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法治中的生态移民权益及保障途径

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[摘要]:生态移民的权益主要体现为政治权利、财产权利、就业权利、文化和发展权利,目前在其权益保障方面尚存在立法及行政政策问题、补偿机制不够完善、移民对决策过程参与不足和申诉渠道不完善等问题,应该从统一移民立法依法推进生态移民、制定合理的生态补偿制度、切实推动公众参与和拓宽生态移民申诉渠道等方面以法治思维系统推进,实现生态移民权益保障的法治化。

[关键词]:生态移民;权益;保障;法治;立法

生态移民又被称为环境移民,是因生态环境而搬离原住地的一种移民方式,同时在词语意义上也指因生态环境而搬迁的人,本文中的生态移民是在后者的意义上使用的。搬迁不但保护了生态环境,而且使移民得到了更好的公共服务,收入增加,就业结构多元化,而且无论是移出区还是移入区,生态环境得到明显改善。生态移民的主体是人,其意义就不仅仅限于经济或是环境,由搬迁这种改变而引起的人的生存状态变化才是根本所在。从法律的角度来说,主要体现在权益。

一、生态移民的权益概述

(一)政治权利。法治时代的政治权利来源于宪法,是一项宪法权利。我国《宪法》第三十四条、三十五条对公民的政治权利有明确的体现。但是,我国《宪法》并未直接规定政治权利的具体构成,只是罗列了实质上作为政治权利的具体内容。如关于选举权和被选举权、言论、出版、集会、结社、游行、示威等权利。按照宪法理论和宪法实践,上述具体权利是政治权利的必然构成部分,是实质上的政治权利。而且,在社会主义法治的语境下是更真实更具体的公民的政治权利。具体到生态移民的政治权利,作为公民的他们享有的政治权利主要集中在公众参与权、申诉权和监督权等几个方面。

(二)财产权利。根据当前法律,农民享有的财产权主要有三类。一是物权,集中体现为房产、生活用品、生产工具、原材料等。二是集体利益的分享权,集体成员依法对本集体所有的不动产和动产行使成员权。三是用益物权。如对由农民集体使用的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益和土地承包经营权流转的权利,享有宅基地使用权,依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。所以,根据上述对农民享有的财产权,以农民为主体的生态移民的物质财产权利也集中在物权、集体利益分享权和用益物权三类。具体来说,包括因搬迁而造成的物权损失,如房产和其他建筑物及生产工具。也包括因搬迁而受到影响的用益物权,如土地承包经营权。另外,集体利益的分享权是否受到影响,需要根据情况确定,原则上无论移民搬迁与否都不应影响已有的集体利益分享权。

(三)劳动就业权利。就业权利也称劳动就业权,和其他群体的就业权一样,都应该是赖以生存以至涉及尊严的基本权利,是各国宪法确认和保护公民的一项重要的基本权利。生态移民最大的特点就是离开原来熟悉和已经形成固定生活方式的居住地,所以搬迁必然会对已有的就业造成影响,简单说就是大多数情况下不能保证原有的工作机会和岗位。如前所述,就业涉及生存和尊严,这种损失对移民是至关重要的。那么解决好就业问题,也就成了生态移民稳定的关键环节。就业权利的内容一般包括自主择业权、平等就业权、安全就业权和工作获得权等四项权利。此外还包括获得免费的就业服务和就业培训权,促使国家行使保护劳动者就业的义务。

(四)文化和发展权。生态移民首先是公民,自然享有作为基本权利的文化艺术和受教育的权利,具体权利类型无须赘述。值得注意的问题应该是作为离开原居住地的搬迁者,其文化艺术和受教育的权利较为容易受到影响。在相关文化艺术方面和其他公民一样需要有平等的机会。发展权是移民享有积极发挥主观能动性,充分利用自然资源,提高自身的生产生活水平,促进身心和谐,追求社会价值实现,向全面发展目标迈进的权利。同时,应该重视保障移民发展权中的社会机会。因为移民虽然迁移到生态环境较好的地区,但由于远离故土,社会发展机会受阻。社会机会指的是在社会教育、医疗保健及其他方面所实行的安排,他们影响个人赖以享受更好的生活的实质自由。

二、生态移民权益保障的困境

(一)政策法律不完善。目前我国尚无统一的移民搬迁法,无法对生态移民提供便捷明确地保障。当然,动辄提议为某个事项单独立法并非负责的学术态度,但是关于生态移民权益保障问题却是需要从整体法律层面考虑的问题。但凡生态移民都是浩大的惠民工程,国家投入多,涉及方面广,关系人民利益复杂。从实践来看生态移民搬迁工作往往是各地的重点工作,面对复杂的情况,缺乏统一系统的立法所带来的困难可想而知。另外,由于生态移民问题的复杂性,一些地方政府往往还是习惯于“头痛医头脚痛医脚”式的临时性决定,缺乏法治意识,措施不具有普遍性,极易产生不公平。

