您现在的位置: 新晨 >> 行政管理 >> 国际法论文 >> 正文

国际法的共管制度阐述

2013/11/05 阅读:

一、被误解的共管

(一)误解之一:“权宜之计”

共管时常被认为是在所有谈判努力均告失败后,迫不得已采取的一种解决领土争端的办法,也不时被看做为了实现或维持和平而对争议各国进行的安抚,加之它的持续时间往往较短①,因而有人为其打上了“权宜之计”的烙印。其实,共管在本质上并不一定是权宜之计,即便共管被作为权宜之计使用,它也在解决领土争端实践中发挥了不小的积极作用。提及共管的所谓“权宜之计”特性,有人将之联想到南极自然资源的开发利用现状。实际上,南极条约体系下的国家合作开发模式与共管方式之间存在重大差异,不宜将两者等同。这是因为,南极条约体系并不致力于解决南极大陆的领土归属问题,而是希望就南极洲自然资源开发利用活动的协调事宜达成框架性安排。例如,《南极条约》一方面将南极洲视为科学研究的国际实验室并要求科学研究活动仅服务于和平目的,以此来保护南极洲环境和规制勘探开发活动;另一方面它既未承认也不否认一些国家对南极洲的领土主张,而是以冻结南极洲国际地位的方式来缓和国际政治的紧张局势。也就是说,尽管南极条约体系较为完备,但是它仅提供了解决南极洲不包括领土争端的某些具体问题的安排,并不涉及建立领土主权分配体制的内容。专门负责南极洲船舶漏油污染事件的组织机构至今尚未设立就是最好的证明。

在两个或多个国家尚未经过长期或艰苦谈判并不能将领土范围明确划定的情况下,确实难以想象有关国家会同意或愿意将以共管方式解决争端提上议程,更难想象存在领土争议的国家可以长期维持共管状态。人们据此认为共管是一种“权宜之计”,当无可厚非。共管持续时间较短是由诸多原因导致的。首先,共管的长期维持需要国家间的长期相互信任,而这往往是争斗已久的当事国之间所欠缺的。其次,共管的持续需要合理的制度支撑以及对关键问题的深谋远虑,而这需要投入大量的精力和时间,以至于某些相关国家难以坚持到底。最后,共管在一些情况下就是被当做临时措施使用的,使用者对它的初始定位就是“短暂”。然而,共管有时并非、实际上在性质上也不是“权宜之计”。以新赫布里底群岛共管为例,英国和法国共管了74年之久。虽然该岛后来成为一个独立国家瓦努阿图,但是英法共管无论在性质上还是时间上,都不是“权宜之计”。正如具有国际权威的英国国际法学家、国际法院前法官赫希•劳特派特(HerschLauterpacht)所指出的:“共管本身并不能够阻碍达成永久联合行使主权的协议”。

(二)误解之二:“历史遗产”

