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土地征收制度的法学阐述

2014/04/18 阅读:

一、我国农村土地征收制度存在的主要问题

随着我国经济的高速发展,各地都掀起投资热,随着房地产业的迅猛来袭,城镇周边的大量耕地被占,大量的农村土地也随之被征收占用。其中最能引发社会问题的是农民土地的流失。

(一)制度实施过程中的法律及相关因素的影响土地征收制度是由相关部门根据宪法和土地管理法制定和认可的,相关部门涉及到的土地征收问题都必须以此为规范。尽管土地征收制度是征地过程中所依据的主要规范,但是民间的一些非法律规范也起着很重要的作用。非法律规则包括国家或地方政府的相关政策和民间习俗所形成的不成文的规则。政策是国家或者其政党制定的行动准则,而民间习俗所形成的不成文规则是指在长期的社会实践过程中,自发的依靠社会互动形成的行为准则,其共同点是对人们行为的约束和规范作用。由于征地过程中不同的规则相互交叉的冲突,导致农民土地问题纠纷不断,群体事件不断上演。造成多种规则并在又各自存在合理的合法性的根本原因在于政治和法律关系没有明确的分化的制度结构,致使法律规定模糊,征地目的不明确,使征地当事人没有明确的可预知性。因此,执行过程变成了执行者单方的规则选择的过程,变成了政治竞争而非法律衡量。种种规则的重叠冲突,表露了我国土地制度的根本问题是政府的强权强制压制农民私权,其矛盾的主要根源在于农民的正当权益被侵犯甚至被剥夺,这是对我国土地征收过程中官民矛盾冲突不断和黑幕重重的最好解释。一些地方政府与一些国有企业勾结,假借公共利益之名低价征收农民的土地,有时甚至使用暴力和破坏的方式威逼农民放弃耕种,道路水电等基础设施严重受损,使农民不得不放弃。还有农民在征地中没有参与权和知情权,被征地后无地、无业、无社保,因而引发大量的上访、群体性事件。

(二)土地征收过程中的程序问题在我国,土地征收被视为国家意志的体现,属于行政行为,具有强制性。因此在利益的驱动下,一些地方在征地时没有全部甚至完全没有依照法律规定的权限和程序进行。特别是在法律的边缘地带,政府以及一些民间组织规避法律制度直接导致了征地权限的滥用。根据调查,70%以上的征地存在少批多占、没批先占的情况;90%以上没有实现农民的知情确认程序;85%以上在征地过程中没有按照《国土资源听证规定》公开组织被征地农民参与听证讨论。按现行的《土地管理法》规定,土地征收必须遵循严格的法定程序才能够颁发使用证。其中最重要的是审批和公告,其目的是为了保证来自各方的监督和程序的公正。审批主要是为了防止公权的滥用,是运用上级机关的力量对下级部门进行监管。有些地方擅自下放土地审批权,违反规定、甚至违法调整修改土地利用的总体规划。公告是为了确保农民的合法权益不被利益集团以公益的名义进行侵犯,也避免了村干部在农民毫不知情下出卖土地。可在实际的征地过程中,从征地的认定到补偿费的确定,凡涉及农民实际利益时农民却往往被排除在外,硬使公告变成了通知书。这种做法完全无视农民的权益,加剧了官民冲突和社会的不稳定。

(三)征地补偿机制的设置根据我国法律的规定,征地补偿的原则是保证被征地农民生活水平不因征地而降低,土地被征收后要使原有土地的农民生活达到征地前的水平。如果达不到就要采取相应的措施,如提高补偿标准等。目前我国的征地补偿机制已经逐渐由一项政策转变为法律规定。近年来补偿标准的不断提高,表明国家对农村土地的重视。但是我国的补偿机制相比国外仍处于低水平阶段,需要不断地完善。测量方法不科学,对需要何种性质的土地的情况不了解,是征地补偿机制的失误。应从科学的测量方法开始,按照统一标准,深入各地了解不同地区的民风民情和相关政策,从而完善补偿机制。农村大量事实证明,以往的补偿很难恢复他们以前的生活。此外,被法律漏掉的被征地上的附着物,对它们的补偿标准没有明确的规定,这就让补偿机制的效益在运行中大打折扣。

(四)公共利益的界定模糊土地征收是国家为了公共利益而所为的,虽然宪法、土地管理法、物权法对公共利益都有所规定的,但是却没有明确何为公共利益,且如何确定。这就导致了土地征收的权限没有明确的限权,权力的滥用可想而知。根据调查,在我国存在大量的以公共利益为名的商业利用。在一些地方还存在为了经济发展或政绩工程,滥用土地,把大量的农用地转化为城市用地和工业用地,使农民利益严重受损,土地资源严重浪费。

二、完善我国农村土地征收制度的建议

从立法到执行的过程中可以看出我国农村土地征收制度的一些弊端,比如法律与政策的不分家;对公共利益的界定不明确;存在大量的欺世盗名的“公共用地”。总之,该项制度的出炉是很被看好的,但是能有效的保障老百姓的权益还需不断完善。

(一)完善相关法律法规,明确征地目的,严格限制征地权首先是在相关法律法规中明确界定国家对于征地的职权,从征地的审批到公告程序以行政法的“法无明令即禁止”来限制行政机构的权限。其次,把国家因为公共利益而实施的征地行为分为两种情况:一是国家在给予适当补偿的情况下仅仅是使用,用完后尽量恢复原状。二是征收,即国家依照法定程序,通过给予合理补偿取得土地所有权。法律规范必须明确,国家的征地权只能用于必要的公益性用地。目前最重要的是修改《土地管理法》,使其与《宪法》规定的内容相一致。必须严格界定公益性用地的范围,可由人大组织听证会,把政府、开发商、被拆迁者或者普通公众,按照合理的比例组成听证代表,通过民主程序决定某一项目是否出于公共利益的需要。

(二)完善土地征用补偿机制,提高补偿标准现在有关农民的征地补偿标准普遍过低,不仅不能从客观上解决国家公共利益与农民利益之间的矛盾,也解决不了农民的基本生活问题。因此,必须改进评估办法,切实保障农民的合法权益,合理确定征地补偿标准。

(三)完善司法救济在土地征收的过程中,政府是直接行为者、决定者和征地纠纷的裁判者。当征地纠纷发生时,政府的角色往往使其终局裁决无法让土地所有人的利益得到充分保护,裁决也不会得到信服。因此,在行政权实施的同时必须有相关权利的制约,而司法救济是保障农民合法权益的最有效手段。然而在实践中,法院对这一类的征地补偿案件基本上不予受理,这是不合理也不合法的。依据行政法规定,对具体行政行为针对对象的一方不服的,有权向上级机关复议或向法院提起诉讼。笔者认为还应该规定有专门的律师或组织组成法律救援团体,对征地农民进行相关法律知识等方面的指导,让农民不再受蒙蔽,在发生纠纷时农民不再手足无措,任人摆布。可以依照法定程序向有关机构提出请求,并依法要求法院做出相关回应,而不是一味的不予受理,相信司法才是正义的最后一道屏障。

土地是一国之根本,近年来农村土地的流失逐渐严重,我国作为农业大国,农村土地的保护变得迫在眉睫。关于农村土地征收,制度的完善是关键,实践中程序合理公正是重中之重;科学合理的补偿机制和救济机制是这一行政行为得以实现的重要保障。应有效的解决政府与农民的矛盾,从各方面协调二者的利益关系,充分保障农民的权益,从而从根本上解决由于征地所引发的经济问题和社会事件。

作者:贾淑文单位:青海民族大学法学院

土地征收制度的法学阐述

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