(二)补偿机制有缺陷。近年来国家越来越重视生态移民补偿资金的筹集,补偿数量相比过去有了大幅度提升,但补偿的标准除过因地域不同而产生的合理差异外,存在一定的随意性。部分地方容易出现为重点突击而任意提高标准,造成其他群众不满意。其次,个别地方仍然存在补偿资金不能发放到位的情况。笔者因其他课题在西部某县的调研中发现,某个移民安置点中不少群众反映政府允诺的补偿资金比原计划拖延了一年多仍未发放,群众意见较大。补偿资金不能及时到位就如同木桶原理,能够在短时间内迅速瓦解前期努力,影响整体工作。

(三)决策民主性不足。从笔者收集到的素材来看,生态移民过程中当事的群众相当多是被动参与,积极有效的参与较为少见。这其中既有政府出于效率的考虑,希望快一点完成搬迁工作之外,也有移民认识不足或文化程度低自身不愿参与的因素。单方推动机制不能很好完成利益协调,容易引发矛盾。

(四)申诉渠道过窄。申诉权是我国宪法赋予人民的重要权利,既是保证权力正确运行的方式,也是救济权利的方式。我国的生态移民多由政府主导,且涉及方方面面的复杂利益,保证申诉权的畅通就显得尤为重要。虽然包括移民纠纷在内的多数纠纷都可以通过诉讼解决,但问题是从程序上专门的移民管理机关不能前期介入。另外,作为利益受损多有紧迫性的移民搬迁问题,诉讼过程的复杂繁琐也是问题之一。

三、生态移民权益保障途径构想

(一)制定统一的移民法。生态移民虽然有法可依,但基本都是各级政府先后出台一系列的方针政策和地方性法律法规。随着生态移民的多元发展,有些法律法规已经不能适应生态移民中新出现的客观情况,也解决不了新的问题,生态移民出现的矛盾逐步尖锐化。立法机关本应该未雨绸缪,因此加强和完善生态移民或者移民统一立法尤为关键。制定一部具有统领性的生态移民法并完善相关的地方性法律规范,妥善解决生态移民出现的矛盾,并对移民过程中一些违法违纪甚至犯罪行为进行依法惩处,以促进生态移民的顺利进行。制定法典性质的移民法有很多困难,一个可以略作变通的思路是不一定从法律层面,可以从行政法规起步,通过行政法规快捷保障移民的各项权利不失为一种务实的选择。

(二)修正生态补偿制度。生态移民是由于生态环境的恶化,或者为了改善生态环境而产生的人口迁移活动,生态对此来说是至关重要的因素。因此,以生态补偿制度的完善为目标,按照“绿水青山就是金山银山”的指示精神,全面修正移民补偿制度,加快立法是解决这一问题的主要思路。无论是出于维护社会公平正义的需要,还是出于生态环境保护的需要,我国的生态补偿立法都迫在眉睫。生态补偿立法是根据生态补偿的类型,以及生态补偿的实际需要而进行的专门性立法。其中通过掌握生态补偿的内在规律,科学合理地进行立法,是生态环境保护和生态补偿法律制度建设的重要内容。

(三)扩大决策的群众参与度。知情权和参与权的民主的基础权利,也是党和国家历来重视保障的人民权利,如十九大报告明确指出“完善基层民主制度,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。生态移民牵涉千家万户的切实利益,更是要充分保障群众的知情权和参与权。根据当前实际,在生态移民过程中保障上述权利,首先要保障群众对政策法律法规的知晓率,这是参与的基础。所以,各级政府做好政策法律法规的宣传说明。其次,要用实际行动鼓励群众参与到生态移民的决策和实施中来,真抓实管,让群众没有顾虑地全面参与。

(四)拓宽申诉渠道。既然涉及利益调整就难免有权利冲突,能够及时有效地救济受损权利才是法治建设应该重点关注的领域。申诉权一般被认为是“第二性”的权利,其设立的初衷就是保证先前的基本权利或“第一性”的权利在受到损坏的时候用来救济。尽管如此,申诉的独立价值不但表现在自身的重要性上,而且是整个行政法律制度构成部分。在完善移民申诉方面首先要尽可能拓宽申诉渠道,一个大胆的设想是可以考虑动员社会媒体、维权组织、法律援助部门等机构接受移民的申诉。其目的就在于一是维护了移民的合法权益,二是间接地加强了社会力量对政府的监督。

参考文献:

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[7]陈锦浩.生态移民法制问题探究[J].法制博览,2014(6).

作者:于君刚 单位:陕西理工大学

法治中的生态移民权益及保障途径责任编辑:陈老师    阅读:人次