检察权革新路径探索范文

西方国家在“权力分立制衡”思想的指引下，先后建立了各自的权力分立体制，但各国的权力分立的具体形态各不相同。以美国为代表的平面化权力结构，将三权置于同一层级的权力进行规范制约，在这个平台上，不同的权力主体各自行使法律规定的权力，实现动态衡平制约；英国立法和行政之间分立原则体现得极为有限，甚至在形式上还带有一些议行合一的色彩；而法国职能分化的前提预设是总统的绝对权威。在“权力制衡”模式下，立法权、行政权、司法权三者整体上形成等边三角形的关系，共同保证国家权力的有序运行。而在中国，延续数千年的封建体制是以集权为中心的，代表最高统治者的皇权为了维护自己的集权统治，往往将统治的重心放在吏治上，从而形成了“御史监察”制度和中国古代的检察官———御史。御史的主要职责就是监督地方官员并且直接向最高统治者负责。但作为皇权的派出监督者，御史也在一定程度上接受其它官员的监督。在司法领域的典型表现如汉代、唐代的“三司会审”，明清两代的“三法司”、“九卿会审”。换言之，在古代中国司法中监督者在特定条件下也必须接受来自他方的监督。考察我国御史文化的发展历史，其实就是考察我国行政权与司法权如何受制约的历史。总体说来，传统的御史文化在实质上缺少对行政权与司法权进行监督的强势基础。在中国古代，除了中央层级有较为清晰的刑部、御史台、大理寺分权外，在地方并没有御史的发展土壤。首先，在地方，司法权与法律监督权集于行政长官一人之手。行政长官是当地的最高行政掌权者，也是当地的最高司法判官，也是下级行政长官的法律监督者。上级行政长官有权处罚下级官员的各种玩忽职守、滥用职权、以权谋私行为。长官对于一般监督与法律监督是没有区分意识的。上级长官对下级官员的监督可以根据自己的要求和意志来解释法律或变通地执行法律，甚至在必要是创制法律。因为在人治背景下对自己甚至下级官员进行一般监督还是法律监督是没必要区分的。其次，地方上的诉讼程序并没有一种来自平行主体的监督。地方的行政长官就是地方的审判官，在当地没有与它平行的权力也没有比它更大的权力。对地方的监督是通过上级监督来实现的，一种是由朝廷不定期的派往各地钦差官员进行巡视，另一种是地方官将自己无权处理的案件上报上级，由上级复核。不过这两种监督方式与现在的法律监督颇为接近。综上所言，我国传统御史“监督”并不是基于民主和分权产生的制约。尽管有相对独立的御史权，但御史权力仍然来自于行政权并受制于行政权，传统法律没有同级制约的生存土壤，在纵向层面获得独立的监督职能难以有效益发挥作用。“大行政”的权力结构惯性遗传至今。

一、文化差异下中西检察权建构模式比较

在不同的文化背景下，各国孕育出了各具特色检察权模式。虽然检察权虽在具体形态上各式各样，但具体到法治的发展历史，可以归结为两大主线，即中国和西方检察权两大建构模式。

（一）西方国家检察权的建构模式

检察权的建构隶属于政治权力中的权力结构形态。各国的权力结构形态不同，各自的检察权建构模式自然也就各不相同。不过总体说来，从所实现和发挥的法治功能的角度来看，西方各国的检察权建构蕴涵了两类不同的价值趋向，呈现为两种发展模式，分别是英美法系以权利为主线的模式和大陆法系以权力为主线的模式。

1．英美法系以权利为主线的检察权建构模式英美法系中作为司法制度之组成部分的检察权，渗透着个人权利优先保护、以公民权利制约司法权力的基本价值趋向，主要体现在以下方面：第一，检察官在行使职权时与公民具有平等的法律地位。在英美宪政制度中不管是英国隶属于内政部的检察机关还是美国隶属于司法部的联邦检察机关，虽然是政府部门，但在诉讼中的地位始终受当事人平等原则支配，被看作为与被告人具有同等地位的诉讼当事人。第二，检察官的职权受到很大的限制。检察官的主要职权是代表政府进行公诉，不具有对侦查的指挥和领导职责，公诉权的行使通常体现以权利限制权力的理念，如美国的大陪审团起诉被视为是以外行的平民百姓对抗公诉权，防止检察官滥用起诉权损害无辜公民，是“一座牢固地屹立在普通公民与过分热心的公诉人之间的防御堡垒。”[1]同时，基于刑事诉讼是政府与被告人之间对于刑事责任的一场争辩的认识，赋予检察官广泛的自由裁量权以实现与当事人的“认罪交易”。

