于许多问题无法达成共识。”各国对自然资源拥有绝对主权,所以针对跨国公司引起的环境侵害,各国往往仰仗其对自然资源的主权原则,单纯地从国内法的角度行使规制权,无视环境问题的全球性与整体性,造成国际法的效力在面对国内法时大打折扣。这些都表明,在环境保护方面,国际合作是必不可少的,国际合作的力度决定着环境保护的力度,而目前国际合作在环境保护方面的缺乏是导致环境保护不力,环境法律责任追究困难的一个重要原因。

二、完善跨国公司环境法律责任的国际法措施

(一)建立新的立法模式促进国际立法达成

目前国际上对跨国公司环境污染进行管制的法律文件都规定得过于模糊,缺乏实际操作性,而且还没有一份国际法文件对跨国公司环境污染规制进行系统的规定,这显然无法满足管制目前跨国公司在全球范围内环境污染的需要。国际社会状况的复杂性和特有的国际立法的供给模式以及跨国公司的特殊性,导致新的国际环境立法的达成困难重重。面对国际环境立法供不应求的现状,通过新型立法方式促成国际立法达成成为一条重要的解决途径。目前,可以归纳出的新型立法方式主要有以下五类:

1.“由少至多”的方式,即先在容易取得共识的少数国家之间达成国际经济条约,然后通过各种方式将条约推及其他国家。

2.“由低到高”的方式,即允许各缔约国对国际经济条约进行宽泛的保留,形成一个较低起点的标准,然后在此基础上展开后续谈判,逐步提高各缔约国承担义务的水平。

3.“从软到硬”的方式。各国参加国际经济条约,意味着要对其他国家做出确定的承诺。为了保持本国内外经济政策的灵活性,一些国家可能不愿为之,从而导致缔约的失败。反之,国际经济“软法”本身没有法律拘束力,这样的法不会对各国形成过大的压力,有时反而容易得到各国的认同。

4.“从粗至细”的方式,即在起始阶段先谋求达成一个原则性的协议,因这样的协议只涉及对议题的基本共识,因而磋商的难度往往比较低,但可为各方后续谈判具体的权利义务奠定必不可少的基础。

5.“一揽子协议”的方式,即缔约各方就多个领域、多种议题展开谈判,并全盘接受谈判达成的所有国际经济条约。采取这种方式,可使谈判成果通过尽可能地交叉赢得多数参与方的支持,即谈判各方可以一些领域的妥协换取对方在其他领域的让步。现行跨国公司环境保护的国际规范已经采取了五种新型立法方式中的前四种,如果跨国公司环境保护的议题能进入一个综合性国际经济组织的谈判议题,发展中国家可以采用“一揽子协议”的立法方式,对抗发达国家提出的国际投资自由化的议题,这不失为推进投资自由化和跨国公司环境保护立法的一种途径。当然,要真正在各国间达成跨国公司环境保护的国际法律规范并非只是立法模式的改变那么简单,这将是一条困难重重的道路,不仅意味着要在国际法律规范体系内部进行多环节的改造,提升当前规范体系内国际文件的法律层级,还需要加强国际法层面的监督机制、执行机制,甚至国际司法层面的合作实践。

(二)跨国公司母国承担环境方面的国家责任

“国家责任,又称国际责任,是国家违反其承担的法律义务对其他国际法主体造成损害所应承担的责任。”跨国公司在东道国造成环境损害的行为虽然属于私人行为,但具有可归责于国家的性质。这是因为在国际法上有一项基本原则:当私人的有关行为是出于该国控制之下时,国家应为其承担责任。国家为私人行为承担责任的根据是基于国家可以将私人行为置于国家的管辖和控制之下。对于跨国公司来说,它处于母国的主权和司法的管辖和控制之下,母国对其行为有监管的义务,不得放任其造成跨界环境损害,而若由于母国监管不力而导致严重的跨国环境损害,母国则应承担相应的环境方面的国家责任。“到目前为止,个人或者法人的国际法主体资格还没有获得国际社会普遍承认;环境保护是所有国家的国际义务,一国内可能造成跨界损害的活动,都经过国家的许可或者登记手续,即国家从一开始就参与了增加环境负担的活动。而国际法上有一个基本原则:当有关行为处于一国控制之下时,国家应为其承担责任。”跨国公司承担环境法律责任问题涉及诸多方面,其中一个重要的问题是要解决好跨国公司所属国在环境责任上的国家责任问题。只有解决了发达国家的环境责任承担问题,才能真正期望跨国公司承担环境法律责任在国际层面上有所突破。

