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反腐败国家立法研究

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习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上提出要“加强反腐败国家立法”,加强反腐倡廉党内法规制度建设[1]。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称“决定”)强调:“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。”[2]2015年第十二届全国人民代表大会第三次会议将推进反腐败国家立法列入今年加强重点领域立法范围。这一系列重点部署被外界称为国家层面依法反腐的明确信号,彰显了党和国家运用法律武器打击腐败的决心和力度,使推进反腐败国家立法成为时下反腐倡廉建设研究的重要议题。

一、反腐败国家立法及其重要意义

1.相关概念解析什么是“腐败”?时至今日,世界各国对于其概念并没有统一的认识和界定。目前,在中国也没有一个法律条文明确界定腐败的涵义。但是,在政界以及学术界已经有了大体的归纳,认为腐败是指国家公务人员或国有企业管理人员利用职权谋取私利、贪污受贿、腐化堕落,严重损害国家或公共利益,并造成社会危害后果的行为[3]。可见,腐败即指权力腐败,实质是将公共权力异化为私有权力,将本应为公众提供公共物品和福祉的权力异化成为个人或少数群体谋取私利的手段和工具,给国家、社会造成严重危害[4]。由此,反腐败或治理腐败的实质就应是有效制约和控制权力。如何实现?“把权力关进制度的笼子里”已成为决策者的顶层设计及大众公民的普遍共识。在其中,法律是制度建设的重中之重。国家立法是一个特定概念,是指全国人民代表大会及其常务委员会的立法活动[5]。所以,相应的,反腐败国家立法即指全国人民代表大会及其常务委员会的关于有效制约和控制权力的立法活动。

2.加快推进反腐败国家立法的重大意义(1)全面依法治国背景下,“依法反腐”成为必由之路。党的十八届四中全会《决定》提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则、总体部署、重要举措和任务要求,是全面推进依法治国的重要纲领性文献[6]。依法治国,需要把法治的精神、原则和规则,同各项事业、各项工作有机结合。反腐是非常重要的国家行为,是党的重要事业,理当需要依法治理,需要有相关的法律法规做坚实保障。依法反腐的道理和意义就在于此。(2)推进反腐败国家立法,是持续深入推进反腐败斗争的现实所需。权力腐败腐蚀国家政治系统,毒化社会风气,关乎党和国家的前途和命运。党的十八大以来,中央下大力气严惩腐败,既拍“苍蝇”,又打“老虎”;既查办在位的,也处理退休的;既惩治国内的,也追捕外逃的,取得了显著效果,形成了强大震慑。在今年的全国两会上,“反腐”成为事关国计民生的高频热词。《2015年中国社会形势分析与预测》报告指出,2014年,中国城市居民生活满意度总体比上年有所提高,其中对反腐败满意度升幅最大[7]。在肯定成绩的同时,我们必须清醒地认识到,“不敢腐”震慑力的彰显,不仅在于重拳治标,更在于重拳治本,而法治反腐是反腐败的重要的治本之策。反腐败法律法规具有高度的稳定性和长期性,相当程度上避免了红头文件反腐的不确定性,而且不以领导班子的更迭而存废、式微,能够确保反腐败在法治轨道的可持续性。(3)重视反腐败立法,是世界上多个国家反腐败工作的基本经验。据有关资料统计,目前对贪污贿赂腐败犯罪专门立法的国家已经有30多个,如新加坡、美国、菲律宾、越南、肯尼亚、赞比亚等等;涉及反腐败的法案已经有100余部[8]。反腐败立法极大的推动了反腐败工作的开展,这为中国提供了良好的借鉴。(4)有关反腐立法的地方实践为反腐败国家立法奠定了良好的基础。这一点在预防腐败立法方面表现明显。截至2014年年底,国内已经有安徽、黑龙江、江西等17个省制定了预防职务犯罪省级地方性法规,湖南、广西等两省、自治区通过了关于加强预防职务犯罪工作的决议。另外,无锡、西安、济南、广州等省会城市和较大城市也先后进行了地方立法[9]。此外,2013年,广东汕头、珠海两个经济特区率全国之先出台预防腐败条例。各地地方立法的有益探索和实践,为反腐败国家立法奠定了良好的基础。

