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古代的公众参与反腐及当代启示

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摘要:中国古代的公众参与反腐主要包括三种路径:一种是通过包括诽谤木、肺石与铜匦等形式在内的公众举报;另一种是通过“登闻鼓”形式进行的司法参与反腐;第三种是“民拿害民官吏”形式的公众直接惩治腐败。古代公众参与反腐的历史实践具有重要的启示:推进公众参与反腐的前提是从思想上高度重视公众参与反腐;推进公众参与反腐的关键是构建合理的激励制度;推进公众参与反腐的根本是实现公众参与反腐的制度化与法治化。

关键词:公众参与;反腐败;举报;法治化

党的十九大指出:“增强党的自我净化能力,根本靠强化党的自我监督和群众监督。”.“要加强对权力运行的制约和监督,让人民群众监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子”。公众参与反腐是群众监督的具体表现形式,在我国古己有之。汲取古代公众参与反腐的有益经验,对于当代中国探索党内监督和群众监督相结合的路子具有十分重要的意义。

一、古代公众参与反腐的主要实践

(一)从诽谤木到铜匦:举报与古代的公众参与反腐

在中国古代的历史上,用以便利与保障公众参与反腐的机制有很多,从器物的发展视角看,古代公众参与反腐历经了诽谤木、肺石、缿筒与铜匦等形式。诽谤木被认为是中国古代最早的举报形式,早在5000多年前的尧舜时代便己设立。诽谤的原意是指议论是否、指陈得失,也就是提出意见与建议之意。至晋代,诽谤木又称华表木,华表木立于交通要道旁,以供世人提出意见、表达心声,逐成诽谤木制度。南朝梁武帝时期,在诽谤木旁又设木函,强化其搜集意见之功用。[1]肺石起源于周朝,肺石是以石头代替木柱的意见搜集工具,其功能类似于诽谤木,其目的亦在接受民众意见与投诉。因为石头的颜色是赤红色,像肺,故得其名。西汉时期出现了我国最早的“举报箱”,其名成称为缿筒,缿筒的主要目的也在于收集各种投诉与检举,《汉书》载:“教吏作缿筒,及得投书。”说明缿筒有为民众举报提供渠道的作用。缿筒是竹子做的,用于官府受密事之用,是接受信件的器具,上面有小孔,可入不可出。在秦汉以前,我国的公众举报基本上属于自发行为,并非官方制度设计中所构想并予以制度化保障的措施,秦汉以后,鼓励并保护公众举报贪腐官员逐渐形成一种国家制度。[2]12唐朝时,武则天设置了匦函,为公众举报提供便利。古代的匦一般由铜铸而成,开始时一般是四个,分置于楼的东南西北四门,此四门依次成为延恩、招谏、申冤与通玄,分别接受请求皇帝加官进爵的信函、批评国家政策、向皇帝进言的信函、控诉不公对待、检举揭发官吏腐败以及报告奇异事件的信函。古代的匦作为一种搜集臣民举报的意见箱,在公众参与反腐中起到了积极的促进作用。匦可以用于广泛搜集臣民对国家政策、政令的意见,其中也包括臣民对腐败官吏的举报揭发。[2]22无论是诽谤木,肺石,抑或匦等,在中国古代历史上除了广纳意见、广开言路,以促进国家治理之外,更有揭发官员不法行为、打击腐败的重要功能。诽谤木就具有很强的打击贪腐、惩治腐吏的作用。“想举报某某官员的话,半夜没人时搭把梯子,把内幕刻到表木上端的横板上,第二天准保满城风雨。这种办法跟现在互联网爆料有异曲同工之妙。”[3]汉宣帝时期,缿筒的发明人赵广汉在颍川任郡守时,当地土豪结党营私,鱼肉百姓,当地民众不敢直接到官府告发豪强的腐败行径,为此,赵广汉命令部下将缿筒拿到各地悬挂,并张贴告示,鼓励民众投书举报,保证为他们保密。赵广汉根据百姓举报的线索,组织力量进行调查,掌握真凭实据后进行了严厉打击。[4]