有些人认为共管是中世纪欧洲的遗留财产,是一种过时的领土争端解决措施,就好似拿破仑一世帝国(1804~1814年)一样,纵然辉煌一时,却终成历史。实际上,这种观点是片面的,主要是因为它混淆了共管与共同统治、委任统治和托管。的确,共同统治(coimperium)随着战后国际秩序的逐步恢复而销声匿迹,无论是国际联盟的委任统治制度抑或是联合国的托管制度也均告结束。然而,共管与它们之间存在着根本性区别。就共同统治而言,虽然它在形式上与共管相似,但实质上却不同。英、美、法三国二战后对联邦德国的管理是共同统治模式的典型代表。共管与共同统治之间的区别主要体现在两个方面,第一,共同统治下的管理国以被管理国的名义参与国际事务,占据着被统治国领土却不享有主权,其身份更像一个“守护者”。相反,共管地的主权为共管国所享有并由其以管理者的名义开展各项对外活动。第二,共同统治致力于帮助被管理地区恢复各项秩序,以促进后者实现“自理”,因而从本质上讲就是临时措施。相反,共管虽然在人们眼中往往“短命”,但从本质上讲并非临时措施,其自身有时致力于成为长期有效的争端解决方案。国际联盟的委任统治或联合国的托管②与共管相比,最显著的区别在于前两者以结束殖民统治、实现民族自治为目标,后者则希望建立长期稳定的分权安排以解决主权纠纷。特别显而易见的是,委任统治或托管下的地区或已成为新独立国家,或已加入其他国家而全部实现自治,从而宣告了委任统治和托管的结束。然而事实是,当今国际社会不但确实存在共管实例,而且不断出现新的实践性尝试。因此,共管并非“历史遗产”。构成波斯尼亚和黑塞哥维纳(下称“波黑”)共和国的两个实体———波黑联邦以及塞族共和国正在采用共管方式管理布尔奇科地区。对此,下文将予以详细介绍。对于阿卜耶伊,则可以认为是可能的实践性尝试。阿卜耶伊连接前苏丹南北,土地肥沃,历来是兵家必争之地,而且蕴藏着丰富的石油资源。阿拉伯米塞利亚族和锷丁卡族这两大彼此敌对的民族共同生活于此的现实加剧了阿卜耶伊的紧张气氛。2011年7月9日,南部苏丹正式脱离苏丹共和国而成为一个独立的国家———南苏丹共和国。由于阿卜耶伊划界问题未能解决,该地也就成为苏丹和南苏丹之间激烈争夺的地区。由于两国未能就谁可以作为该地区的居民而享有公投权利事宜达成一致意见,所以也无法通过公投方式确定阿卜耶伊的归属。为了解决阿卜耶伊的归属问题,两国曾先后寄希望于共同设立的边界委员会和国际仲裁法院,然而最终都因双方不采纳相关意见或不接受裁判而导致这两种解决方案无果而终。辩证地看,南苏丹的独立一方面令阿卜耶伊地区的暴力冲突升级,另一方面也为解决阿卜耶伊问题提供了契机。南苏丹作为一个独立国家具备与苏丹共管该地区的资格,而共管在一定程度上是如今能够顾及和平衡双方利益的最佳方式之一。首先,共管将阿卜耶伊视为一个统一的特定地区可以消除划分相应边界的冲突。其次,共管可以防止任何一个民族单方控制整个地区,从而有利于为不同民族的居民提供人权保障。再次,两国2011年签署的关于阿卜耶伊的临时协议具有共管协议的性质并为实施共管提供了一定的制度支持。例如,根据临时协议设立的执行委员会和地区委员会能够以较低的成本过渡成为共管协议下的行政机构和立法机构。最后,临时协议创建的联合监督委员会以维持阿卜耶伊的稳定为己任,这也为实施共管提供了军备支持。鉴于边界委员会、国际仲裁法院和全民公投努力的失败,考虑共管的特质,共管可以作为一个重要选项予以考量。布尔奇科和阿卜耶伊的实例说明共管并未绝迹于世。这一事实有助于促使人们重新认识并在适当情势下运用共管来解决国家之间领土或主权权利行使范围争端。

二、共管的实践

导致片面解读共管的原因是多方面的,既包括对相关概念的混淆以及对共管本质把握的不准确,也包括对共管具体设立过程和权力安排认识存在不足。下文从4个著名案例入手,具体而全面地展示共管建构的实例。

(一)新赫布里底群岛共管

新赫布里底群岛位于南太平洋,英法两国在1906年10月20日签署共管协议,该岛此后成为两国共管地并维持此身份长达74年之久,直至1980年独立为瓦努阿图共和国。1907年8月29日,英法两国向其高级专员了一项指令,就关于共同行使主权事宜作出了具体规定。英法两国在该指令中声明,它们建立共管的目的是维护其在新赫布里底群岛的最高统治地位;为了实现这一目的,在总体上,两国权力不再相互排斥而是互相结合,共同对该岛行使管辖权并防止出现第三方势力。该共管安排的主要内容是,(1)各国对于居住于该岛的本国国民享有单独的管辖权,对于土著居民则实行共管。(2)政府的基本公共服务(公共卫生、市政工程以及通信等)由两国联合提供,费用从包含当地财政和两国捐款在内的联合共管基金中支出。(3)联合法院由来自英国、法国和中立第三方的法官各一名组成,管辖民事和刑事案件。(4)驻地专员由英法各派一名官员组成,所有涉及两国的共管事务都须经驻地专员审查。(5)警队由当地武装人员组成,划分为英法两队;各队向各自的国家指挥官负责,国家指挥官则服从于驻地专员。新赫布里底群岛共管被视为共管的成功典型,不仅是因为其持续时间长,更是由于这一共管安排具有很大的研究价值。首先,该岛共管结合当地的传统习惯,采用一种较为松散的管理方式,从而为当地保留了更多的自治空间。其次,这一共管在充分保障自治的同时又借助法律和税收促进联合行使主权,从而增进两股统治力量的关系。最后,英法两国在共管地切实开展了诸多活动,这些活动的实施以两国能够共同分享利益为前提,为维持共管作出了积极贡献。