二、反腐败国家立法的模式探讨

1.国外反腐败立法模式梳理综观世界各国有关反腐败立法模式,大体有两种:一种是集中立法模式,一种是分散立法模式。集中立法模式是指集中针对腐败问题的预防和惩治进行专门立法,其表现形式包括统一的反腐败法典,也包括单行的反腐败法律。例如,在印度和泰国,均采用单一反腐败法典模式,在新加坡,存在有《没收贪污所得利益法》和《防止贪污法》和两个单行的反腐败刑事方面的法律。关于该种立法模式,需要指出的是,其中的反腐败专门立法,只能说是国家反腐败法律体系中的龙头和统领,而非反腐败法律体系的全部,腐败的预防和惩治还有赖于其他单行法律的配合。以新加坡为例,除了前文列出的《防止贪污法》和《没收贪污所得利益法》,还有《公务员守则和纪律条例》《公务员惩戒规则》等。这些立法都属于广义反腐败法的内容,但无法为反腐败综合立法所全部涵盖。其他反腐败集中立法的国家,大都如此。分散立法模式是指并不针对腐败问题制定专门的龙头性法律,有关反腐败的法律规定散见于各单行法律法规中,如刑法、刑事诉讼法、组织法、公务员法等法律中。采取此方式的国家有芬兰、丹麦等。应当说,这两种立法模式各有利弊。分散立法模式的优势在于,能够紧密结合腐败发生的不同领域、不同环节,加以有针对性的防范和治理,并根据具体情势的变化较灵活的加以修订;而集中立法模式的优势在于,有利于提高反腐败法律制定的系统性、整体性和协调性,体现立法合力。相对而言,集中立法模式的优势更为明显,在反腐败形势严峻的国家更是如此。因此,随着全球范围内腐败问题的凸显,相当多的国家开始趋向于采用集中立法模式。

2.关于中国推进反腐败国家立法的模式探讨随着“依法治国”“依法反腐”理念的不断深化,关于中国推进反腐败国家立法的模式选择,越来越多的专家学者主张采用集中立法模式,即针对腐败问题进行专门立法。笔者赞同这一观点。当前,针对腐败问题进行专门立法意义重大。一是填补反腐立法的空白。近年来,围绕完善国家惩治和预防腐败体系,制定和修改了刑法、刑事诉讼法、公务员法、反洗钱法、政府采购法、招标投标法等法律,从多个角度进一步规范了国家公职人员的行为。但是,现有分散立法不周延、涵盖性不足的问题仍较突出。所以,反腐败立法依然任重道远;二是增加反腐败的震慑力。腐败仍是现阶段比较突出的社会问题,通过专门立法可以设计严密而强有力的防范和惩治机制;坚持法律面前人人平等,执行法律无例外,可以大大增强反腐败的威慑力;三是提高反腐败的实效性。专门的反腐败法可以为反腐败工作提供可靠的、稳定的、长期的实体性和程序性和实体性依据,减少人为的“随意性”,提高反腐败工作的制度指向,使反腐败常规化进行。在采取集中立法模式的前提下,学者尚有一个分歧点,就是应否立即制定统一的反腐败法典。一种观点认为应抓紧制定统一的反腐败法典。比如,“反腐败法”的出台刻不容缓。再如,中国当前迫切需要一部起统帅作用的《反腐败法》。更有学者甚至还对其内容框架作出了设计,如包括立法的目的,腐败的定义,反腐败原则和方针,反腐败组织制度,反腐败机构的职责和权限、法律责任,反腐败程序规定,监督等章节。再如,反腐败法可以划分为六章内容:总则、反腐败机构、腐败的预防、反腐败调查、腐败的定罪与惩罚、附则。第二种观点认为中国制定统一的反腐败法典的条件尚不成熟。比如,制定一部规模宏大的统一、专门的反腐败法律的条件尚不成熟。再如,反腐败法作为一部普通法,其实承担着搭建“惩治和预防腐败体系”的重任。反腐败法正式出台之日,应当是中国惩治和预防腐败体系基本形成之时。既然反腐败立法已经“拖”了这么久,不如再“拖”一段时间,以便踏踏实实地制定出一部成熟稳健的法律,真正经得起社会和历史的考验[13]。关于这一点,笔者持折衷观点,即认为中国制定反腐败法典是必须的,但是不能操之过急。不能操之过急,并不是说要坐等条件成熟,而是说应该尽快将制定反腐败法典纳入全国人大的立法规划,做好反腐败法典的顶层设计。这实为符合实际的理性选择。