(二)登闻鼓:司法与古代的公众参与反腐

登闻鼓制度的产生、发展经历了漫长的时间,大体经历了原初时期、初创时期、成熟时期、直至尾声时期四个阶段。[5]登闻鼓制度正式创立于汉晋时期,汉朝实行“周鼓上言变事”“击鼓上言”,此时的击鼓上言具备了登闻鼓的基本要素,是登闻鼓制度的雏形。北魏时期,官府门口开始悬设登闻鼓,以便民众击鼓控诉检举。南北朝时期,登闻鼓已成定制延续。唐宋时期的登闻鼓制度得以较大完善,开始走向成熟。民间苦主可以击鼓面君,如“抱屈人”敲鼓喊冤可达圣听,击鼓鸣冤之制完全得以正朔。唐高宗时,高宗令东都置登闻鼓,西京亦用之。据《唐律疏议•斗讼律》载:“主司即须为受,不即受者,加罪一等。”宋代沿袭唐朝的登闻鼓规定,但是进行了有针对的机构化、专员化、程序化,分设登闻鼓院、登闻检院、同判鼓院、判检院。[5]明清时期,登闻鼓虽继续使用,但其受到的限制越来越多。据《明会典》记载:“凡按察司官断理不公不法等事,果有冤枉者,许赴巡按监察御史处声冤。监察御史枉问,许赴通政司递状,送都察院伸理。都察院不与理断,或枉问者,许击登闻鼓陈诉。”这给登闻鼓的使用规定了较严格的程序限制,击鼓陈述需要经过由按察使至都察院的处理之后方为可能。

(三)“民拿害民官吏”:古代公众直接惩治腐败

明朝设立了“民拿害民官吏”制度。“民拿害民官吏是明朝朱元璋统治时期对奸贪害民官吏实行的一种纠举与制裁措施……是指乡里平民百姓对于违法害民官吏,可以不经过地方政府机关,直接将其绑缚押送京城,由中央机关甚至是皇帝个人直接审理的制度。”[6]明朝建国初期,即爆发了著名的郭恒等腐败案件,这对贫苦出身又经历过元末腐败的朱元璋来说是一个重大的警训。洪武十八年六月,朱元璋在《禁戒诸司纳贿诏》中喻示民众:“诏书到日,敢有非公文坐名追取,在乡托以追罚为由,许诸人拿送有司或赴京来,治以重罪。虽有公文名不坐者,恃以公文胁取民财,亦送京师。”[7]自洪武十八年至洪武二十年约二年时间里,朱元璋先后颁布了《御制大诰》《御制大诰续编》《御制大诰三编》等法律,集中了公众参与反腐的一些典型案例,发动、鼓励与保护民众直接惩处身边的贪官污吏。明大诰及皇帝的一些诏书明确赋予了民众直接将贪污官吏“绑缚起京”的权力。根据《御制大诰》等相关规定,明朝为民众直接惩治贪官的绑缚起京制定了三条主要的保障措施,一是取消民众绑缚起京的路引,对绑缚起京的民众沿途不得阻碍,否则枭首,甚至诛族。二是对绑缚起京的民众进行奖励。如陈寿六等人手持大诰将贪污害民的顾英绑缚至京城面圣,结果得到朱元璋的大力赞赏,不仅赏给金钱衣服,还免除其三年杂役,号召民众向其学习。三是严禁对绑缚民众打击报复。对于敢有罗织生事、捏词诬陷者处以诛族。为免陈寿六受到变相报复,朱元璋甚至授陈寿六司法特权,规定陈寿六如有违反,须有朱元璋亲自审问。