2．大陆法系以权力为主线的检察权建构模式大陆法系权力发展历史观念，总体而言遵循是国家主义观念。国家主义指的是以国家权力为核心，以权力至上为价值基础的一种普遍存在于社会意识形态领域内的观念体系。认为“个人只有借助国家，而且只有作为国家的成员才能获得自由，国家的全能性不仅可以使个人的自治性得到完整的保留，而且只有这样方能保障个人的自治性。”[2]“相信个人权利只有通过国家才能找到实现其道德存在的途径；国家的权力是无限的，而且只有这种无限的权力才能保障个人的自治性。[3]这种国家至上观念为国家权力积极、全面地介入刑事诉讼以及各诉讼权力机关之间的协同配合关系提供了思想资源和正当化根据。检察权因此具有如下特征：第一，检察官的实际地位高于当事人。在大陆法系国家，犯罪被认为是对国家和社会利益的侵犯，国家负有保护社会秩序、惩治犯罪的义务，因此，不仅对每个罪行，检察官、警官原则性负有展开侦查的义务。有足够的行为嫌疑时，检察官必须提起公诉，而且法院也负有查明事实，惩罚犯罪的义务。在诉讼架构中，检察官是一种司法官，而不是被视为刑事诉讼一方当事人。第二，检察权外延广泛。在领域上包含刑事、民事、行政三大块。德国、法国的检察官在刑事方面拥有自行侦查权、监督警察进行侦查权、提起和支持公诉的权、刑事审判监督权、监督保障刑事判决执行权。法官的检察官还拥有指挥司法警察、调动警察实施具体侦查活动的权力。在民事方面，法国检察官拥有为维护公法秩序而提起民事诉讼法的权力；德国检察官对涉及国家和社会公众利益的重大案件如重大环境污染、侵犯消费者权益等案件上有参与民事诉讼权，对民事领域如涉及婚姻家庭、公民人身相关的权利纠纷案上也有一定的参与民事诉讼权。在行政方面，法国检察官拥有对行政机关因不当或违法行政行为而损害社会公益的案件提起诉讼权，德国检察官有权参加一切涉及社会公共利益和公民权益的行政诉讼案件。①

（二）中国检察权的建构模式

在实施依法治国方略、推进法治的进程中，无论是作为代表国家的公权力，还是作为代表公民个人的私权利，都存在着如何正确定位和合理配置的问题。[4]中国的检察权是参照原苏联的检察权模式建立起来的，与欧洲大陆法系国家的检察权构建模式也具有一定的渊源关系，但又有自身特色，这些模式特征有：第一，检察机关在宪法体制中具有独立的宪法地位。检察机关是人民代表大会之下的一个独立的法律监督机关，不隶属于任何行政或审判机构，作为法律监督机关对法律的统一实施赋有监督职责，与行政机关、审判机关等三机关在法律地位上是平行的。第二，检察机关是国家的法律监督机关。我国宪法第3条、27条、62条、67条、91条、104条多次使用了“人民监督”、“监督宪法的实施”等表述，表明在我国宪法中法律监督有特定的含义，它不是泛指“监督法律的正确实施”或“对法律实施的情况进行监督”，而是特指由国家专门机关运用国家权力对法律实施情况进行具有法律效力的监督。人民监督、党的监督、社团监督均不是法律监督。第三，检察机关实行双重领导的组织体制。与我国人民代表大会的政治体制相适应，我国的检察制度坚持双重领导原则。一方面，各级检察院对各级人民代表大会负责并报告工作。另一方面，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。除此之外，我国“检察机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”是指检察机关的独立而非检察官个人独立。这一点与西方国家强调检察官独立，保障检察官最大限度地独立行使检察权有本质的分别。纵然如此，现实中检察权的表现并不让人满意。检察权对地方一把手负责的局面顽强的存在着。纸面上的规定虽然如此，但检察机关对人大负责，变成了对地方党委负责。这种微妙的关系契合了传统的法律文化———围绕于皇权，服务于皇权的传统法律价值的主线。法律工具主义是传统法律价值的朴素表达，即使是独具特色的监察御史制度也是确保皇权稳固而派生的。虽然西方法律制度引入我国后，西方法律文化也冲击了传统的御史文化。但“一元分权”下的检察权与中国古代的御史制度并无轩轾，“大行政”的权力惯性遗传至今，横向的行政权力仍然缺乏横向的他权制约。

二、中国检察权改革的路径选择

在经历了50年曲折历程和改革开放后30年的不断创新发展，中国检察事业经过艰辛探索，逐步形成了特色的社会主义检察制度。虽然符合了中国的国体、政体、国情，但在现实中不尽如人意的表现，仍然需要在以下几个方面加以改进：