三、加快推进反腐败国家立法的思路与对策

基于前两部分的分析,笔者认为加快推进反腐败国家立法的基本思路是坚持“立法先行”与“立改废释”并举,做好制定反腐败法典的顶层设计,抓紧制定单行反腐败国家立法。同时,修改完善散件于其他部门法的反腐败法律规定,以充分发挥其他部门法的作用。

1.关于“反腐败法典”的立法设计我们应该有一部怎样的反腐败法典?关于其名称、结构形式及类型,学者已进行较多探讨,并取得了较一致的意见。即名称宜定名为《中华人民共和国反腐败法》,结构形式上宜结合中国立法习惯和立法传统,采用章、节、条、款形式排列,类型上则属于融实体法与程序法为一体的基本法。在此,笔者不做作赘述。关于其内容,笔者提出以下立法构想。第一章,总则。包括中国反腐败的指导思想、反腐败法在整个法律体系中的地位及适用范围等内容。第二章,反腐败机构。包括反腐败机构的名称及产生、反腐败机构的权力、机构人员组成及任免等内容。第三章,腐败的预防。包括公职人员行为守则等内容。第四章,反腐败调查。包括公民对官员腐败行为监督检举及受保护的制度等内容。第五章,腐败的定罪与惩罚。包括腐败犯罪侦查、起诉、审判、定罪、处罚等相关实体和程序等内容。第六章,反腐败监督体系和机构。包括人大监督、政府内部监督、社会监督等内容。第七章,反腐败的国际合作机制。包括反腐败国际合作的领导机构、信息交流和共享机制、资产追回等内容。第八章,附则。

2.抓紧制定反腐败单行法律(1)建立反腐败单行刑事法律制度。从目前国家反腐败立法的情况看,中国将腐败犯罪的法律规定设置在普通刑事法典之中,这一现状有两个明显的不足。一是该种设置难以全面体现以权力侵害为特征的腐败犯罪刑事司法的特殊性。普通刑事诉讼与职务犯罪刑事诉讼二者在诉讼理念、价值目标、证据标准及运行机制上存在很大的不同。二是实践中运用的反腐败的有效工作机制不能得到立法确认。反腐败刑事司法在实践中以初查为基础,侦查为主导,起诉为关键,审判为终局,执行为依归;实行初查环节纪检监察与检察配合制约,侦查环节上下级检察院层级制约,起诉环节侦查与起诉流程制约,审判环节检察与法院监督制约,执行环节审判、监狱、检察三机关监督制约的运行格局。这一有效机制已成为保持反腐败高压态势的重要组织基础,但由于未得到立法确认,尚缺乏足够的正当性。所以,有必要建立反腐败单行刑事法律制度,以弥补以上两个不足。构建单行反腐败刑事司法制度,应突破普通刑事诉讼司法观念,明确惩治职务犯罪的诉讼理念、价值目标和运行机制。在诉讼理念上,反腐败刑事司法制度建设应秉承从重从严而又审慎对待的方针。在诉讼目标上,反腐败刑事司法制度应确立三重价值:一是打击犯罪,二是反腐倡廉,三是保障人权。在司法运行上,可考虑实行纪检监察机关、检察院、法院三机关各负其责、相互制约、相互配合的工作机制。此外,在强制措施、证据采信、律师会见、辩诉交易等程序设计上,也应考虑职务犯罪主体身份的特殊性和高智能、高隐秘特点,作出不同于普通刑事犯罪的特殊规定。(2)制定专门的预防腐败立法。预防腐败应与惩治腐败并重。从国外、境外的反腐败实践来看,一些反腐败卓有成效的国家和地区,都针对反腐败斗争的特殊性,颁布实施了专门的预防腐败立法,取得了较好的效果。借鉴国外经验,依据中国反腐败实际,综合相关专家学者意见,笔者认为应重点制定以下三种类别的法律。第一,关于公职人员行为准则的法律文件。比如,《国家公职人员行为道德法》《公职人员财产申报法》《防止利益冲突法》等。第二,关于规范政府行为和政治活动的法律文件。比如,《重大决策程序条例》《政务公开法》《行政组织法》等。第三,关于规范和保护反腐败监督的法律文件。比如,《监督法》《举报法》《证人保护法》《新闻法》《网络监督法》等。