二、古代公众参与反腐的主要缺陷

(一)宏观上的价值取向问题:最高统治者对公众参与反腐态度矛盾

古代接受公众参与反腐的偶然性集中表现在统治者对公众参与反腐欲拒还迎的矛盾当中,一方面,朝廷不时鼓励老百姓投书检举腐败,另一方面,朝廷又会时不时对老百姓的检举予以打压。如北宋神宗时期,朝廷厉行改革,皇帝多次下诏鼓励臣民进谏上言,上书建言者非常之多,以致引发了一定的布衣上书热,普通老百姓积极响应神宗的号召,纷纷畅所欲言,这种众起建言的局面出乎神宗的意料。然而北宋末年,钦宗昏庸保守,朝廷接受臣民意见的也就少了很多,原本较为通畅的臣民谏言渠道被堵塞,以至于当钦宗为与金人议和,罢免主战派将领李纲时,引起了太学生陈东为首的“伏阙上书”运动。“伏阙上书”实际上是一种社会抗议,也就是现在的游行示威,这已然不同于以前的臣民上书了。南宋时,对于公众参与的打压尤其严重,高宗时,为了贯彻对金人的妥协路线,朝廷处死了陈东,严格限制百姓上书。古代的公众参与反腐具有严重的偶然性,公众参与反腐能否得到认真实行完全取决于君主本人是否“贤明”。历代王朝除开国皇帝是自己打江山外,后代君主都是按照“立子以贵不以长,立嫡以长不以贤”产生,这样就往往会出现昏君、暴君。遇到昏君、暴君当政,反腐败措施往往遭到君主本人的破坏。总体而言,古代的反腐败处于国家的高度控制之下,国家垄断了查处与惩治腐败的权力,在古代,公众参与反腐的方式、途径与程序都是受到严格控制的。其根源在于,稳定性是古代政治统治的最高追求之一,反腐败本身也是国家内部稳定的一项制度要求,一方面,国家为了长治久安不得不反腐,另一方面,腐败官吏又是国家政权稳定的重要基础,因此,反腐往往必须拿捏好度,既不能因为官吏的腐败而导致国家败亡,也不能因为反腐败而动摇国基。由于公众参与的力量来自于体制外,因此,其可控性显得尤为重要。能否将民众反腐的力量牢牢控制在最高统治者手中是公众参与反腐可容许存在的范围的最重要考量因素。这就从根本上决定了最高统治者对公众参与反腐态度的.“两面性”,最高统治者对公众参与反腐的矛盾心态决定了古代中国公众参与反腐带有天然的缺陷,其命运完全由最高统治者的意志所决定。

(二)中观上的制度设计问题:古代公众参与反腐法制不健全

古代的匿名举报由来已久,有多种称谓,包括飞书、飞章、投书、揭帖等。古代统治者在广开言路的同时,对于匿名举报却表现出异常的恐惧,认为匿名举报既无法确定何人告发、亦难于查清相关事实,加大了官府的办案难度,更重要的是,匿名举报的真伪难辨,容易滋生造谣诽谤,可能导致人人自危的局面,因此,在古代法律当中多有对匿名举报的法律制裁,有时甚至十分严厉。云梦竹简《法律问答》载:“有投书,勿发,见则燔之;能捕者购臣妾二人,击(系)投书者鞠审谳之。所谓者,见书而投不得,燔书,勿发;投者(得),书不燔,鞠审谳之为殴(也)。”也就是说,对于匿名举报信,相关官员不得拆看,收到后须立即焚毁,能将匿名举报者抓到的,奖励男女奴隶各一人,而匿名举报者须被囚禁,审理定罪。在晋以前,对于匿名举报者,最严重的会被处以弃市之极刑。在晋时,魏明帝取消了弃市的规定,改为其他刑罚。在唐代,匿名举报有专门的罪名叫“投匿名书告人罪”,唐以后或称“投匿名书告人罪”、“投匿名书告言人罪”等。《唐律•斗讼•匿名书告人罪》规定:“诸投匿名书告人罪者,流二千里。得书者,皆即焚之,若将送官司者,徒一年。官司受而为理者,加二等。被告者,不坐。”宋元时期(包括辽金等)也对匿名举报进行刑事制裁,如《金史卷九•本纪第九•章宗一》中即有“制投匿名书者,徒四年。”的记载。明清时期,法律对匿名举报的惩处尤为严厉,《大明律》与《大清例律》均有“凡投书匿名文书告发人罪者,绞”的规定,可见,在明清时期,如果匿名举报可能会被处以死刑,后果非常严重。

