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检察机关环境公益诉讼实践问题分析

2019/06/20 阅读:

[摘要]我国正处在社会转型的特殊时期,环境问题日益得到重视。随着《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改,我国已经大体形成环境公益诉讼制度框架体系。检察机关作为我国公共利益的代表,在提起环境公益诉讼的过程中正面临着案件线索获取渠道不畅,调查取证难,原告诉讼请求过于单一化、模式化等突出问题。文章认为,未来应构建稳妥的线索提供机制,积极发挥人才与科技优势,全面完善判决执行监督方式,探求科学有法的环境问题解决途径,更好地发挥检察机关环境公益诉讼的主体作用,推动环境司法保护法律体系的完善和发展。

[关键词]检察机关;环境公益诉讼;公共利益

2017年6月27日,全国人大常委会正式将检察机关提起公益诉讼制度写入《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,标志着我国检察机关提起公益诉讼制度的正式确立。①检察机关作为国家的法律监督机关成为环境公益诉讼的原告,有其独有的优势,但在实践中仍面临着严峻的困难与挑战。面对实施中的重重难题,有必要对还处于起步阶段的制度体系作出更完善的安排,将改良落实到制度的方方面面,以期更好地推进检察机关环境公益诉讼实践。

一、检察机关提起环境公益诉讼的发展

(一)环境公益诉讼制度的开端环境公益诉讼制度是我国近几年来崛起的一项制度,目的在于维护环境公共利益,解决日益严重的环境问题。2012年以来,我国环境公益诉讼的立法极其迅速。2015年7月2日,最高人民检察院公布《检察机关提起公益诉讼试点方案》,在13个省、自治区、直辖市进行检察机关提起公益诉讼制度的试点工作,两年试点取得了可喜的成绩。2017年6月,我国修订了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,正式确立了检察机关的原告主体资格,是我国环境公益诉讼制度史上的重要里程碑。2018年3月2日最高法、最高检联合发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,进一步提供办理检察公益诉讼案件的统一规范,丰富和完善了中国特色社会主义检察制度。

(二)环境公益诉讼逐渐成为有力的环境保障2018年,全国检察机关提起的1737件环境公益诉讼案件被法院受理,包括113件环境民事公益诉讼案件、376件环境行政公益诉讼案件、1248件环境刑事附带民事公益诉讼案件;其中1252件已被审结,包括72件环境民事公益诉讼案件、231件环境行政公益诉讼案件、949件环境刑事附带民事公益诉讼案件。对比2017年,法院的受案数量共增加了433件,上升33.21%;审结数量增加277件,上升28.41%。环境公益诉讼已经成为司法机关为绿色发展提供司法保障的有力手段。

(三)环境公益诉讼不断推动法治进程2016年12月23日,入选“2016年推动法治进程十大案件”的徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司环境污染民事公益诉讼案审判终结。鸿顺公司由于连续三年违法向苏北堤河偷排浓度超标的生产废水,被判令赔偿生态环境修复费用105.82万元。该案是全国首批被法院受理的环境公益诉讼案件,作为第一案在程序上有很多值得探讨的问题。2017年2月17日,江苏盐城首例环境公益诉讼案被宣告审结,盐城市中级人民法院判令扬州市邗江腾达化工厂等7名被告赔偿8900余万环境修复费用。该案诉讼程序发生在检察机关提起公益诉讼的试点期间,盐城市人民检察院在适格主体中国绿发会申请参加诉讼后决定转为支持起诉。2017年1月16日,李某某等人将位于盐城经济开发区步凤镇伍新村某河边的146棵意杨树违法砍伐,东台市检察院向东台市人民法院提起刑事附带民事公益诉讼,该案经过复杂的调查取证和鉴定程序最终于2018年8月21日得到法院判决支持全部公益诉讼请求。尽管目前检察机关的环境公益诉讼请求最后大都能得到法院的支持,但从样本分析和调查采访可以发现各地检察机关在进行公益诉讼尤其是环境公益诉讼过程中遇到了很多实践难题,较为突出的有案件线索获取渠道不畅、调查取证难、原告诉讼请求模式单一,下文将对此展开详细说明。

二、检察机关提起环境公益诉讼存在的问题

目前我国检察机关提起环境公益诉讼存在的问题亟待解决,制度完善迫在眉睫。环境公益诉讼是保护环境的重要武器,在整个公益诉讼中涉及的赔偿金额大、办案难度大、社会影响大。其内在兼具公、私不同属性,须妥善处理诸多问题。②

