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论监察权与检察权运用存在的问题

2019/03/25 阅读:

[摘要]国家在进行监察体制的改革过程中,设立了监察委员会,同时将属于检察院的部分职能纳入其职能中,引发监察机关与检察院权力相冲突。在我国宪法中规定,二者的宪法地位是同等的,立法宗旨也是高度一致,但在实践中,却出现了对监察委员会与检察院两者权力行使界限模糊的情况,监察委员会行使监察权,对案件的实质进行监察,这影响了检察院检察权的独立行使,并没有达到宪法中所要求的相互配合、相互制约的立法目的。文章通过对监察委员会与检察院权力的分析,明确监察权与检察权的边界与交叉地带,使二者各司其职,差异互补,完善我国监察与检察的权力制约体系。

[关键词]监察委员会;检察院;法律监督;监察权;检察权

2016年,国家开始监察体制改革,设立了监察委员会,监察委员会作为国家的最高监察机关,整合了原有的人民检察院职务犯罪侦查职能、行政检察职能,并与党的纪律检查委员会合署办公,是一个独立的国家机关,独立行使职权,不受其他国家机关的干预。并在2018年3月20日颁布了《中华人民共和国监察法》,旨在加强监察机关职能、明确监察机关权力,而作为监察机关的监察委员会,在行使监察权时出现了与人民检察院权冲突、混淆的情况。因此,迫切需要明确监察权的边界,让监察权与检察权在实践中达到运行良好的状态。

一、监察权与检察权的内涵及性质

2018年3月20日,《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)颁布,在第二条中规定监察机关是人民政府行使职能的机关,依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察,所谓监察权是监察委员会行使这些监察权力的统称。《宪法》第126条规定:“国家监察委员对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”第127条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”可见,监察委员会在体制上是被塑造成与政府、法院、检察院并列的,由人大产生并对人大负责的国家机关[1]。在实践中,却出现监察权干涉检察权,将检察权置于监察权之下。从此现象中就可以看出很多人并没有理解监察权,也未认识检察权,所以理解监察权与检察权的内容及性质是非常必要的。

(一)监察权的内容及性质监察委员会是我国为了预防、控制腐败现象的发生而专门成立的机关,所以监察权主要应该也是预防、控制腐败现象的发生。在《监察法》第四章中规定了监察机关在行使职权的权限,其中规定了监察机关主要通过监督、检查、调查等方式对所监察人员进行监察。也就是说,监察权是监察机关对国家行政机关及其公务人员和国家行政机关任命的其他人员行使监督、检查、调查等权力,预防和控制腐败现象的发生。在设立监察委员会时,便将一部分职务犯罪的侦查权纳入监察委员会的权力中,监察委员会有权要求被监察的对象提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目等其他有关的资料,并可以要求被监察人员就监察事项做出一些相关的说明和解释,但是监察委员会在行使监察权时不能对所监察的对象采取一些强制措施,只能提出监察决定或者建议。

(二)检察权的内容及性质检察院作为法律监督机关,检察权即属于法律监督权。对于人民检察院具体的一些行使职权的行为,更多的是在刑事诉讼法中体现,并且贯穿整个刑事诉讼始终。监察委员会的设立,打破了我国人民检察院具有法律监督权的唯一性。在我国宪法第134条和136条规定了中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关,并且独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人干涉。说明在我国对检察权的一个主流观点是检察权属于法律监督权[1]。但是在宪法中没有清晰明白地规定检察权是什么,后来也没有法律法规规定检察权,宪法中的规定只能说明检察权是检察院所行使的权力。而法律监督是我国首创的,《布莱克法律词典》《牛津法律指南》《布莱克维尔政治学百科全书》均无关于“法律监督”的记载,苏联虽有监督一词的使用,但是并未与法律连用[2]。在创立了法律监督后,并没有对它进行详细的解释。

二、监察权与检察权运行中出现的问题

在未设立监察委员会之前,人民检察院是我国的唯一的法律监督机关。监察委员会的设立打破了检察院作为法律监督的唯一性,都作为法律监督机关,都具有法律监督的权力。在《宪法》中提出各机关应该相互配合、相互制约,说明监察委员会和检察院在行使权力时应该相互配合与相互制约。但在实践中却出现了监察机关过度行使监督权,致使检察院在行使检察权时有违独立行使检察权的初衷。