(二)布尔奇科共管

塞尔维亚族(下称“塞族”)、克罗地亚族(下称“克族”)和波什尼亚克族(下称“波族”)是波黑的3个主要民族。南斯拉夫解体后,它们围绕波黑前途与领土划分问题展开激烈斗争并在1992年4月6日爆发了持续3年半之久的波黑战争。1995年11月21日,在北约巨大军事力量的压迫下,塞族、克族和波族在美国俄亥俄州代顿市签订了《波斯尼亚和黑塞哥维纳和平总框架协定》(下称《代顿协议》)。根据协议,建立波黑共和国,该共和国由波族和克族构成的波黑联邦以及由塞族构成的塞族共和国这两个自治性很强的实体组成。[10]尽管《代顿协议》为波黑共和国确立了基本结构,但并未解决双方的斗争焦点问题———布尔奇科地区的归属。布尔奇科位于波黑共和国东北部的萨瓦河右岸,历来是战略要地,既是重要的交通枢纽又是商业中心。为了弥补《代顿协议》的不足,在美国时任国务卿克里斯托弗(Christopher)的建议下,争议各方决定通过国际仲裁来确定此地归属。国际仲裁庭于1999年3月5日作出最终决定,裁决布尔奇科地区为中立领土,由波黑联邦和塞族共和国实施共管。布尔奇科共管安排内容主要包括,(1)北约在该地区长期布置强有力的军事力量,以其威慑力迫使各方履行相关规定。(2)建立一个中立的文职督导。鉴于双方尤其是塞族共和国不甚合作的态度,裁决赋予督导以广泛的权力(例如对该地区的整体监管权、最终决策权、选举监督权以及罢免行政官员的权力,等等)。(3)共管运作涵盖法律方面的改革,既包括建立独立的法律修订组织以监督民主法制建设,又涉及宪法改革。(4)没有设定国际监管力量撤出布尔奇科地区的期限,以防止抵抗力量对和平进程的干扰,便于逐步实施和平协议所规定的具体事项[11]。尽管目前尚难断论共管能否在布尔奇科取得最终胜利,但是它对推动难民回归、实现人民自由迁徙和建立民主的多民族政府已经发挥了一定的积极作用。虽然很多人对由国际监管引入的外部力量提出质疑,也对该地区的自治主权表示担忧,但是,布尔奇科共管设计确实是有效解决领土争端的一项有益探索。

(三)丰塞卡湾共管

共管也被用以解决棘手的内水争端。在内水争端中,国家往往聚焦于争夺内水及其自然资源的开发利用权利,因而,较陆地共管而言,内水共管的机构设置和制度建设相对简单。丰塞卡湾位于萨尔瓦多、洪都拉斯和尼加拉瓜之间的太平洋延伸部分,是连接太平洋与大西洋的要塞。为了加强对中美洲的控制并迎合尼加拉瓜政府稳定统治和解决财政危机的需要,美国在1914年与尼加拉瓜签订了《布莱恩—查莫罗条约》,赋予美国基于尼加拉瓜陆地领土而在丰塞卡湾建立海军基地的权利。萨尔瓦多认为尼加拉瓜无权单独与美国签订条约对丰塞卡湾作出处分并提出抗议。理由是萨尔瓦多、尼加拉瓜和洪都拉斯三国是丰塞卡湾“法律上的共同所有者”,享有“无法分割的共同所有权”。然而,尼加拉瓜却认为丰塞卡湾水域处于其单独管辖之下,它有权允许美国在丰塞卡湾建立海军基地。为此,萨尔瓦多和尼加拉瓜就该争议向中美洲法院提起诉讼。法院于1917年作出裁决,认为尼加拉瓜特许美国建立海军基地的行为侵犯了萨尔瓦多对丰塞卡湾享有的共同所有权,要求尼加拉瓜利用一切可能的手段恢复三国共管丰塞卡湾的法律状态。