(三)微观上的技术性问题:古代公众参与反腐出现了某些错误之举

作为一项特殊时期的特殊措施,“民拿害民官吏”最大程度地调动了民众参与反腐的积极性,对腐败官吏起到了强大的震慑作用,对于明初的反腐败也发挥了一定的积极功能。但“民拿害民官吏”是非常之举,具有诸多的局限性。一方面,“民拿害民官吏”是一种非常权利。“民拿害民官吏”是最高统治者基于稳定政治统治考虑,借助民众力量打击腐败的一种措施,其赋予民众的“绑缚起京权”具有不稳定性、非常态性,实际是为专制统治服务的一种权宜之计。另一方面,“民拿害民官吏”缺乏法制上的严肃性。“民拿害民官吏”不是正常的反腐制度,而是扭曲的反腐制度,它突破了国家法制有关反腐的基本程序与秩序,对国家正常的反腐制度形成较大的冲击,不利于制度反腐的正常运转。其次,古代对公众参与反腐实施了过度限制之举。以举报的限制为例,古代对民众的举报设置了诸多限制,包括:(1)限制举报权的主体范围。比如,根据唐律的规定,80岁以上及10岁以下、身体有残疾的人以及在押犯人一般不具有举报权。宋朝时对民众的举报也作了类似的限制;(2)限制举报的对象。古代长时期实行亲亲相隐的法律制度,如不得告发祖父母、父母,奴才不得告发主子,否则将被处以极刑,后果极为严重;(3)严厉禁止匿名举报。如根据唐律的规定,凡匿名举报的会被惩罚,轻者可能会被处50大板,重者可能被流放。再次是古代规定严厉的诬告处罚后果。唐律对诬告的惩处相当严厉,凡诬告者需反坐,要处以刑罚。明朝对诬告者的惩处比唐宋时还严重,像诬告连坐还加等处罚就是其中一种手段。诬告要追责这本也是现代法治的要求,但问题在于,古代对诬告与告发的区分无论在法律上还是在事实上均达不到今天的水平,因此,诬告反坐便往往成为被举报官吏合法打击报复民众的重要依据与手段,从而在事实上成为限制古代民众参与反腐的重要障碍。

三、古代公众参与反腐的当代启示

首先,思想上必须重视与提倡公众参与反腐。古代对公众参与反腐最直接、应用最多的是皇帝下诏鼓励。北魏的明元帝拓跋嗣、太武帝拓跋焘都曾下诏鼓励臣民上书举报贪污。在明朝,朱元璋曾多次下诏鼓励民众上书揭举腐败。清朝时,顺治、康熙、乾隆帝都曾专门下诏要求“风闻言事”,以揭发不法官吏特别是高官的贪污行为,明确提出“知无不言,言无不实”,要求直言无隐。古代统治者的言语是金科玉律,其效率等同或高于法律,其对公众参与反腐的鼓动作用最为直接、明显。当前,我国的公众参与反腐尚在初步建构阶段,公众参与反腐相关制度尚在建立与完善过程当中,这离不开全体国民以及有关反腐败领导人员与相关机构对公众参与反腐的重视与提倡,只有在最高领导与全体人民的高度重视与支持下,我国的公众参与反腐才能稳步推进。其次,推进公众参与反腐的关键是建立起合理的激励制度。合理的制度激励能够有效推动公众参与反腐,春秋时期,齐威王对百姓举报腐败即实行丰厚的物质奖励制度,“当面批评过失的,受上等奖赏;写信批评的,受中等奖赏;在大街小巷批评朝政得失的,听到的受下等奖赏。这项制度实行后,开始门庭若市,数月后还有人不断上门,一年之后人们想举报却不知有什么问题需要举报了。因为齐威王听到批评、受理举报后,即时修正错误、改正过失、处理污吏,国家也很快政通人和。”[8]在古代中国,为激励公众参与反腐,建立了相应的物质与官职等奖励。北宋神宗时期,对于敢于进谏上言的民众,如果“委有可取”,神宗即允诺“量才适用”,也就是说对于那些进谏者,如发现其建言有一定价值,本人又有一定才能的,可以以授予官位的方式进行奖励。通过授予官职的激励方式在当代可能已不太现实,就当前我国的公众参与反腐激励而言,可以通过提高公众参与反腐的奖励金额、简化公众参与反腐奖励的程序、全面保护反腐败参与人的人身权、隐私权等权利的方式实现。再次,推进公众参与反腐的根本是实现公众参与反腐的制度化与法治化。古代公众参与反腐缺乏坚实的制度基础,没有足够的稳定性与可持续性。最高统治者对国家政策的走向与制度的实施具有决定性的影响作用,“在古代社会,实行君主专制,等级特权,民众只是被统治者,没有参政议政的权利,更没有资格去监督作为‘老爷’或‘家长’的各级官吏和天子。”[6]