(一)案件线索获取渠道不畅案件线索是办案的前提和基础,只有获取到案件线索检察机关才能进行后续的筛选、调查、取证、诉讼等工作。然而试点以来的这几年里,案件线索匮乏情况一直比较严重,实践中环境损害事件频发,环境公益诉讼数量却无法同步增加,其主要原因就是案件线索获取渠道不畅。调查发现,江苏省近三年来环境公益诉讼案件的线索大多是检察院在履职过程中发现的,例如盐城市大丰区人民检察院履职中发现的盐城首例水污染环境公益诉讼案件、江苏省东台市人民检察院履职中发现的盐城首例滥伐林木刑事附带民事公益诉讼案件、江苏省徐州市铜山区人民检察院履职中发现的全国首例环境民事公益诉讼案件等。但是检察机关负责公益诉讼业务的民事行政检察部门出于办案条件和精力的限制自身在履职中发现的案件线索是有限的,对其他部门移送的案件线索一直以来也只能处于被动接受局面,因此检察机关“在履职中发现”的线索非常有限。③为了防止没有案源、无案可办,某些省份甚至通过行政命令强制检察机关寻找环境公益诉讼案源,这就导致个别案件并不属于“真正”的环境公益诉讼案件,只不过与大的“环境”有所关联,就被检察机关贴上了环境公益诉讼的标签。④检察机关为了完成任务也习惯在已处理过的刑事案件中继续深挖环境民事公益诉讼案件线索,造成司法资源浪费,环境破坏结束的旧案被抓着处理,正在破坏环境的新案线索不能及时发现,环境公共利益不能及时得到维护。

(二)调查取证难陈朴生认为:“证据之调查,因其作用不同,分为形式调查与实质调查两种”。⑤形式调查指的是前期证据的搜集层面,证据的来源要正当,要符合相关程序;实质调查指的是已搜集证据的判断与运用层面。基于我国大部分学者认为我国是调查取证处于“实质调查”层面,下文将着重分析环境公益诉讼实质调查的难处与困境。目前我国环境公益诉讼存在“受案量大,结案率低,案件进展缓慢”的现象,这是由环境公益诉讼自身特点所造成的。环境公益诉讼案件往往需要借鉴大量的自然科学以及化工类知识,对于检察机关而言,在备诉阶段需要充足的时间补充相关科学知识。同时,由于环境公益诉讼案件证据具有科学性、复杂性的特点,检察机关在起诉时会面临调查取证难、鉴定技术弱等现实问题。环境公益诉讼案件证据相较于其他类型案件而言,有其自身的复杂性与变化性。环境损害的原因复杂多样,往往需要大量的时间侦破。在检察实务中,由于生态系统自身的多变性,导致检察机关在重要证据、损失标准、因果关系的确定层面上变得十分困难。例如,在有关水质污染的案件中,水质测量的结果往往会随着河流附近季节、温度、湿度等自然环境的变化而变化。因此,在起诉时会存在水质在时间方面的测量差,这大大提高了检察机关调查相关流域水质问题的难度。

(三)原告诉讼请求过于单一、模式化近年来,环境公益诉讼随着我国相关法律法规条文的改进与完善,案件的受理与完成,在数量上呈上升状态、“井喷”趋势。但通过各类大数据的比较分析,许多案件在判决后处于一个“尴尬”的无效境地。法院的胜诉判决对于被告的环境污染行为或其已经造成的不可逆的环境损失而言,往往形同虚设,成为一纸空文。通过观察近五年来的环境公益诉讼案件不难发现,原告的诉讼请求基本围绕六大块内容——停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失和赔礼道歉展开,其中适用最广的为“停止侵害、消除危险与赔偿损失”这三类。例如,在2015年绿发会起诉宁夏大漠公司一案中,绿发会作为原告,坚持请求法院判令大漠公司:1.停止非法污染环境行为;2.消除环境污染危险;3.成立专项资金并委托有能力的第三方组织进行修复;在2014年中华环保联合组织诉中石油公司一案中,中华环保联合组织坚持请求法院判令中石油公司在相关地区:1.对非法存放的危险废物依法进行处置,排除对前述渗坑周边土壤及地下水等产生的危害;2.中石油、中石油吉林油田分公司恢复前述渗坑周边、非法存放的危险废物周边环境状况;3.中石油公司应立即停止相关污染行为。类似的诸多案例,不论是以检察机关为主体提起的,抑或是以环保组织为主体,检察机关支持起诉的环境公益诉讼案件中,相关诉讼请求的模式化,即基本上是按照“止害—消损—赔偿”的民法逻辑来排布的请求,②必然会导致其与实际相脱离,无法真正将需求落到实处,发挥环境公益诉讼应有的社会价值。