1992年,国际法院基于中美洲法院的上述裁决,又就洪都拉斯和萨尔瓦多在该海湾的边界争端作出判决。双方争论的焦点有3项,其中第3项涉及丰塞卡湾的法律地位。国际法院秉承中美洲法院1917年裁决,裁定丰塞卡湾属于萨尔瓦多、洪都拉斯和尼加拉瓜的共同财产,三国应当共用海湾入口处航线并对该海湾实行共管。判决还强调丰塞卡湾是一个“历史性闭海海湾”,不具有国际性,其法律地位由三国共同决定。三国随后均表示愿意共同开发利用丰塞卡湾的海洋资源,于2007年10月5日在尼加拉瓜首都马那瓜签署了关于建立丰塞卡湾和平和发展区的宣言,确定以共管方式处理该海湾的相关事宜。丰塞卡湾案例表明,首先,司法路径可以确认或创设共管,司法裁决能够证明共管是处理领土争端的合法手段;其次,共管不仅适用于两个国家间的领土争端,也可以适用于多国间主权争议;最后,国家在一定程度上能够忍受伴随共管而来的对其主权的限制,尤其是在争议各方存在重大共同利益之时①。

(四)伊泰普水电站

伊泰普水电站位于巴西与巴拉圭之间的界河巴拉那河上,它不仅是一项举世闻名的水利工程,其管理模式还是国家间共管界河的成功范例。由于历史原因,巴西和巴拉圭围绕巴拉那河长期存在边界争端。随着经济的发展,两国都迎来了更为严峻的问题———能源危机。为了解决能源短缺问题,两国在1966年达成《伊瓜苏协定》,着手共同开发巴拉那河的水能资源并力图通过合作方式结束边界争端。根据伊泰普水电站建设规划,水库将覆盖有争议的边界线。在确定了共担风险、平等分享电力和收益等基本原则并完成水电站建设可行性分析之后,巴西和巴拉圭于1973年4月26日正式签署关于建设伊泰普水电站的政府间协议,约定对水电站实行共管。依据协议,伊泰普跨国公司在1974年成立,具有国际公法领域的法人人格。该公司由来自两国的相同数量的代表组成的董事会经营,“只受限于国际法规定的行政或金融的内部或外部控制”,不受国内法律的规制;此外,该跨国公司因使用巴拉那河水而需向巴西和巴拉圭交税。巴西和巴拉圭采用共管方法共同设立伊泰普跨国公司,不但成功地解决了长期存在的边界纠纷,而且获得了可观的经济效益和显著的社会效益。伊泰普水电站创立了以设立公司的形式实施共管的模式,丰富了共管的内容,拓宽了共管在当今国际社会的应用渠道。

三、共管的未来

无论在事实上还是在国际法上,地域意义上的国家主权管辖范围都在不断扩大。国家的主权管辖范围先是限于领土,而且领土的范围也在不断扩展。领土指主权国家所管辖的地理空间范围。它起初是指一国国界(边境)内地球表面上的陆地(包括相应的内水,如河流、湖泊、内海等)。后来,一些沿海国主张其对于邻接其陆地的一定宽度的海域拥有主权并将之宣告为领海①,领海制度于19世纪基本形成。领空概念和领空制度的形成则是人类航空和航天活动促进的结果。在空气空间内实行领空主权制度,而对于外层空间则实行自由使用制度。“目前,在国际法上,狭义的国家领土一般仅指陆地(即领陆),特殊情况下也包括水域中的岛、礁、滩或沙洲;广义上还包括领海、领空以及领陆和领海下的底土。”

专属经济区和大陆架权利主张的出现和法律制度的形成,进一步扩大了沿海国家的主权管辖范围。专属经济区制度的产生源于拉美国家提出的“承袭海”和非洲国家主张的“经济区”,为1982年《联合国海洋法公约》所建立。大陆架制度肇始于美国总统杜鲁门1945年9月28日发表的《大陆架公告》,先为1958年联合国《大陆架公约》所建立,后又为《联合国海洋法公约》所发展。根据1982年《联合国海洋法公约》的规定,沿海国享有的权利是在其专属经济区和大陆架范围内行使的一定范围的主权权利。此外,沿海国在其毗连区内还可以行使一定的国家主权。在国际法上,广义上的国家领土以及毗连区、专属经济区和大陆架被称为国家主权管辖范围。