(三)充分发挥环境非政府组织的作用

随着环境问题的全球化,作为主权国家,无论是母国还是东道国,都很难对跨国公司所带来的全球性的负面影响进行有效的制约。非政府间国际组织以其独特的权威性在国际环境保护领域正发挥着越来越重要的作用。像国际自然保护同盟(IUCN),绿色和平组织等非政府间国际组织在推动国际环境立法方面发挥了巨大作用,并得到了相当程度的认可和一定的法律地位。

1.在条约的签订方面,环境非政府组织可以通过参与国际环境制度的制定,确立相应的机制以约束跨国公司。国际环境非政府组织具有的跨国性、中立性、公益性特征,使其在国际社会中具有更强的凝聚力和信服力。由于不是主权国家,没有彼此之间的利益冲突,从而更易于促进各方的交流与合作,促进双边或多边国际环境条约的签订,从而有效避免环境争端的产生。在政府和跨国公司的谈判中,环境非政府组织成为越来越重要的参与者。

2.在纠纷解决方面,环境非政府组织具有公益优势、知识优势和机制优势,弥补国家和政府间国际组织在这些方面的欠缺,根据公众的要求和处理环境纠纷的需要,以不同的身份参与调查研究,提供相关的信息和资料,并利用专家优势和技术实力,为环境纠纷的利益相关者和纠纷的妥善解决提供援助和建议,从而促进环境争端的顺利解决。

3.在裁决的执行方面,以外交方式解决国际环境争端达成的协议都不具有强制执行力,环境非政府组织能够利用自身具有的强大的全球环境监测系统,对协议和裁决的执行情况实行监督,进行科学的评价和分析,以达到与协议和裁决强制执行同样或更好的效果。此外,通过资金和技术援助,帮助发展中国家协议和裁决的落实执行,控制污染物排放,减少跨国环境损害,强化对生态环境的保护。

4.在促进政府行为方面,环境非政府组织积极与政府进行合作,凭借自身所具有的知识资源、技术条件和民主影响力,向政府提供更切合实际更利于民众接受的政策建议,促成政府和民众达成共识,以此促进政府相关政策的推广与执行,加强政府对跨国公司行为的约束力度。

5.在经济发展模式方面,环境非政府组织通过宣传教育提高消费者的环境意识,制定策略引导消费者的消费偏好和消费行为,进而影响包括跨国公司在内的企业的产品销售,最终将会引导跨国公司在内的各个企业的生产朝着环境无害化的方向迈进,引导可持续发展的经济发展模式,从根本上避免跨国环境纠纷的发生。

(四)加强国际合作

环境问题,特别是臭氧层破坏、温室气体排放等全球性环境问题是没有国界的,在一个国家或者某些国家造成的污染,其恶果可能由其他国家甚至全人类来承受,因此对于跨国公司在全球范围内进行环境污染造成全球整体性的危害环境问题,更需要各国的积极合作来解决。针对跨国公司的跨国性,东道国跟跨国公司母国之间、东道国之间应加强环境合作,共同预防和减少跨国公司的环境污染。还要充分发挥联合国、其他国际组织以及非政府组织的作用。

作者:张淑苹李玉国单位:河南科技学院人文学院法律系河南师大方正律师事务所

跨国公司对环境的国际法探微

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