在这种反腐大背景下,公众参与反腐受到较为严格的限制,从而导致古代公众参与反腐虽然在形式上轰轰烈烈,但实际效果却差强人意。古代诸多公众参与反腐的措施都是专制官僚系统自身设置的,而整个政府权力的行使则缺乏外部的监督和制约机制。早期儒家曾试图“奉天以约制皇权”,但首倡此说的董仲舒却因此被汉武帝打入大牢中,险遭处死,随后儒家步入仕途,依附于专制君主,不再对其构成一种制约力量。儒家所倡言的“天”也变为粉饰君权的理论了。除了空洞的、软弱无力的“天”外,中国古代社会中再也没有其它可以制约政权的力量了。[9]如此一来,反腐败措施的实行就缺乏可靠的保证。在现代社会的权力运行中,“公共权力的劣根性预设了腐败的可能性,权力结构的失衡和权力规则的缺失使权力异化为腐败,.而人性贪婪也成就了腐败行为。”[10].事实表明,公众参与反腐必须制度化、法治化,“扬汤止沸,不如釜底抽薪。只有善于用法防治腐败,才能从源头上解决问题。”[11]只有制度化、法治化,公众参与反腐才具有刚性,才具有稳定性与执行力。就当前我国的公众参与反腐,虽然在理论上受到重视,在中央层面也得到提倡,但在实施层面还缺乏足够的规范与制度保障。要通过中央顶层设计与地方底层设计相结合的方式,分别设计适合全国以及各地各部门公众参与反腐的制度,把公众参与反腐的地位、公众参与反腐的主体、公众参与反腐的方式与路径、公众参与的程序等进行制度化确认与法治化保障。公众参与反腐有必要通过制定专门法律规范,包括制定专门公众参与反腐败法或在相关法规当中设置公众参与反腐专章等形式,实现公众参与反腐的制度化与法治化。

参考文献:

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[4]佚名.中国古人是如何举报有问题官员的[J].知识文库,2015(11):55-56.

[5]秦双星.鼓声与民意——以登闻鼓制度为例的解读[J].河北法学,2011(11):160-164.

[6]叶英萍.民拿害民官吏析[J].政法论坛,2013(2):138-144.

[7]刘海年,杨一凡.中国珍稀法律典籍集成(乙编第三册)[M].北京:科学出版社,1994:60.

[8]张裕臣.中国古代的信访举报[J].文史博览,2008(9):58-59.

[9]刘万云.中国古代的治贪惩腐略论[J].河南教育学院学报:哲学社会科学版,1998(02):62-65.

[10]狄奥,王俊松.将反腐融入国家治理体系—新加坡的基本经验及对我国的启示[J].江西社会科学2016(4):204-210.

[11]顾水洋.论习近平的法治文化观[J].贵州师范大学学报:社会科学版,2016(3):79-90.

作者:黎瑞1;蒋建湘2 单位:中南大学

古代的公众参与反腐及当代启示责任编辑:张雨    阅读:人次