随着地理空间意义上国家主权管辖范围的扩大,国家之间管辖范围争端已经不仅仅限于领土争端。因此,对于解决国家之间领土争端方式之一的共管的概念,也需要予以发展,以适应变化了的国际情势。本文第一作者认为,可以将国际法上的共管定义为,两个或两个以上国家对某一特定领土或主权权利行使的地理空间,共同行使主权或主权权利。这样重新定义不仅可以扩大共管解决争端的适用领域,为共管提供发挥潜在作用的更广空间,也有利于争端国从更多的选项中找到较为满意的争端解决方案,从而充分发挥共管在解决国家主权管辖范围争端中的积极作用。特别是,为主要旨在应用于专属经济区和大陆架权利争端的“搁置争议、共同开发”思路奠定坚实的国际法理论基础,在促进和维持国际和平与稳定的同时,实现对海洋资源的可持续开发和利用。前文已厘清对共管产生某些片面理解的原因,先后介绍了有关共管的几个实例,本部分将通过剖析当今国际形势下共管所具备的天时、地利、人和等因素来诠释其未来在处理主权管辖范围争端中发挥积极作用的潜在可能性。

(一)天时

随着国际交往的日益频繁,无论是在学术界还是在国家实践中,主权理论已经进入了限制主权理论时代,这无疑有利于削弱采用和实施共管来解决国家之间主权管辖范围争端的阻力。半个多世纪以来,共管受到片面理解和未被重视的原因是多方面的,但是对国家主权概念和理论的认识和发展具有很大的影响作用。在绝对领土主权理念下,国家在其领土范围内对一切人、事和物享有绝对的、排他的属地管辖权。共管允许两个或两个以上国家对同一领土共同行使属地管辖权,与绝对领土主权的理念相违背。战后,能够立足经济和信息等全球化的形势、基于和平与发展进行国际合作的要求,与时俱进地解读国家主权的相对领土主权理论得到国际法理论和实践上的认可。正如赫希•劳特派特修订的《奥本海国际法》所言,“从长远的观点看,各国可以交出一部分主权,以实现更大的利益”。欧盟的运作和欧洲货币一体化就在向世界展示着令人吃惊的主权让渡。这表明,虽然主权今日仍然是国家的立足之本,但是日益扩大的全球化和不断深入的国际合作使得主权尽管是国家作出决策时的首要考虑因素,但不再是唯一的决定性因素,这也减轻了对选择共管作为解决主权管辖范围争端方式的压力。就共管而言,它是一种建立在对国家主权或主权权利进行平衡基础上的,以实现合作共赢为目的的管理模式,能够在一定程度上促进多国总体利益的增长,符合限制主权理论的要义。

(二)地利

地利本指在战争中占据战略上的有利地势,此处将“地利”引申为共管所具有的厚实法理基础。这种法理支撑主要源自罗马法上的共有产权制度。虽然主权与产权分别隶属国际法与国内法两个不同的范畴,但是两者有着共同的理论基础———罗马法,而且国内法上不断发展的、为文明各国所承认的一般法律原则是国际法渊源之一。

首先,国内法与国际法都深受罗马法的影响,有着罗马法这一共同的理论基础。不仅普通法系和大陆法系两大法系的许多法律制度(特别是财产制度)现今都深深打着罗马法的烙印,罗马法在很大程度上也是国际法的理论渊源。认真阅读和分析国际法学开创之作、国际法之父格老秀斯的《战争与和平法》,不难发现,其中根据罗马法论证国际法理论和实践的篇幅不少于1/5。格氏借用罗马法上的万民法概念来命名国际法,国际法在一定程度上被视为发源于罗马万民法。就国际法上的领土制度来说,它就是从罗马法和此后封建国家的土地制度发展而来的。以至国人有人指出,国际法甚至直接接受了某些从国内法移植而来的思想,例如,“从所有权到领土主权”“从契约到条约”以及“从到外交使团”等。这表明国际法与国内法在很大程度上同宗同源,因而运用罗马法上的共有财产制度作为共管的理论基础是完全可以的。