(一)实践中出现的问题监察委员会和检察院都具有法律监督的权力,但二者的监督范围有所不同。监察委员会是对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察,检察院作为我国的法律监督机关,属于监察委员会所监察的范围,监察委员有对检察院工作人员进行监察的权力[3](P80-88)。宪法规定监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件过程中与检察院相互配合和相互制约的关系,监察委员会应该就所收集到的证据,对检察院做出监察建议或者决定。对于监察委员所做的建议或者决定,检察院有独立做出是否采纳的权力。

(二)监察机关滥用监察权监督检察院的原因在宪法中规定,监察机关在办理职务违法和职务犯罪的情况时,审判机关、检察机关、执法部门应该相互配合与相互制约。监察委员会在与检察院进行衔接时,检察院应该积极对监察委员会做出的决定或者建议是否采纳做出决定,但无论是否采纳都应该对案件进行审查,对应当提起公诉的,提起公诉;不符合公诉条件的,应当有正当的理由。《监察法》第25条对此有明确规定。在实践中,监察委员会认为,为了更好地执行监察机关的决定或者建议,对检察院办理案件时进行监督,防止检察人员不作为或者滥用职权。监察委员会认为《监察法》第25条的规定只是说明的相互配合,作为监察机关,与监察机关相互制约,监察委员会只有实施监察权才能实现制约的效力,所以对检察院在办理案件时应该受到监察机关的监督,不然监察机关就很难去制约其他机关或者部门。监察委员会虽然将原有的检察院侦查职务犯罪和贪污贿赂的职能纳入监察权中,但是并没有纳入此种犯罪的公诉权,只能够检察院向人民法院提起公诉,是否符合公诉条件,是由检察院进行判断。这必将导致监察委员会为了实现自己的监察权,对检察院在审查案件时进行监督,但由于没有相关法律法规做出详细的规定,可能就会出现滥用监察权的情况。

(三)监察机关滥用监察权的危害监察委员会作为我国的监察机关,实质上是一个反腐机构[4]。在我国现行体制下,监察委员会不可避免地带有政治性的色彩。从两个方面可以看出,第一,监察委员会设立的最核心目的是为了反腐,反腐的目的是为了维护整个政治社会的稳定,也是我国政治目的的一个;第二,在未有《监察法》之前,我国是有监察制度的存在,但当时仅把监察制度归属于行政权,所以从整个监察制度的发展上看,监察权也是具有浓厚的行政性特点。

三、对监察权与检察权运用的建议

监察委员会与检察院同样具有法律监督的权力,但监察委员会只有做出决定或者建议的权力,没有实际处理被监察对象的权力,只能由检察院提起公诉,通过法院的审判和执行部门对判决的执行才能达到监察的目的。当然不是所有的监察案件都需要检察机关、审判机关和执行部门的配合,只有在办理职务违法和职务犯罪的案件时,监察委员会和检察院为了实现自己的职责,需要相互配合、相互制约。因此要对现有行使监察权的监察委员会应进行职权定位,给监察权和检察权一个合理的范围划分,避免监察委员会与检察院权力冲突。

(一)对监察委员会进行职权定位监察委员会在监察后,对所监察的对象做出决定或者建议。在监察法中规定监察的对象必须是行政机关及其公务员或者是行政机关任命的其他工作人员,是以人为中心的监察[5](P9)。我们应该认识到,以人为中心的监察,必须是通过个人的行为表现才能够判断的。在对行政机关的公务员或者任命的工作人员进行监察时,一定是通过被监察人员所做的行为是否违反行政纪律、行政管理以及自己的所应该做的行政职能进行判断,这是监察委员会应该有的权力和职责。检察院虽然是我国的法律监督机关,但是检察院的职员是通过公务员考试入职,受公务员法规制,所以从实质上,检察院的工作人员是受监察委员会监察的,在实践中也是如此。对检察院工作人员进行监察也只能对检察员是否违反管理、纪律进行监察,而不是对检察员办理案件的实质进行监察,对案件的实质是没有监察权的。