首先，正本清源，还原检察机关的宪法地位，逐步解决检察机关宪法地位在规范和事实层面不统一问题。维护检察机关的宪法地位、保障法律监督权的完整性，所需面对的直接问题是检察权的宪法权能与法律权能不一致不协调问题。法律监督权这一宪法话语得以落实还有待相关的制度支持。在实行宪政治国的当下，检察权的观察和研究视角也必须放到宪政视角。“实现人民代表大会之下一府两院之间行政权、审判权和法律监督权的制衡，是彰显我国宪法中的分权与制衡精神，构建宪政体制，实现民主法治的重要路径。”[5]中国的检察权应当在一元梯级下实现对同级行政权、司法权的制约。回归宪法关于权力制衡精神，通过其它法律细化检察机关的法律监督权，如针对行政机关不适当的具体行政行为，检察机关可以通过建立行政公诉制度进行监督；针对不适当的抽象行政行为，检察机关可以通过启动违宪审查制度进行监督。改变检察权与行政权之间的“资源供应与受供应”关系，为检察权独立行使提供运行保障；还应当规范检察机关在实现诉讼监督方面的程序与手段，进一步保障司法公正，促进社会公平与正义的实现。

其次，完善相关法律基础上，强化检察权的法律监督职能。明晰法律监督就必须调整法律监督的范围与法律监督权的内容。法律监督性是中国检察权的特征，是我们分析、认识与改革中国检察制度的现实基础。估且不论宪法中出现检察权与法律监督权是立法的技术性问题，还是立法有意在二者之间做一区别，但立法的本意明确的，即运用检察权在行政权与司法之间形成一种动态制约。在历史文化方面，“大行政权”惯性只所以遗传至今，是有我国地域特点和社会发展特点等原因的。在封建时代，要在落后的农业社会行使大国的繁重管理职能，必须建立一个以权威为主导的中内集权国家，以一套庞大的官僚队伍并依靠官僚体制维持国家政治运转。司法和行政在中国历史上，除在中央层面上有所区别外，地方的行政长官就是司法长官，而代表皇权的御史大夫对行政长官的监督就是对司法长官的监督，既监督了行政权也监督了司法权。“明主治吏不治民”，治吏的成为历朝历代统治的重要内容，世代传袭。伴随清未改革，西方检察制度渐入我国，但完整的权力制约系统并没有落地生根，尤其是对行政权具有重要制约作用的行政公诉并没有樊华中：比较文化背景下中国检察权改革的路径选择被我国引进。虽然现行检察权可以对国家行政机关工作人员违法犯罪通过公诉实现监督，但对于国家行政机关整体行为却没有监督能力。对行政权的监督主要是对具体行政行为合法性进行诉讼监督，但对于具体行政行为不合理、抽象行政行为不合法（属于违宪审查范畴）、抽象行政行为不合理而致使国家利益公共利益遭受严重损害是没有监督的。因此，通过完善法律在我国建立行政公诉制度，违宪审查制度充实检察权以此改变“大行政权”历史局面，实现对“大行政权”的制约。这一做法不是为了要与西方检察权进行接轨，而是在我国宪政所蕴含的分权制衡精神指引下开拓具体的检察权实现路径。

第三，检察权运行应当在立足国情下，均衡传统与现代的冲突，注重法理与情理的融合。在检察权运行中，同样面临着立足中国阶段性国情，如何将现代法治精神成功移入传统文化土壤的问题。从这个角度说，检察官的办案执法决不是一项孤立、简单的法律技术和法律操作行为，而是与经济发展、社会稳定、群众利益密切相关的社会系统工程，是西方法律文化和本土文化观念契合衔接的实践过程。一方面现有的法律规范尚处于调整、优化阶段，法律条文本身存在着不完善和欠成熟之处，一方面从既有习惯来看，大部分群众尤其是农村群众更愿意从道德实质合理性的角度而不是从法律形式合理性的角度评价司法行为。因此，法律评价标准与群众心中的评价标准经常发生错位。这种错位就要求检察机关的办案执法必须立足于社会主义初级阶段的现实国情，全面、准确、完整地把握法律规范的原意和精神，达到法理与情理的互融，实现法律效果与社会效果的辩证统一。

综上所述，中国检察权改革的路径不可冒进也不能过于保守，理想的关键在于在既有的宪法定位———法律监督权下，充分挖掘自身的权力内容，绘制符合中国国情的权力制约系统。不同的人文历史下有不同的智慧成果，虽然现行检察权距离法律监督权尚有目标，但检察权的改革方向就是“一元分三权”的架构下，实现对行政权和司法权的制约，并向产生它的人民负责。（本文作者：樊华中单位：上海市奉贤区人民检察院）