其次,从古至今,国际主权管辖范围争端无不围绕着对一定时期内人类社会能够开发利用的自然物及其价值的争夺。从本质上讲,物及其价值即是指国内法所调整的“财产”。就此看来,包括领土在内的国家主权管辖范围是财产在国际法上的一种形式,借以财产为主要规制对象的共有产权制度来论证解决国家主权管辖范围争端的共管制度具有一定的合理性。此外,共管与共有产权制度两者归根结底处理的都是人与财产的关系:明确当事人(国)对争议财产的权利;赋予当事人(国)一定的财产上的排他权。美国政治学家埃莉诺•奥斯特罗姆(ElinorOstrom)针对共有产权制度所进行的研究为设计共管提供了诸多启示:管理利益相关者的行为、惩罚协议违反者、设置监控系统、集体选择安排、逐级制裁,等等。这些对于设计共管的具体制度安排具有很大的借鉴价值。

最后,当代国际法的理论和实践都认为,“为文明各国所承认的一般法律原则”是国际法的渊源之一(《国际法院规约》第38条第1款)。一般法律原则是对各国国内法一般法律意识的归纳总结。共有产权制度在各国国内法上都有较为完善的规定,借鉴国内法上较为成熟的共有产权制度来论证国际法上的共管制度具有很大的合理性。总之,罗马法和国内法上的共有产权制度可以也能够用来诠释共管的合理性,为构建共管制度提供了一种坚实的理论支撑,认真领悟并巧妙应用共有产权制度有助于共管发挥更大的积极作用。

(三)人和

和平与发展是当今时代的主题。在这一时代背景下,共管这种温和的解决国家主权管辖范围争端的方式应该受到人们的重视。《联合国宪章》的首要宗旨是“维持国际和平及安全”,它强调“各会员国应以和平方法解决其国际争端”。国家主权管辖范围争端是最敏感的国际关系问题之一,其能否以和平方式得到成功解决直接关系到国际社会的和平稳定与健康发展。目前,国际实践中关于和平解决主权管辖范围争端的方法主要有“政治解决”和“法律解决”。

前者意在主要由争端当事国通过和平手段达成相关协议,后者则主要依靠国际司法仲裁实现。共管可以是这两种解决途径或其结合的结果。如果共管是争端国之间协商的结果,在实施协议过程中有助于不断巩固已经取得的成果。国际司法仲裁实例表明,法律解决可以创设共管、证明共管的正当性。四、结语共管因遭某些片面解读而在学术上没有得到应有重视。随着国家主权管辖范围在国际法上的扩大,共管需要重新定义,在适用范围上从领土扩展到国家主权管辖范围,从而涵盖主权权利行使的地理空间。本文厘清对共管的片面理解,讨论具有代表性的典型共管实例———已宣告结束的、正在实施的以及处于探索之中的———来确立并加深对共管的全面和辨证认知。限制主权理论的主流地位和国家实践以及国家主权管辖范围的扩大为共管提供了天时,罗马法和国内法上的共有产权制度为适用共管提供了地利———坚实的理论基础,追求和平的时代潮流为共管从理论走向实践提供了人和。

科技进步为人类拓宽活动领域以及开发利用自然资源的广度和深度提供了基础支撑。随着人类对自然资源需求的日益扩大,国家之间的争端在未来将会更多地主要归因于对自然资源的争夺,随之而来的将会是不断增多的国家主权管辖范围争端。如果拘泥于在确定主权管辖范围后才开发利用自然资源的思维定势,国家就会在争夺的泥潭中越陷越深,增加开发利用自然资源的政治成本、经济成本、现实成本和机会成本。共管可以、也应该成为一种双赢的国家主权管辖范围(特别是专属经济区和大陆架自然资源开发利用经济活动中)争端解决方式。在新的历史条件下,共管具有在解决争端中发挥更大积极作用的巨大潜力。将这种巨大潜力转化为现实的关键,在于是否能够正确认识、把握机遇,克服困难。

作者:胡德胜张青单位:西安交通大学法学院

国际法的共管制度阐述

2013/11/05 阅读:

推荐度:

免费复制文章