(二)明确监察权和检察权运行的边界我国将监察委员会规定为我国的最高监察机关,对行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实行监察的权力,并对监察的结果向有关部门做出监察决定或者监察建议。为了更好地实现监察权行使的作用,宪法中规定在办理职务违法和职务犯罪案件时,要求检察机关、审判机关和执法部门相互配合和相互制约,但并没有详细地说明应该怎样相互配合与相互制约。虽然在监察法中规定了对于监察委员会做出的决定或者建议必须采纳,在不采纳的情况下,也应当说明理由,并不能很好地实现各机关相互配合与相互制约,特别是在与检察院的衔接上。因此,应该明确监察权的边界。监察权是监察委员会对国家行政机关及其公务员以及国家行政机关任命的其他人员进行监察,检察院是属于国家的法律监督机关,在实践中,监察委员会对检察院及其工作人员也进行了监察[6](P283-296)。在办理职务违法和职务犯罪案件时,监察委员会应该只对自己所做出的决定或者建议负责。检察院在办理案件是否应该提起公诉,是对案件的实质进行判断,如果符合提起公诉的条件,就应该提起公诉,不符合提起公诉的条件,应该回复监察委员会所做出的决定或者建议,并说明不提起公诉的理由。监察委员会对检察院回复的理由进行监察,因为此时监察机关实质上扮演的是侦查机关的角色,决定或者建议不被采纳,说明所提供的构成职务犯罪的证据不足,这时应该对被监察的对象再次进行监督、检查、调查等,而不是认为检察院没有合理、有效地行使自己的职能,对检察院及其工作人员进行监察。我国现在实行的是案件办理人员对案件终身负责制,如果检察院的检察员对案件未认真审查,造成冤假错案,则由检察人员本人负责。

(三)监察委员会和检察院的意义监察委员会的设立以及《中华人民共和国宪法》的修订,改变了我国的政治格局,监察权成为与立法权、行政权、司法权相独立、平行的“第四权”[5]。监察权与司法权是平等地位的,也是相对独立的,在办理职务违法和职务犯罪的案件时,对于监察委员会做出的决定或者建议,检察院在是否做出采纳之前,对案件的审查不应该受到监察委员会的监察,这是不属于监察委员会的职权范围的。同时,对于检察院做出不采纳的结果,回复的理由也不受到监察委员会的监察,因为此种案件中监察委员会相当于扮演的是侦查机关的角色,对于检察院不采纳的行为,监察委员会应该进行补充侦查,即对被监察对象进行监察。这将有利于司法公正的实现。如果监察委员会对检察院办理案件进行监察,则超出监察委员的职权范围,是监察权的滥用,同时在本质上更加体现了我国行政权的扩张。设立监察委员会的最本质的目的是为了反腐,在此种情况下,行政权在本质上得到扩张,很可能会造成腐败现象的发生,与监察委员会设立的目的不符。所以,明确监察权的适用范围,将有利于实现监察委员会设立的目的,防止、控制腐败现象的发生。明确监察权与检察权运行的范围,检察院办理案件,监察委员会不过度干预,对于监察委员会做出的决定或者建议不受监察委员会的影响,合理、公正地做出是否提起公诉的决定,依法办案,这样才能做到宪法中规定的监察委员会与检察院相互配合与相互制约。

[参考文献]

[1]夏金莱.论监察体制改革背景下的监察权与检察权[J].政治与法律,2017(8).

[2]陈冬.监察委员会的设置与检察权的重构[J].法学研究,2017(2).

[3]江利红.行政监察职能在监察体制改革中的整合[J].法学,2018(3).

[4]庞华萍.监察权独立行使的五个保障[J].安徽警官职业学院学报,2018(1).

[5]魏昌东.国家监察委员会改革方案之辩证:属性、职能与职责定位[J].法学,2017(3).

[6]徐汉明,张新平.国家监察立法的路径选择[J].社会治理法治前沿年刊,2018.

作者:刘薇 单位:广东财经大学

论监察权与检察权运用存在的问题

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