3.充分发挥其他部门法的作用(1)修订、完善《刑法》中与反腐败相关的法律规定。第一,扩大界定贿赂犯罪等职务犯罪的犯罪对象。根据党的十八届四中全会具体部署,完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度,把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益[2]。贿赂范围的界定,直接关系一个国家或地区对贿赂罪的打击范围和力度。中国刑法对贿赂犯罪对象仅用“财物”一词具有相当大的局限性,利用职务便利收受或索取其他财产性利益在本质上同样属于权力与利益的交易,同样侵害了国家工作人员职务的廉洁性和不可收买性这一贿赂犯罪的客体,所以完全有必要将其扩大进来。有学者提出,“其他财产性利益”,可以包括“机会”(如工作机会、工程承揽机会等)以及利益等价交换,但尚不包括被学术界一直提及的性贿赂[17]。另外,与《联合国反腐败公约》相比较,中国贪污罪、挪用罪、职务侵占罪和挪用单位资金罪的犯罪对象相对狭窄,应作出相应调整。第二,增加贿赂犯罪资格刑、财产刑规定。目前,中国《刑法》对贿赂犯罪的处刑主要是自由刑乃至死刑这样的生命刑,而没有发挥资格刑、财产刑在其中的作用。这种立法规定导致了实践中诸多行贿者坐在“金山”上服刑的情况。对于腐败犯罪的制裁,《联合国反腐败公约》第30条规定了应当“受到与其严重性相当的制裁”,据此精神,应充分发挥资格刑、财产刑在打击贿赂犯罪方面的作用。第三,完善外国公职人员或国际公共组织官员贿赂犯罪主体规定。《刑法修正案(八)》把对外国公职人员或国际公共组织官员的行贿行为予以犯罪化。但是,该修正案依然没有对外国公职人员或国际公共组织官员受贿行为应否处罚及应该如何处罚作出规定。这一点容易造成一种现象,即在外国公职人员或国际公共组织官员贿赂犯罪中只处罚行贿者而不处罚受贿者,这显失公正。基于此,应当增设外国公职人员或国际公共组织官员受贿犯罪的规定,使其在中国境内受贿受到应有的惩治。(2)充分发挥宪法和民法两大部门法的作用。宪法是中国的根本大法,总体上统领所有的部门法,处于法律最高的地位。民法是与民众生活最息息相关的法律,指导着社会生活的运行。在这两部法律中应当积极贯彻反腐败的思路和决心。例如,可以通过宪法协调反腐败过程中法律之间的冲突,给予明确的适用指向,从而保障打击腐败行为的顺利进行。在民法中,可以考虑结合《民法典》的制定,规定将腐败视为废止或者撤销合同、取消特许权或撤销其他类似文书或者采取其他任何救济行动的相关因素。将腐败视为废止或者撤销合同、取消特许权或撤销其他类似法律文书的相关因素等民事救济措施。另外,还可以在其中加强对于公民自觉抵御腐败,树立良好的廉洁观念的规定,从生活中做起,让每个公民都知道腐败的危害性。

作者:李荣梅 单位:中共德州市委党校 党史党建教研部

反腐败国家立法研究责任编辑:杨雪    阅读:人次