三、完善检察机关提起环境公益诉讼的建议

检察机关提起环境公益诉讼制度的发展和完善是一个长期探索的过程,针对前文提到的案件线索获取渠道不畅、调查取证难、原告诉讼请求模式单一化三方面实践问题,本文相对应提出以下制度完善建议,为我国环境公益诉讼制度的健康可持续发展略尽绵薄之力。

(一)构建稳妥的线索提供机制1.对外增加案件线索来源首先,检察机关应加大环境公益诉讼宣传力度,通过开设宣传周、开展专题讲座、拍摄电视宣传片等方式宣传检察机关公益诉讼职能,增强群众生态保护意识,既能引导群众科学认识环境风险积极表达利益诉求,又能营造强大宣传声势给犯罪分子施压。立法应赋予并实现社会公众举报权,明确群众的举报可作为线索来源。检察机关可筹建公益诉讼举报中心,设置并宣传专用举报电话,灵活运用互联网微信微博等平台受理群众举报,还可参考江苏省涟水县检察院的做法建立案件线索举报奖励机制。其次,检察机关应依托“两法衔接”平台,加强和国土、环保、水利、渔政等行政机关以及社会组织的合作,建立互相之间的线索共享机制和协调沟通机制,实现案件线索更加及时有效的移送。最后,检察机关还可综合利用卫星遥感、互联网大数据等先进技术手段全方位搜寻环境公益诉讼案件线索,可以联合环保、国土部门共同购买无人机航拍巡查服务,派专人查看并分析传回的巡航图像,利用先进技术及时维护环境公共利益。2.对内实现案件线索管理在获取到案件线索之后,检察机关应对内完善案件线索管理体系。检察机关可探索组建公益诉讼监督协调指挥中心,建设线索评估管理系统,研发公益诉讼线索筛查软件,充分利用网络平台实现线索管理。将各渠道收集到的环境公益诉讼案件线索输入系统,将线索入库、评估、受理、立案、调查、审查、结案等办案流程在系统中统一集中处理;利用线索筛查软件将获取的线索与公益诉讼数据库信息进行初步比对,智能化划分红黄蓝不同的等级预警,实现智能化办案;最后检察院内部可成立评估管理小组对初步筛选后的线索进行严格的价值衡量,综合考量受害主体、环境损害状况、涉案赔偿金额、国家社会利益、社会影响等因素,对新型案件、疑难案件、损害严重、影响较大的案件予以特别关切,及时维护环境公共利益,提高司法效率。(二)积极发挥人才与科技优势1.建立“专家智囊团”检察机关可以借助网络平台,从各大高校以及相关环保机构、组织中,通过数据分析,匹配出最适合本类案件的专家。由选出的专家组成“专家智囊团”,协助检察机关完成一系列的调查取证工作,提高检察机关的调查效率与准确度,使得公益诉讼案件的“久拖不决”现象得到有效缓解。2.善用“现代科技”“人的力量毕竟是有限的”,检察机关需要善于运用现代科技,在人力无法探测或者取证极其困难时,可以求助相关技术团队,运用卫星遥感、无人机等现代科技,提高取证效率与精确度。例如在某工厂废弃物乱埋案中,美亚柏科青果创客汇创业团队——安智达与美亚柏科技术专家亲临案件现场,与检察院共同对村庄附近废渣掩埋区进行取证。其间,美亚柏科技术专家出动先进无人机对现场生态破坏程度和全貌进行勘察、形成图像。为检察机关提供了相关污染具体数据与报告,总结分析出企业违法证据。在各方通力合作下,该企业得到处罚,环境得以保护。

(三)全面完善判决执行监督方式由于环境公益诉讼原告诉讼请求过于单一、模式化,难以做到具体案件具体解决,相关执行难以落实到位。本文认为,可以参考美国环境“公民诉讼”。其巧妙地运用“禁令”与“罚款”相结合的方式,大大减少了公益诉讼的判决量。通过在诉讼中达成“和解协议”,使得矛盾双方在平等的基础上,更有针对性、灵活性地切实解决问题,缓解当事人冲突,摆脱诉讼请求的固定思维与模式。同时,美国作为公益诉讼的模范标杆,其提出的“附加环境项目”(SEPs)的协议,使得被告通过承担一些不属于自身义务但对被污染环境有益的环保项目或社会实践,消除其所造成的不利影响。

四、结语

我国可以在实践中尝试上述做法,打破传统的请求思维,将强制执行与社区监督相结合,全面完善判决执行监督方式。这样既能达到处罚目的,又能方便过错方通过环境公益活动消除企业负面影响,从而推动环境问题的解决,实现企业的健康和可持续发展。

作者:曾颖 章彤 单位:盐城师范学院法政学院

检察机关环境公益诉讼实践问题分析

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